OUTRE-MER
L'Outre-mer représente 97 % de la superficie de l'espace maritime national.
Les dépenses publiques maritimes dans les DOM-TOM représentent 936 millions de francs pour 1997.
Le rapport du plan a choisi de privilégier trois secteurs en relation avec la mer : les équipements portuaires, l'occupation des espaces littoraux et l'exploitation de la zone économique exclusive des collectivités d'outre-mer.
1 - Un manque d'insertion des collectivités d'outre-mer dans leur environnement régional
Les collectivités d'outre-mer sont insérées dans un environnement géographique composé de pays à faible degré de développement et se trouvent globalement sur les mêmes filières de production que ces États, mais avec des coûts de main-d'oeuvre tels qu'ils excluent toute possibilité de concurrence. Les charges salariales dans le secteur du tourisme aux Antilles françaises sont ainsi de 1,5 à 15 fois plus élevées que celles des autres îles de la Caraïbe.
Les ports sont au coeur du développement de l'Outre-mer mais sont soumis à une vive concurrence au niveau régional, avec des coûts de manutention et de passage de la marchandise prohibitifs.
Les ports d'outre-mer ont bénéficié de réformes et de transformations nombreuses : la réforme de la manutention portuaire a été correctement menée, exception faite de la Guyane.
Mais la politique française n'est pas exempte de contradictions. La France souhaite favoriser une plus grande insertion des collectivités d'outremer dans leur environnement régional tout en maintenant avec elles une relation commerciale presque exclusive. Malgré la participation des collectivités d'outre-mer à des organisations de coopération régionale, leurs partenaires commerciaux ne sont pas souvent des États de la zone.
En définitive, si les outils portuaires sont des éléments indispensables à la vie des communautés d'outre-mer, l'étude de leur fonctionnement permet de souligner leur point faible : la faiblesse de leur appareil productif et leur trop grande assistance. Le processus de concentration des populations, des activités et des grands équipements portuaires constitue une menace pour le développement de long terme.
2 - La loi du 11 juillet 1986 a principalement favorisé le tourisme
L'étude relève de nombreuses incitations au développement touristique, notamment en matière fiscale (exonérations d'impôt sur les sociétés, atténuation des bases imposables...) et examine plus particulièrement les effets de la loi du 11 juillet 1986 dite "loi Pons".
Les moyens économiques et fiscaux sont nécessaires pour compenser les handicaps. En matière fiscale, il existe plusieurs dispositions :
- l'article 208 quater du code général des impôts (CGI) prévoit l'exonération sur agrément des bénéfices en cas d'activité nouvelle dans les DOM.
- l'article 217 bis atténue d'un tiers la base imposable de certaines sociétés.
- l'article 197 réduit l'impôt des contribuables dans les DOM.
Les politiques publiques prennent également d'autres formes : la loi Perben du 25 juillet 1994 tend à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM. Sont également mise en oeuvre des aides financières directes, des prêts de la Caisse Française de Développement ou des bonifications des taux d'intérêts d'emprunt. À cela s'ajoutent les soutiens des fonds structurels européens, le FEDER et le FSE.
L'article 22 de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986 dite "loi Pons" a pour objectif explicite de remédier à certains handicaps des DOM (manque de richesses naturelles, insularité, éloignement de la Métropole).
Le rapport du Plan montre que le dispositif s'est trouvé considérablement modifié par la réforme de 1992 et la mise en place de la procédure d'agrément, suite aux conclusions du rapport Richard qui estimait que la recherche de la prime fiscale supplantait celle de la rentabilité économique de long terme.
D'une manière générale, le rapport estime que "cette loi constitue une incitation fiscale remarquable et a eu des effets sur le tourisme, l'hébergement, les produits et transports touristiques".
La mise en oeuvre de l'agrément a assaini le dispositif, même si le rapport regrette que l'instruction des dossiers ne fasse pas l'objet de la rigueur nécessaire à la prise en compte de l'intérêt de long terme des investissements.
Il constate une augmentation de la dépense fiscale qui dépasse le milliard de francs depuis quelques années.
