2. La dépense intérieure d'éducation (DIE) : une progression très supérieure à celle de la richesse nationale
La
dépense intérieure d'éducation
(DIE) constitue un
agrégat beaucoup plus large que le seul budget de l'éducation
nationale regroupant l'enseignement scolaire et l'enseignement
supérieur.
La DIE représente toutes les dépenses effectuées par
l'ensemble des agents économiques, administrations centrales ou locales,
entreprises et ménages, pour les activités d'éducation en
métropole :
- les activités d'enseignement scolaire et extra-scolaire de tous
niveaux ;
- les activités visant à organiser le système
d'enseignement : administration générale, orientation,
recherche sur l'éducation, documentation pédagogique,
rémunérations des personnels d'éducation en
formation ;
- les activités destinées à favoriser la
fréquentation des établissements scolaires : transports
scolaires, cantines et internats, médecine scolaire ;
- les dépenses demandées par les institutions : livres,
fournitures, habillement spécifique...
La dépense globale d'éducation est un agrégat encore plus
large mais peu utilisé dans les statistiques ou les comparaisons
internationales. Elle représente les dépenses effectuées
en métropole, dans les DOM-TOM et à l'étranger par
l'ensemble des agents économiques, administrations publiques centrales
et locales, entreprises et ménages, pour les activités
d'éducation.
a) L'évolution de la DIE
La
dépense intérieure d'éducation a atteint en 1997
591,9 milliards de francs, soit 7,3 % du PIB. Cet effort financier
représente, en moyenne, 9.900 francs par habitant, et 34.900 francs par
élève ou étudiant.
Depuis 1974, la DIE a augmenté de 87 % (évolution à francs
constants), ce qui représente une évolution annuelle d'environ
2,8 % par an. Sur la même période, le PIB a augmenté de
61,2 %, soit 2,1 % par an. La progression de la DIE est donc supérieure
à celle de la richesse nationale.
Il est possible de distinguer
trois périodes dans cette
évolution :
- de 1975 à 1985, la part de la DIE dans le PIB croît et passe de
6,5 % en 1975 à 6,8 % en 1982, niveau auquel elle se maintient en
1985 ;
- de 1986 à 1989, cette tendance se retourne : la politique
générale de maîtrise des finances publiques et
particulièrement la politique de rigueur salariale ont pour
conséquence une augmentation de la DIE inférieure à celle
du PIB ; ce n'est qu'en 1989 que la dépense d'éducation
retrouve son niveau de 1979 dans la richesse nationale ;
- depuis 1989, sous l'effet conjugué d'une politique volontariste et de
la décélération de la croissance du PIB, la part de la
dépense d'éducation s'élève jusqu'à 7,3 % en
1994 et garde ce niveau jusqu'en 1997.
Évolution de la part (en %) de la dépense intérieure
d'éducation (DIE)
par rapport au PIB
(France métropolitaine)
Le
tableau suivant indique l'évolution de la répartition de la
charge financière selon les agents économiques qui la supportent.
Il convient de préciser que les dépenses de l'Etat comprennent la
totalité des charges sociales employeur, y compris celles
intégrées au budget des charges communes. La dépense
d'éducation, au sens du compte de l'éducation, ne comprend pas la
rémunération des élèves ou des stagiaires de la
formation continue, sauf pour le personnel d'éducation en formation.
En outre, l'Etat a dépensé 21,2 milliards de francs pour des
activités d'éducation dans les départements et territoires
d'outremer, et 5,5 milliards de francs pour des activités
d'éducation dans des pays étrangers.
•
L'Etat
participe ainsi de manière
prépondérante au financement initial de la dépense
d'éducation, c'est-à-dire au financement intervenant avant la
prise en compte des transferts existants entre les différents agents
économiques : il s'agit de la charge effective de chacun des
agents. L'Etat assure 64,6 % de ce financement, dont 56,4 % pour le seul
ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la
technologie. Depuis 1975, la part de l'Etat n'a que faiblement diminué
puisqu'elle était, à l'époque, de 70 %. Ce poids de
l'Etat s'explique par sa part dans le financement des
rémunérations des personnels (voir plus bas).
•
Les collectivités territoriales
assurent 20,4 % du
financement total. Leur part s'est accrue suite aux lois de
décentralisation, puisqu'elles assuraient déjà 14,1 % de
ce financement en 1975. Parmi les collectivités territoriales, les
communes sont le plus gros financeur, avec 12,4 % du total. Elles ont notamment
la charge des rémunérations des personnels non enseignants du
premier degré, du fonctionnement et de l'investissement des
écoles.
• Les ménages
, avant transfert des bourses de l'Etat, des
allocations de rentrée scolaire et de l'aide à la
scolarité, sont le troisième financeur de la dépense
d'éducation, avec 6,9 % du total. Leur part a diminué de
manière sensible - elle était de 10,7 % en 1975.
• Les entreprises
, par le biais du financement de la formation
continue (hors les salaires des stagiaires) et de la taxe d'apprentissage -
respectivement 1,2 % et 0,5 % de leur masse salariale - contribuent, à
hauteur de 6,9 %, à la dépense d'éducation.
Il est possible de préciser la dépense d'éducation par
niveau d'enseignement.
