Séance du 11 juin 1998
M. le président. « Art. 33. - I. - Les articles L. 441-1 à L. 441-2-1 du code de la construction et de l'habitation sont remplacés par les articles L. 441 à L. 441-2-5 ainsi rédigés :
« Art. L. 441 . - L'attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en oeuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées.
« L'attribution des logements locatifs sociaux doit notamment prendre en compte la diversité de la demande constatée localement ; elle doit favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers.
« Les collectivités territoriales concourent, en fonction de leurs compétences, à la réalisation des objectifs mentionnés aux alinéas précédents, notamment dans le cadre de conférences et chartes intercommunales.
« Les bailleurs sociaux attribuent les logements locatifs sociaux dans le cadre des dispositions de la présente section.
« L'Etat veille au respect des règles d'attribution de logements sociaux.
« Art. L. 441-1 . - Le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 441-2-5 détermine les conditions dans lesquelles les logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci sont attribués par ces organismes. Pour l'attribution des logements, ce décret prévoit qu'il est tenu compte notamment de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs. Il fixe des critères généraux de priorité pour l'attribution des logements, notamment au profit de personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence. Il fixe également les conditions dans lesquelles le maire de la commune d'implantation des logements est consulté sur les principes régissant ces attributions et sur le résultat de leur application.
« Le décret mentionné à l'alinéa précédent fixe également les limites et conditions dans lesquelles les organismes d'habitations à loyer modéré peuvent, en contrepartie d'un apport de terrain, d'un financement ou d'une garantie financière, contracter des obligations de réservation pour les logements mentionnés à l'alinéa précédent, lors d'une mise en location initiale ou ultérieure. Lorsque ces conventions de réservation ne respectent pas les limites prévues au présent alinéa, elles sont nulles de plein droit.
« Il détermine également les limites et conditions de réservation des logements par le préfet au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées.
« Art. L. 441-1-1 . - Les conditions d'application des règles prévues à l'article L. 441-1, notamment les critères de priorité pour l'attribution des logements et les conditions de leur réservation au profit des personnes prioritaires, ainsi que les modalités de l'information du préfet, des maires et des conférences intercommunales du logement prévues à l'article L. 441-1-4 sont, pour chaque département, précisées en tenant compte de la mixité des villes et des quartiers ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques des diverses parties de celui ci, par un règlement établi par le préfet après avis du conseil départemental de l'habitat.
« Ce règlement tient compte des programmes locaux de l'habitat, communiqués au conseil départemental de l'habitat, des besoins évalués par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées prévu à l'article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, des accords collectifs départementaux prévus à l'article L 441-1-2 et, le cas échéant, des chartes intercommunales prévues à l'article L. 441-1-5.
« En cas d'inobservation par un organisme des règles fixées par le règlement départemental, après épuisement des voies de conciliation et après mise en demeure, le préfet peut, pour une durée qui ne peut excéder un an, désigner un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme, dans le respect des règles et des conventions régulièrement signées.
« Art. L. 441-1-2 . - Des accords nationaux sont conclus entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires de logements sociaux dans le respect des principes définis à l'article L. 441.
« Dans chaque département, le préfet conclut, tous les trois ans, après consultation des conférences intercommunales prévues à l'article L. 441-1-4 et du conseil départemental de l'habitat, un accord collectif avec les organismes disposant d'un patrimoine locatif social dans le département. Cet accord définit pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales et visées dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées au sens de l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 précitée. Cet engagement doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers. Il tient compte des capacités d'accueil et de l'occupation sociale des différents organismes, par secteur géographique.
« Il est précisé et complété par les dispositions des chartes prévues à l'article L. 441-1-5. Il organise les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre des objectifs ainsi définis.
« Il définit des délais d'attente manifestement anormaux au regard des circonstances locales, au-delà desquels les demandes font l'objet d'un examen prioritaire, ainsi que les conditions de cet examen. A défaut, ces délais sont définis par arrêté du préfet.
« Il tient compte des dispositions des protocoles d'occupation du patrimoine social, en vigueur à la date de publication de la loi n° du d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, dans les conditions prévues à l'article 34 de cette loi.
« Art. L. 441-1-3 . - Lorsqu'au terme d'un délai de six mois après qu'il lui a été proposé par le préfet, un organisme refuse de signer l'accord départemental, le préfet désigne à l'organisme des personnes prioritaires et fixe le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger. Ces attributions s'imputent sur ses droits à réservation. Elles sont prononcées en tenant compte de l'état de l'occupation du patrimoine de l'organisme au regard de la nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier et de chaque commune, après consultation des maires des communes intéressées, jusqu'à la signature de l'accord départemental.
