[Sénat - Travaux - [Séance du 12 juin 1998]

Séance du 12 juin 1998

M. le président. Je suis d'abord saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 273 rectifié, MM. Descours, Paul Girod et Braun proposent d'insérer, après l'article 33, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le deuxième alinéa du III de l'article 302 bis ZC du code général des impôts est ainsi rédigé :
« Les bailleurs ne sont tenus de présenter cette demande ni aux locataires bénéficiant de l'aide personnalisée au logement mentionnée à l'article L. 351-1 du code de la construction et de l'habitation, ni aux locataires bénéficiant de l'allocation de logement prévue à l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale ou de l'allocation de logement prévue à l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale. »
Par amendement n° 489 rectifié, M. Larifla propose d'insérer, après l'article 33, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le deuxième alinéa du III de l'article 302 bis ZC du code général des impôts est complété par les mots : "ainsi qu'aux locataires bénéficiant de l'allocation de logement prévue à l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale ou de l'allocation de logement prévue à l'article L. 831-1 du même code". »
La parole est à M. Paul Girod, pour présenter l'amendement n° 273 rectifié.
M. Paul Girod. La situation est la même que pour l'amendement n° 272 rectifié.
M. le président. La parole est à M. Larifla, pour présenter l'amendement n° 489 rectifié.
M. Dominique Larifla. Nous sommes effectivement dans la même situation.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ces deux amendements ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 273 rectifié, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 33, et l'amendement n° 489 rectifié n'a plus d'objet.
Par amendement n° 462, M. Vezinhet, Mme Derycke, M. Charzat et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 33, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le second alinéa de l'article L. 441-4 du code de la construction et de l'habitation est complété in fine par une phrase ainsi rédigée :
« Il ne peut en outre excéder 10 % du montant du loyer principal. »
La parole est à Mme Pourtaud.
Mme Danièle Pourtaud. L'un des objectifs du projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions dans son volet « logement » est de concourir à la mixité sociale, de lutter contre la ségrégation urbaine, dans l'ensemble des quartiers de nos villes. L'élue parisienne que je suis salue vivement cette orientation.
Le débat à l'Assemblée nationale a mis en évidence la nécessité d'un relèvement des plafonds de ressources pour permettre l'accès aux logements sociaux des ménages à petits et moyens revenus qui en étaient exclus. Comme vous vous y étiez engagé, monsieur le secrétaire d'Etat, ces plafonds viennent donc d'être revus à la hausse. Vous avez indiqué que, désormais, 61 % des ménages seraient éligibles au logement social, au lieu de 54 % aujourd'hui.
Les sénateurs socialistes ne peuvent que s'en féliciter. Néanmoins il n'est pas certain que, dans une ville comme Paris, ces plafonds ne continueront pas à pénaliser les célibataires. Cependant, là n'est pas l'essentiel de ce qui motive cet amendement.
Favoriser l'accession d'un plus grand nombre de Français aux logements HLM est une bonne chose. Mais maintenir dans ces ensembles une population dont les revenus ont pu évoluer favorablement s'avère indispensable du point de vue de l'objectif de mixité sociale. C'est pourquoi il est nécessaire de regarder de plus près les conséquences du surloyer de solidarité. Certes, les mesures concernant les plafonds de ressources auront pour effet d'élargir les possibilités d'accès au logement social et, par là même, de réduire le nombre de familles assujetties au surloyer. Néanmoins, il est un fait que le surloyer est opaque, souvent injuste et financièrement lourd pour certains locataires.
Tout d'abord, l'addition du surloyer, du loyer et des charges peut atteindre des montants trop importants pour de nombreux locataires, mais aussi inciter quelques-uns à quitter ces logements, dont nous savons bien que l'environnement n'est pas toujours des plus attractifs, favorisant ainsi le processus de création de ghettos.