En 1997, la dépense d'éducation pour le premier degré
(enseignement élémentaire et maternel, enseignement
spécial du premier degré et activités liées)
représentait 158,3 milliards de francs, soit une augmentation de 2,1 %
par rapport à l'année précédente.
Le tableau ci-après retrace
l'évolution de la
dépense d'éducation pour le premier degré.
De 1975
à 1997, la part de la dépense consacrée au premier
degré dans la DIE a constamment régressé, passant de 31,7
% à 26,7 %. Alors que la DIE, en francs constants, augmentait
globalement de 80 %, la hausse se limitait à 52 % pour le premier
degré.
Toutefois, sur la même période, la dépense moyenne par
élève a fortement cru, cette dépense unitaire passant de
14.000 francs à 23.900 francs, soit une augmentation de 70 % en francs
constants. Ce point sera détaillé plus loin mais il est d'ores et
déjà possible d'expliquer cette évolution par la baisse
des effectifs d'élèves dans le premier degré et par la
revalorisation des carrières des enseignants, la création du
corps des professeurs des écoles en particulier.
Le tableau ci-après présente le coût d'une scolarité
primaire calculé en tenant compte, pour 1987 et 1997, du nombre moyen
d'années passées en préélémentaire et en
élémentaire.
Ce
coût s'est accru de près de 25 %. La part de l'enseignement
élémentaire a sensiblement diminué, passant de 66 %
à 60,9 %, en raison de la baisse des redoublements au niveau
élémentaire, mais aussi de la hausse relativement plus forte de
la dépense moyenne par élève de maternelle.
S'agissant du second degré, la nation lui a consacré en 1997
258,2 milliards de francs, soit 43,6 % de la DIE.
Comme le montre
le tableau ci-dessous, cette proportion est restée relativement stable
depuis 1975.
La
dépense, exprimée en francs constants, destinée au second
degré a augmenté de 81,7 % sur la même période, soit
2,8 % par an.
Le ministère de l'éducation nationale a vu sa part dans la
dépense d'éducation consacrée au second degré se
réduire : elle était de 73 % en 1980 mais de 67,7 % en 1997.
Il convient en effet de préciser que les lois de décentralisation
ont transféré aux collectivités territoriales les
crédits d'apprentissage, de transports scolaires (à partir de
1984), de fonctionnement des collèges et lycées (en 1986) et
d'équipement de ces établissements (à partir de 1986). La
part des collectivités territoriales dans le financement a ainsi plus
que doublé depuis 1980, pour atteindre 17,4 % en 1997.
En 1997, un collégien " coûte " 40.300 francs, un
lycéen 46.900 francs en enseignement général, 53.300
francs en enseignement professionnel et 59.900 francs pour l'enseignement
technologique.
Une scolarité commencée à l'âge de trois ans et
menant à un baccalauréat général ou technologique
sans redoublement est évaluée à 499.600 francs. En 1986,
ce même cursus était estimé à 383.200 francs, soit
une augmentation de 30 % en onze ans.
b) Les comparaisons internationales : la France dans une position moyenne
Les
comparaisons internationales sont nécessairement fragiles en raison de
procédés méthodologiques différents. En outre, les
statistiques les plus récentes actuellement disponibles portent sur
l'année 1994. L'OCDE avait alors étudié la dépense
d'éducation en pourcentage du PIB dans les principaux pays de la zone.
Sous ces réserves, et en tenant compte des sources de financement
publiques et privées, il apparaît que les pays de l'OCDE
consacrent en moyenne 5,9 % de leur PIB aux établissements
d'enseignement, tous niveaux confondus. Ce pourcentage varie de 4,8 % pour
l'Italie à 8,4 % pour le Danemark. Il est également
élevé en Suède et en Finlande, avec respectivement 7,8 %
et 7,3 %.
La France se situe dans la moyenne : avec un taux de 6,4 %, elle vient
juste derrière les Etats-Unis (6,6 %) mais précède
l'Allemagne (6%), l'Espagne (5,8 %) et le Japon (4,9 %).
Les dépenses en faveur des établissements primaires et
secondaires (y compris les dépenses privées et les subventions
publiques en faveur des établissements d'enseignement privés)
s'élèvent à 7,3 % du PIB pour l'ensemble des pays de
l'OCDE, avec une variation de 2,1 % à 4,5 % entre les pays. La France,
avec 4,3 %, vient après la Suède (4,5 %), le Canada, le Danemark
et la Finlande (4,4 %). Elle devance notamment les Etats-Unis (3,9 %),
l'Allemagne (3,8 %), l'Italie (3,4 %) et le Japon (3,1 %).
Les dépenses publiques d'éducation, y compris les crédits
au secteur privé, en pourcentage du PIB, ont varié entre la
Grèce (2,4 %) et le Danemark (8 %). La Suède (7,7 %) et le Canada
(6,7 %) précèdent la France (5,9 %), le Royaume-Uni (5,2 %),
l'Italie (4,8 %) et le Japon (3,8 %).
Ainsi, d'une manière générale - et le secrétaire
d'Etat au budget l'a rappelé devant votre commission d'enquête -,
la France consacre en moyenne autant de moyens que les principaux pays
industrialisés pour l'enseignement primaire, mais 35 % de crédits
supplémentaires pour l'enseignement secondaire. En revanche, elle
attribue des moyens moindres à l'enseignement supérieur.