« Si un organisme refuse d'honorer l'engagement qu'il a pris dans le cadre d'un tel accord, le préfet procède à un nombre d'attributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées en vertu de cet accord, après consultation des maires des communes intéressées.
« Si l'organisme fait obstacle à la mise en oeuvre des dispositions précédentes, notamment en ne mettant pas le préfet en mesure d'identifier des logements relevant de ses droits à réservation, ce dernier, après tentative de conciliation suivie au besoin d'une mise en demeure, désigne, pour une durée d'un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme, après consultation des maires des communes concernées, dans le respect des conventions de réservation de logements régulièrement signées.
« Art. L. 441-1-4 . - Lorsque la situation du logement le justifie au regard des objectifs de mixité sociale et d'accueil des personnes défavorisées, le préfet, après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale et du conseil départemental de l'habitat, délimite des bassins d'habitat qui représentent des territoires cohérents d'intervention en matière de politique de logement et d'urbanisme. Il tient compte pour cette délimitation des structures de coopération intercommunale compétentes en matière d'urbanisme et de logement créées en application des dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, des périmètres des programmes locaux de l'habitat institués en application des articles L. 302-1 et suivants du présent code, lorsque ces derniers ont un caractère intercommunal et, le cas échéant, des bassins d'habitat délimités par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées en application des dispositions de l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 précitée. Toutefois, dans la région d'Ile-de-France, la conférence régionale mentionnée à l'article L. 441-1-6 est également consultée pour avis sur la délimitation de tout bassin d'habitat.
« Ceux-ci sont constitués par le territoire de plusieurs communes contiguës dont l'une au moins comprend une ou plusieurs zones urbaines sensibles, définies au 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, ou a plus de 5 000 habitants et comporte un parc de logements locatifs sociaux, tels que définis au 2° et au 3° de l'article L. 351-2 du présent code, représentant plus de 20 % des résidences principales au sens du II de l'article 1411 du code général des impôts. Ils peuvent également être constitués, à la demande de la majorité des maires concernés, par le territoire des communes agglomérées sur lequel existent d'importants déséquilibres de peuplement.
« Les communes situées dans un bassin d'habitat ainsi délimité doivent créer une conférence intercommunale du logement dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi n° du précitée.
« Lorsque le bassin d'habitat regroupe des communes situées dans des départements différents, sa délimitation est faite par les préfets concernés, après consultation des commissions départementales de la coopération intercommunale et des conseils départementaux de l'habitat. Toutefois, dans la région d'Ile-de-France, la délimitation des bassins d'habitat regroupant des communes situées dans des départements différents relève de la compétence du préfet de région après avis des commissions et conseils susmentionnés ainsi que de la conférence régionale mentionnée à l'article L. 441-1-6.
« Après délimitation d'un bassin d'habitat, le ou les préfets compétents réunissent les maires des communes concernées afin qu'ils créent la conférence intercommunale du logement.
« La conférence du logement rassemble, outre les maires des communes et le ou les préfets concernés, les bailleurs sociaux possédant ou gérant des logements dans le bassin d'habitat, les représentants des associations de locataires affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation, les représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, désignés par le préfet, et, lorsqu'ils sont titulaires de droits de réservation dans le bassin d'habitat, les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction.
« Elle est présidée par le représentant des maires des communes intéressées désigné par ceux-ci. Toutefois, si la conférence intercommunale du logement ne s'est pas réunie dans le délai d'un an prévu au premier alinéa, elle est présidée, et au besoin préalablement créée par le ou les préfets compétents.
« La conférence intercommunale délibère à la majorité de ses membres. Elle se réunit au moins une fois par an.
« Art. L. 441-1-5 . - Le préfet saisit la conférence intercommunale du logement de l'accord départemental et notamment des engagements quantifiés annuels d'attribution fixés pour chaque organisme disposant d'un patrimoine locatif social dans le bassin d'habitat concerné. La conférence définit, compte tenu des autres demandes de logement social, les orientations prioritaires d'attribution propres à chaque organisme et les besoins de création d'offres adaptées. Elle peut également émettre un avis sur le niveau des plafonds de ressources dans le bassin d'habitat.
« Dans le cas où une conférence réunit des communes situées dans des départements différents, elle est saisie conjointement par les préfets concernés.