Ensuite, le rapport sur l'application du supplément de loyer de solidarité institué par la loi du 4 mars 1996 fait apparaître clairement que l'effort financier pour les locataires est plus soutenu lorsque ceux-ci relèvent d'un barème fixé par délibération exécutoire, ce qui est le cas pour les trois quarts des bailleurs en France, et qu'il s'accroît proportionnellement avec le niveau d'urbanisation géographique ; c'est le cas pour 96 % des bailleurs à Paris et 93 % en proche banlieue. Alors qu'en moyenne nationale les locataires ont eu à acquitter un surloyer moyen de 12 % du loyer principal et ont ainsi connu une progression moyenne de leurs dépenses de logement de l'ordre de 13 %, à Paris, le montant du surloyer représente 31 % du loyer principal et, en proche banlieue, 26 %. Il ne s'agit là que d'une moyenne, ce qui signifie que de nombreux organismes ont largement dépassé ce seuil.
La possibilité de mettre en oeuvre des barèmes différenciés devait permettre aux organismes d'HLM de s'adapter aux réalités spécifiques des quartiers et de veiller à l'exigence de mixité sociale. Il est clair qu'en Ile-de-France, notamment à Paris, cette liberté a été mal utilisée. Ajoutons que c'est dans cette zone qu'il y a le plus de problèmes, avec une pénurie de logements sociaux et de logements intermédiaires, que vous connaissez, monsieur le secrétaire d'Etat.
Il apparaît donc nécessaire de revenir à un encadrement national des surloyers.
C'est pourquoi les sénateurs socialistes, sans remettre en cause le principe du surloyer de solidarité, proposent, par cet amendement, le plafonnement du surloyer à 10 % du montant du loyer principal. Cette disposition contribuerait certainement à mieux garantir et à préserver la mixité sociale de nos quartiers, plus particulièrement à Paris et en proche banlieue.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
Bien que l'argumentaire développé par notre collègue comporte incontestablement des éléments intéressants, les mesures présentées pourraient vider de son sens le dispositif du supplément de loyer de solidarité tout en étant injustes socialement.
En effet, si cet amendement était adopté, le montant relatif du surloyer pourrait représenter une contribution proportionnellement plus importante pour un foyer dont les revenus sont moyens que pour un autre foyer dont les revenus seraient plus élevés. Il faut éviter ce genre de situation. C'est la raison pour laquelle, tout en reconnaissant que des problèmes pouvaient se poser, la commission n'a pas considéré pouvoir émettre un avis favorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. J'ai bien entendu le plaidoyer de Mme Pourtaud. Un grand nombre des arguments qu'elle a développés sont exacts. Néanmoins, je l'inviterai à différer la décision qu'elle nous propose de prendre. En effet, le Gouvernement a décidé de procéder, le 1er juillet prochain, à un relèvement des plafonds de ressources au profit des petits ménages et de supprimer la distinction conjoint actif-conjoint inactif.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a porté le seuil d'application possible du supplément de loyer de solidarité de 10 % à 20 %.
J'avais indiqué à l'Assemblée nationale que ces deux dispositifs additionnés auraient sans doute pour conséquence de retirer du champ d'application du supplément de loyer de solidarité un tiers des ménages qui sont actuellement concernés. Après approfondissement statistique, l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM fait état, en fait, d'un pourcentage plus élevé, dépassant 40 %. J'avais également appelé l'attention sur le fait que, bien évidemment, un certain nombre d'organismes parviennent à équilibrer leur gestion en tenant compte de cette recette.
Il est vrai que le Gouvernement a pris d'autres mesures pour aider les organismes ; je pense à l'application de la TVA à 5,5 % sur les travaux de grosses réparations, et pas seulement sur les opérations qui bénéficient de la PALULOS. Il vient également de prendre une mesure concernant le livret A qui bénéficiera à l'ensemble des prêts accordés aux organismes d'HLM.
Néanmoins, si plus de 40 % des assujettis sont dispensés par l'ensemble de ces mesures, les organismes d'HLM perdront sans doute à peu près l'équivalent de plus de 40 % du produit du supplément de loyer de solidarité.
Il ne serait pas très convenable de ne pas expertiser toute mesure nouvelle qui risquerait d'avoir des effets préjudiciables sur l'équilibre de la gestion des organismes. Toutefois, sur le principe, nous allons vous donner satisfaction, madame le sénateur.
