Maîtriser les émissions de gaz à effet de serre : quels instruments économiques?

VII. LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE SERAIENT TOUTEFOIS LES PRINCIPAUX BÉNÉFICIAIRES DES ÉCHANGES DE PERMIS, ET NE POURRONT SANS DOUTE PAS RESPECTER LEURS ENGAGEMENTS DE KYOTO SANS ACHETER DES PERMIS

1. La France aura besoin d'acheter des permis pour respecter ses engagements de Kyoto

Il n'existe que deux manières de réduire les émissions de CO ₂ :

- améliorer l' efficacité énergétique de l'économie, c'est-à-dire le ratio PIB/consommation d'énergie ;

- ou bien substituer des énergies pauvres en CO ₂ à des énergies riches en CO ₂ , c'est-à-dire substituer des énergies renouvelables, de l'électricité nucléaire et de l'électricité hydraulique, à des énergies fossiles, ou bien substituer du gaz à du pétrole et surtout à du charbon.

	TENEUR EN CARBONE DE DIFFÉRENTS COMBUSTIBLES FOSSILES : (kg de carbone/Gigajoule)
	Combustibles et carburants de synthèse	39,0
	Charbon	25,8
	Pétrole	20,0
	Gaz naturel	15,3
Source : AIE (1991).
QUANTITÉS DE CARBONE ÉMISES EN FONCTION DES TECHNIQUES DE PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ EMPLOYÉES' (Tonnes de C0 2 /Gigawattheure)
Centrale classique au charbon			964.0
Centrale au fuel			726.2
Centrale au gaz			484.0
Réacteurs à eau bouillante (énergie nucléaire)			7.8
Vapeur géothermique			56.8
Grosses centrales hydro-électriques			3.1
Énergie éolienne			7.4
Énergie photovoltaïque			5.4
Bois (exploitation écologiquement rationnelle)			-159.92
1. Sont comptabilité les émissions liées à l'extraction des combustibles, à la construction des installations et au fonctionnement des équipements.
2. L'exploitation viable de la biomasse peut se traduire par des émissions négatives de carbone du fait que les racines et diverses parties non récoltées demeurent sur place. Les émissions de carbone provenant des engrais, pesticides et combustibles fossiles employés au stade de la production sont pris en compte dans l'analyse (voir San Martin, 1989).
Source : AIE (1991).

Or les marges de manoeuvre de la France en terme de substitution sont très faibles . En effet, l'essentiel de notre électricité électrique est d'ores et déjà d'origine nucléaire ou hydraulique, donc n'émet pas de CO ₂ , et la fermeture des dernières centrales électriques au charbon pourrait soulever des problèmes sociaux : ces centrales sont en effet souvent situées dans des bassins d'emplois en difficulté ^{75( * )} .

En France, la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre reposera donc sur l'amélioration de l'efficacité énergétique : les travaux de projection du Commissariat général du Plan ^{76( * )} suggèrent ainsi qu'en l'absence d'achats de permis, et sous l'hypothèse d'une croissance moyenne de 2,3 % par an d'ici 2010, la France devait améliorer son efficacité énergétique de 2,1 % par an sur la période 1997-2010 pour respecter ses engagements de Kyoto ^{77( * )} .

SCÉNARIO S3 : " ÉTAT PROTECTEUR DE L'ENVIRONNEMENT " PERMETTANT À LA FRANCE DE RESPECTER SON ENGAGEMENT DE KYOTO :
Croissance du PIB	+ 2,3 % / an
Gains de substitution	+ 0,2 % / an
Gains d'efficacité énergétique	+ 2,1 % / an
Croissance des émissions de CO 2	0 %
Source : Commissariat général du Plan, 1998.

Or, selon les experts du ministère de l'Industrie auditionnés par votre rapporteur, il s'agit là d'un rythme de progrès de l'efficacité énergétique jamais atteint dans aucun pays sur longue période et une fois et demi plus rapide que celui réalisé après le premier choc pétrolier.

GAIN ANNUEL D'EFFICACITÉ ÉNERGÉTIQUE EN FRANCE DEPUIS 50 ANS (en % par an)
1946-1959	+ 1,2 %
1960-1973	0 %
1974-1989	+ 1,4 %
1990-1996	- 0,5 %
1974-1996	+ 0,74 %
Source : Ministère de l'Industrie, 1999.

Par surcroît, le contexte économique actuel est peu favorable aux investissements en économie d'énergie :

- les prix des énergies fossiles sont très bas . En terme réels, le prix du pétrole est ainsi revenu au niveau atteint durant les années 1960 (avant le premier choc pétrolier), c'est-à-dire une période où la France n'éprouvait aucune incitation à économiser de l'énergie ;

- le niveau des taux d'intérêt réels est plus élevé en France aujourd'hui que dans les années 1970.

Au total, la rentabilité financière des investissements en économie d'énergie est actuellement réduite , d'autant plus que les investissements les plus pertinents ont déjà été effectués : avec la Suède, la France est aujourd'hui l'un des pays au monde les plus efficaces pour l'utilisation de l'énergie.

À l'instar de la plupart des autres pays industrialisés, la France ne pourra donc, sauf ralentissement durable de la croissance, respecter ses engagements de Kyoto sans importer des permis grâce aux mécanismes de flexibilité.

Cela est encore plus vrai si la France choisit de " sortir du nucléaire " : le parc nucléaire français représente en effet une " économie " de 25 millions de tonnes de carbone émis par rapport à des centrales thermiques classiques, soit près de 25 % des émissions françaises de 1990.

A moins d'un " miracle technologique " ou d'un accident pour la croissance économique, l'ambition de certains écologistes de refuser le développement des mécanismes d'échange de permis et simultanément de " sortir du nucléaire ", ne permettrait donc sans doute pas à la France de respecter et de prolonger ses engagements de Kyoto, sauf à un coût économique déraisonnable .

Le respect du principe de précaution invite donc la France à accepter le principe des échanges de permis, dont elle pourrait avoir besoin d'ici 2008-2012.

Comme le souligne Olivier GODARD, dans le rapport du Conseil d'analyses économiques sur " La fiscalité de l'environnement ^{78( * )} ", " refuser ou entraver le commerce des permis d'émission empêcherait notre pays de recouvrer la maîtrise démocratique de ses choix énergétiques futurs [c'est-à-dire l'enfermement dans le " tout nucléaire "] et pourrait lui imposer une gestion difficile du manque de maîtrise de la croissance des transports routiers ".