« Dans le respect des engagements quantifiés fixés annuellement à chaque organisme en application de l'accord collectif départemental, la conférence élabore une charte intercommunale du logement définissant la répartition de ces objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat. La conférence évalue annuellement la situation des demandes non satisfaites dans les délais et les conditions de mise en oeuvre de la charte intercommunale du logement.
« Pour l'élaboration de la charte intercommunale du logement, la conférence est composée comme il est dit à l'article L. 441-1-4, à l'exclusion toutefois des maires des communes dont le territoire ne comporte pas de logements locatifs sociaux.
« La charte est soumise à l'agrément du préfet. Celui-ci peut présenter à la conférence des demandes motivées de modification. Lorsqu'au terme d'un délai de six mois après la transmission prévue au premier alinéa, la conférence n'a pas élaboré de charte intercommunale du logement ou que celle-ci n'a pas été agréée par le préfet, les attributions de logements locatifs sociaux dans le bassin d'habitat concerné sont prononcées selon les dispositions des articles L. 441 à L. 441-1-2.
« Art. L. 441-1-6 . - Pour la région d'Ile-de-France, il est créé une conférence régionale du logement social. La conférence comprend, sous la présidence du préfet de région, des représentants de la région et, pour chacun des départements qu'elle réunit, des représentants de l'Etat, des départements, des communes, des bailleurs sociaux, des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ainsi que des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction.
« La conférence élabore, pour une durée de trois ans, un schéma d'orientation en vue d'harmoniser les politiques du logement social et notamment les principes de répartition et d'attribution des logements sociaux, au rang desquels figure le principe de mixité sociale, ainsi que les aides financières qui peuvent concourir à la solidarité pour le logement.
« Compte tenu des accords départementaux conclus en application de l'article L. 441-1-2 et notamment des engagements quantifiés annuels, elle évalue annuellement la mise en oeuvre du schéma d'orientation.
« Elle se réunit au moins une fois par an.
« Art. L. 441-2 . - Il est créé, dans chaque organisme d'habitations à loyer modéré, une commission d'attribution chargée d'attribuer nominativement chaque logement locatif, composée de six membres qui élisent en leur sein un président qui dispose d'une voix prépondérante.
« Il est créé dans les mêmes conditions une commission d'attribution dans chaque société civile immobilière dont le capital est constitué majoritairement par des fonds provenant de la participation des employeurs à l'effort de construction et disposant de logements locatifs sociaux, pour l'attribution de ces logements.
« En outre, le maire de la commune où sont implantés les logements attribués, ou son représentant, est membre de droit des commissions d'attribution.
« Le préfet, ou l'un de ses représentants membre du corps préfectoral, assiste, sur sa demande, à toute réunion de la commission d'attribution.
« Art. L. 441-2-1 . - Les demandes d'attribution de logements sociaux sont faites auprès de services, organismes ou personnes morales définis par décret en Conseil d'Etat. Chaque demande fait l'objet d'un enregistrement départemental unique. Un numéro départemental est obligatoirement communiqué au demandeur par le service, l'organisme ou la personne morale qui a reçu la demande dans le délai maximum d'un mois à compter du dépôt de ladite demande. Lorsque le numéro départemental est communiqué par une personne morale autre qu'un bailleur, l'attestation délivrée au demandeur indique l'organisme bailleur auquel a été transmis le dossier de demande de logement. Les modalités de transmission des dossiers de demande font l'objet d'une convention entre cette personne morale et les bailleurs concernés.
« Ce système d'enregistrement, géré conjointement par l'Etat et les bailleurs sociaux disposant de logements locatifs sociaux dans le département, a pour objet de garantir les droits du demandeur et d'assurer l'examen prioritaire des demandes qui n'ont pu être satisfaites dans les délais prévus au quatrième alinéa de l'article L. 441-1-2.
« La durée de validité des demandes d'attribution de logements sociaux est limitée dans des conditions définies par décret. Aucune radiation ne peut intervenir si le demandeur n'a pas été avisé par le service, l'organisme ou la personne morale mentionnés au premier alinéa dans un délai d'un mois précédant celle-ci.
« Aucune attribution de logement ne peut être décidée, ni aucune candidature examinée par une commission d'attribution si cette candidature n'est pas préalablement pourvue d'un numéro d'enregistrement départemental. Le préfet procède après mise en demeure à l'inscription d'office de tout demandeur qui n'aurait pas reçu communication du numéro d'enregistrement dans le délai d'un mois, auprès de tout bailleur susceptible d'accueillir cette demande.