Le Gouvernement est bien conscient que, dans le dispositif en vigueur relatif au supplément de loyer de solidarité, il est prévu un minimum, mais pas de maximum. C'est là que le bât blesse ! Cela crée les disparités que vous avez évoquées.
Dans un même quartier ou une même commune, peuvent coexister plusieurs organismes ayant des pratiques très diversifiées : on peut habiter la même rue, deux immeubles voisins et, à revenus égaux, acquitter un supplément de loyer de solidarité très différent. Ce n'est pas satisfaisant ! Cela ne peut pas être compris par les intéressés.
Par conséquent, le Gouvernement prend l'engagement de dialoguer avec ses partenaires, afin de déterminer une fourchette maximale, ce qui éviterait les difficultés que vous avez soulignées d'une manière convaincante, madame le sénateur. Il nous faudra sans doute quelques semaines pour parvenir à affiner de manière concertée ce dispositif.
Je serais heureux que vous témoigniez votre confiance dans cet engagement en acceptant de retirer cet amendement.
M. le président. L'amendement est-il maintenu, madame Pourtaud ?
Mme Danièle Pourtaud. Compte tenu de l'engagement pris par le Gouvernement d'examiner cette question, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 462 est retiré.
Par amendement n° 463, M. Vezinhet, Mmes Derycke, Pourtaud, M. Charzat et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 33, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation est complété in fine par un alinéa ainsi rédigé :
« Sur demande motivée de la majorité des maires de la conférence intercommunale du logement mentionnée à l'article L. 441-1-4, le ou les préfets concernés peuvent par dérogation aux dispositions prévues au premier alinéa, exonérer les locataires d'un immeuble ou d'un groupe d'immeubles du paiement du supplément de loyer de solidarité. »
La parole est à Mme Pourtaud.
Mme Danièle Pourtaud. Cet amendement s'inspire des mêmes griefs que ceux que je viens d'exposer à propos de l'amendement n° 462.
La loi qui a instauré les surloyers a induit des effets pervers, qu'il est tout à fait possible de déceler après une lecture attentive du rapport récemment remis sur les surloyers. L'un de ces effets pervers vient de vous être présenté : des surloyers peuvent atteindre jusqu'à 31 % en moyenne du montant des loyers. L'autre effet pervers, que nous avions pointé lors de l'examen de cette loi, est que le dispositif actuel ne permet pas de prendre finement en compte la réalité territoriale et sociologique.
Certes, la loi a prévu des dérogations au principe du surloyer : il ne peut pas être appliqué dans les zones de revitalisation rurale et dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé des zones urbaines sensibles. Ces dérogations vont de soi : quel bailleur irait appliquer un surloyer dans ces zones, alors même qu'il ne parvient pas à y maintenir ses locataires et qu'il doit en permanence lutter contre la vacance ?
Le dispositif d'exonération du surloyer n'est pas au point. Lors de l'examen de la loi sur les surloyers, les députés en avaient d'ailleurs eu pleinement conscience puisqu'ils avaient adopté un amendement mettant en place une possibilité de dérogation sur demande de l'organisme d'HLM après avis du conseil départemental de l'habitat pour les logements situés dans des zones en difficulté. Une seconde délibération, à la demande du Gouvernement, avait eu raison, malheureusement, de cet amendement.
Par l'amendement n° 463, nous vous proposons d'autoriser le préfet à déroger au principe du surloyer pour des immeubles ou groupe d'immeubles. Ces dérogations sont donc très ciblées. Elles visent esentiellement à éviter les effets négatifs du zonage : d'un côté de la rue, on se trouve dans la ZUS, donc le surloyer ne s'applique pas ; de l'autre côté, le surloyer est exigible, et pourtant l'habitat comme l'environnement sont tout autant dégradés.
Ces dérogations ne peuvent ensuite être accordées qu'à la demande motivée de la majorité des maires de la conférence intercommunale.
Nous avons tenu à confier ce rôle à la conférence intercommunale, d'abord parce que nous sommes convaincus qu'il s'agit du bon échelon territorial en matière de politique du logement et j'ajouterai de l'habitat. De plus, cette nouvelle compétence est tout à fait complémentaire de celles que le projet de loi lui confie déjà : définition de la répartition des objectifs d'accueil des personnes défavorisées dans le parc social du bassin d'habitat, définition des besoins d'offre adaptés et avis sur le niveau des plafonds de ressources.