L'appareil statistique est trop pauvre pour faire ressortir de manière pertinente l'impact réel des incitations fiscales. Il remarque toutefois que l'impact qualitatif de la loi Pons est moins significatif que ne pourrait laisser penser l'augmentation significative du rendement de l'impôt sur les sociétés. Les nouveaux contribuables sont en effet de petits contribuables et le rendement moyen de l'impôt n'a pas augmenté plus vite qu'en Métropole. La mise en oeuvre de la loi Pons a coïncidé avec un taux de croissance élevé mais qui a pu être significatif dans des DOM où la loi était la moins mise en oeuvre, ceux pour lesquels la loi était largement mis en oeuvre ne se montrant pas plus dynamiques (Guadeloupe, Martinique).
Le rapport note un développement très significatif de la capacité hôtelière mais avec parallèlement une chute du taux d'occupation.
En matière de navigation de plaisance, la défiscalisation a surtout bénéficié aux chantiers navals français, dont pour certains 30 % du chiffre d'affaires provenait de la commande de bateaux défiscalisés. La fédération des industries nautiques estime que le nombre de navires de plaisance vendus dans les DOM grâce à la défiscalisation de 1986 à 1995 représente un chiffre d'affaires de 2,5 milliards de francs en métropole.
L'effet a été significatif puisqu'entre 1986 et 1991, le nombre de bateaux de plaisance est passé de 70 à 600 avec pour corollaire un décuplement des emplois (120 à 1200) et une expansion du tourisme nautique.
En conclusion, le rapport note que la loi Pons est une initiative intéressante en ce qu'elle permet de ne pas mettre l'accent exclusivement sur les transferts sociaux. Elle a dynamisé certains secteurs comme le tourisme maritime mais les effets durables ne sont pas assurés : l'intérêt s'est excessivement porté sur le nombre d'emplois créés et pas assez sur la valeur ajoutée avec peu de diffusion à l'économie locale. Le rapport pointe du doigt le risque de monodéveloppement et préconise certaines pistes : assurer un suivi systématique de l'exploitant ayant bénéficié de l'investissement, allonger le délai de séjour et de location pour la navigation de plaisance, favoriser la rénovation d'hôtels.
En résumé, le rapport préconise de se concentrer sur les investissements productifs structurants et garants d'un développement de long terme en associant à la procédure d'agrément des organismes publics ayant une grande expérience de l'expertise financière (Caisse Française de Développement, Caisse des Dépôts et Consignations).
3 - Les perspectives de développement économique : forte concurrence dans le domaine touristique et opportunités dans le domaine de la pêche
Les concurrences régionales sont vives dans le domaine touristique et les performances des collectivités françaises sont modestes par rapport à celles de leurs concurrents. Le faible professionnalisme des opérateurs locaux devrait inciter à développer la formation des personnels.
Une autre raison est le coût excessif des prestations offertes : l'écart du coût de la main d'oeuvre est de 1 à 4 avec les Seychelles, de 1 à 10 avec l'Île Maurice. Les Antilles françaises ne drainent qu'une faible part des touristes fréquentant la Caraïbe (5 %).
La forte concentration des installations touristiques engendre des conflits pour l'occupation de l'espace : les littoraux insulaires sont ainsi des milieux fragiles qui font l'objet de dégradations nombreuses. S'il existe une protection particulière au domaine public maritime d'outre-mer (les "50 pas géométriques"), elle reste insuffisante. Un seul schéma d'aménagement régional a été achevé à la Réunion et le conservatoire du littoral ne dispose pas de ligne budgétaire pour gérer les terrains dont il fait l'acquisition.
Une perspective de développement serait la mise en valeur de la zone économique exclusive dans les DOM-TOM. En effet, la France dispose, par le biais de son outre-mer, de zones de pêche potentiellement gigantesques. Les programmes d'évaluation de la ressource sont d'ailleurs un des volets de la coopération régionale.
L'activité de pêche outre-mer est encore caractérisée par une médiocre exploitation de la ressource disponible : la pêche artisanale est majoritaire et peu rémunératrice alors que la pêche industrielle reste anecdotique. La France délègue une grande partie de ses ressources halieutiques à des pêcheurs étrangers.