« Les aides de l'Etat rattachables au logement qui serait attribué en méconnaissance des dispositions du présent article sont remboursées en tout ou partie dans des conditions définies par décret.
« Art. L. 441-2-1-1 . - Tout rejet d'une demande d'attribution doit être notifié par écrit au demandeur, dans un document exposant le ou les motifs du refus d'attribution.
« Art. L. 441-2-2 . - Dans chaque département est créée auprès du préfet une commission de médiation composée de deux représentants des organismes bailleurs, d'un représentant des associations de locataires et d'un représentant des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département. Cette commission reçoit, sur requête des demandeurs de logements locatifs sociaux répondant aux conditions réglementaires d'accès à ces logements, toutes réclamations relatives à l'absence d'offre de logement dans le délai fixé conformément aux dispositions de l'article L. 441-1-2. La commission de médiation émet un avis, peut renvoyer au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ou saisir le préfet de cet avis qu'elle adresse aux demandeurs, aux organismes bailleurs et aux collectivités territoriales concernés.
« Art. L. 441-2-3 . - Le maire d'une commune sur le territoire de laquelle sont implantés des logements locatifs sociaux ou le représentant qu'il désigne est entendu, à sa demande, par le conseil d'administration du ou des organismes possédant ou gérant ces logements, qu'il s'agisse d'organismes d'habitations à loyer modéré, de sociétés civiles immobilières dont le capital est constitué majoritairement par les fonds provenant de la participation des employeurs à l'effort de construction ou de sociétés d'économie mixte locales d'aménagement et de construction.
« Art. L. 441-2-4 . - Les bailleurs sociaux rendent compte des conditions de l'attribution des logements selon les dispositions suivantes :
« 1° Le règlement départemental prévu à l'article L. 441-1-1 définit les modalités de l'information du préfet au titre des logements qui lui sont réservés en vertu des conventions mentionnées à l'article L. 441-1 ; les collectivités territoriales et les conférences intercommunales du logement prévues à l'article L. 441-1-4 bénéficient des mêmes informations, pour les conventions qu'elles ont signées ;
« 2° Une fois par an, les bailleurs sociaux rendent compte, dans des conditions définies à l'accord collectif départemental mentionné à l'article L. 441-1-2, des résultats atteints au regard des objectifs quantifiés prévus audit accord et aux chartes qui en sont issues ; ce compte rendu est adressé au préfet et, pour les parties du parc de logements locatifs sociaux qui les concernent, aux maires des communes intéressées ainsi qu'à tous les maires du ou des bassins d'habitat concernés, et aux conférences prévues à l'article L. 441-1-4 ;
« 3° Une fois par an, les bailleurs sociaux établissent, dans des conditions fixées par l'accord collectif départemental mentionné à l'article L. 441-1-2, les informations statistiques définies par le décret prévu à l'article L. 441-2-5 ; ces informations sont communiquées au préfet et, pour les parties du parc de logements locatifs sociaux qui les concernent, aux maires des communes intéressées et aux conférences intercommunales prévues à l'article L. 441-1-4.
« Le règlement départemental prévu à l'article L. 441-1-1 précise les conditions dans lesquelles les bailleurs sociaux non signataires de l'accord collectif départemental communiquent les informations énoncées ci-dessus.
« Le préfet soumet au moins une fois par an au conseil départemental de l'habitat les principaux résultats des informations recueillies au titre du présent article. Ces résultats peuvent être consultés par toute personne en faisant la demande.
« Les dispositions du présent article sont applicables aux sociétés civiles immobilières mentionnées à l'article L. 441-2, pour leur parc de logements locatifs sociaux.
« Art. L. 441-2-5 . - Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application de la présente section. »
« II. - Le premier alinéa de l'article L. 441-3 du même code est ainsi rédigé :
« Les organismes d'habitations à loyer modéré peuvent exiger des locataires des logements visés au premier alinéa de l'article L. 441-1 le paiement d'un supplément de loyer de solidarité en sus du loyer principal et des charges locatives dès lors qu'au cours du bail les ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer excédent d'au moins 20 % les plafonds de ressources en vigueur pour l'attribution de ces logements. Ils doivent exiger le paiement d'un tel supplément dès lors qu'au cours du bail, le dépassement du plafond de ressources est d'au moins 40 %. »
Sur l'article, la parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'article 33 est particulièrement important. Il porte essentiellement sur l'attribution des logements sociaux.
Un amendement adopté à l'Assemblée nationale a permis d'introduire la notion de mixité sociale des villes et des quartiers pour l'attribution. Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen jugent cette disposition primordiale tant il est vrai que, pour éradiquer les phénomènes d'exclusion, il vaut mieux les prévenir. Or nous savons tous que la cohésion sociale de nos villes et de nos quartiers dépend étroitement de la mixité sociale.
Nous apprécions positivement l'arrêté qui prévoit de revaloriser les plafonds de ressources pour les ménages sans enfant ou avec un enfant à charge et de supprimer la distinction entre les ménages selon l'activité ou la non-activité du conjoint.
Toutefois, nous pensons comme M. Cacheux, rapporteur pour le volet logement à l'Assemblée nationale, qu'il faut aller encore au-delà de cette première avancée.
Les retards pris depuis de nombreuses années en matière de revalorisation globale des plafonds de ressources pour l'accès au logement social doivent être rattrapés afin que soit garanti le droit au logement pour tous et que les organismes d'HLM puissent accepter les dossiers de personnes qui devraient légitimement accéder aux résidences du logement social et contribueraient ainsi à « l'équilibre du peuplement ».
La paupérisation des populations du logement social ne cesse de s'aggraver et a des conséquences lourdes sur l'équilibre des quartiers. Cette concentration des difficultés entraîne des phénomènes d'insécurité et d'incivilité qui sont, nous le savons, très mal vécus par nos concitoyens.
Or les plafonds de ressources pour l'accès à un logement HLM déterminent les catégories sociales qui occupent ce type de logements. C'est pourquoi il est urgent de les revaloriser de manière beaucoup plus importante, afin de permettre à une plus grande partie de la population l'accès à ces logements.
Alors que 80 % de la population française pouvaient prétendre à l'accès à des logements HLM en 1997, cette proportion n'est plus que de 53 % aujourd'hui.
Il est également nécessaire d'indexer ces plafonds sur le salaire minimum de croissance afin de tenir compte de la réalité du niveau de vie de nos concitoyens.
S'agissant du surloyer, le relèvement du seuil de dépassement de ressources à partir duquel le supplément de loyer de solidarité, le SLS, peut s'appliquer est un premier pas. Toutefois, nous sommes, quant à nous, favorables à son abrogation, car il nous paraît aller à l'encontre de notre souci de mixité sociale.
Ce surloyer imposé aux locataires s'accompagne d'une obligation pour les organismes propriétaires de logements sociaux de payer à l'Etat une contribution annuelle pour tout logement occupé par des locataires dont les revenus dépassent de plus de 40 % les plafonds de ressources d'accès au logement social.
J'ai eu plusieurs fois l'occasion de vous dire, monsieur le secrétaire d'Etat, combien la suppression des deux volets de ce dispositif pourrait jouer, à notre avis, un rôle positif sur l'équilibre social des quartiers.
L'objectif de solidarité que le SLS affiche nous paraît trompeur. Il s'agit en fait de faire payer les moins pauvres pour les plus pauvres.
En effet, nous le savons bien - et le récent rapport du ministère sur l'application du SLS le confirme - l'immense majorité des locataires de logements sociaux sont des familles modestes ou moyennes : 13 % des logements du parc locatif social sont occupés par des locataires dépassant de plus de 10 % les plafonds de ressources. Ces locataires aux ressources plus stables, mais qui restent moyennes, contribuent déjà à l'effort de solidarité au travers de l'impôt sur le revenu. Or ce sont précisément ces locataires qui assurent à un quartier son caractère convivial et pluriel et qui participent à la cohésion sociale.
Alors que le poste « logement » est de plus en plus lourd, les locataires assujettis au SLS connaissent une progression moyenne de leurs dépenses de logement de l'ordre de 18 %. Bien entendu, cette progression varie selon les zones géographiques ; elle atteint 28 % en Ile-de-France et fait un bond de 31 % à Paris.
Le surloyer de solidarité aura pour effet de compromettre l'équilibre de gestion parfois fragile des organismes d'HLM et de chasser du logement social la population la plus stable, celle-ci préférant, à loyer identique, quitter les quartiers HLM déjà fortement connotés de façon négative.
Nous pensons que la parc locatif social ne doit pas être destiné exclusivement aux plus pauvres. Nous estimons qu'il a une vocation plus ambitieuse : rendre effectif le droit pour tous à un logement de qualité. M. le président. Sur les articles L. 441 à L. 441-1-2-5 du code de la construction et de l'habitation, je suis saisi d'un certain nombre d'amendements.
ARTICLE L. 441 DU CODE DE LA CONSTRUCTION
ET DE L'HABITATION