Nous avons, enfin, voulu laisser au préfet, et à lui seul, le pouvoir d'appréciation. Je crois que c'est le bon niveau administratif, le niveau le plus proche du terrain.
Prévoir que cette dérogation est accordée par le ministre, comme cela avait été initialement envisagé en 1996, aurait constitué, selon nous, une procédure trop lourde.
Je tiens, enfin, à préciser qu'il ne s'agit pas là d'un moyen pour éviter le paiement du surloyer. Le groupe socialiste reste favorable au principe du surloyer avec les aménagements que nous avons évoqués lors de l'examen du précédent amendement et avec ceux que prévoit le présent amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Il pourrait être intéressant de prévoir, sous certaines conditions, une dérogation géographique au dispositif des surloyers pour compléter ce qui est déjà prévu pour les zones urbaines sensibles. La commission a donc été plus sensible à l'amendement n° 463 qu'à l'amendement n° 462 et elle s'en remet à la sagesse de notre assemblée.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. En l'occurrence, le Gouvernement a la même analyse que sur l'amendement précédent. Il n'est pas opposé à la logique d'aménagement ciblé, et je crois qu'il l'a montré, notamment avec l'arrêté que j'ai évoqué voilà quelques instants, qui fait varier les corrections des plafonds de ressources de 0 % à 39 % et qui tient compte de la composition de la famille et des zones géographiques. Bref, tout cela nécessite d'être examiné en détail.
Une telle disposition doit être, pour satisfaire au principe de traitement équitable des locataires quel que soit leur bailleur, au minimum encadrée. Il faut donc réfléchir à cet encadrement, le préciser, plutôt que de donner l'occasion de disparités qui, d'une région à l'autre, ou d'une ville à l'autre, pourraient ne pas être comprises.
Le Gouvernement considère qu'il n'a pas actuellement les éléments pour suggérer cet encadrement. Il estime que cet amendement est quelque peu prématuré. Aussi, souhaite-t-il son retrait.
M. le président. Madame Pourtaud, l'amendement n° 463 est-il maintenu ?
Mme Danièle Pourtaud. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 463 est retiré.
Par amendement n° 464, M. Vezinhet, Mmes Derycke, Pourtaud, M. Charzat et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 33, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les HLM mentionnés à l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation sont révisés annuellement en fonction du salaire minimum de croissance visé à l'article L. 141-2 du code du travail. »
La parole est à Mme Pourtaud.
Mme Danièle Pourtaud. Je souhaiterais tout d'abord insister sur la nécessité de prévoir une revalorisation régulière des plafonds de ressources pour l'accession aux logements HLM afin, notamment, d'éviter de rendre redevables du surloyer certaines loctaires pour des raisons purement mécaniques, et non pour des raisons de justice sociale. Lors de l'examen de la loi sur le surloyer, l'Union des HLM avait calculé que si les plafonds de ressources avaient été normalement actualisés, le pourcentage de locataires dépassant ces seuils, et donc redevables du surloyer, n'aurait été que de 3 %.
C'est un enjeu d'équilibre territorial et sociologique. C'est une condition sine qua non pour la bonne insertion des personnes les plus démunies dans le parc social, car c'est le seul moyen d'éviter la paupérisation et la ghettoïsation de ce parc. Une revalorisation régulière des plafonds de ressources est donc une nécessité, et je me félicite que le Gouvernement ait annoncé la publication d'un arrêté prévoyant une revalorisation au 1er juillet prochain. Mais ce n'est pas suffisant.
Par cet amendement, nous proposons de prendre le SMIC comme référence régulière pour la révision de ces plafonds, ce qui permettra une réévaluation légèrement supérieure, d'environ un point, à celle qui est actuellement prévue et qui est fonction de la variation annuelle de l'indice mensuel des prix à la consommation de l'ensemble des ménages.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. La commission, qui a déjà eu l'occasion à plusieurs reprises de se prononcer sur l'indexation des prestations et des allocations, a toujours privilégié l'indexation sur le niveau des prix. C'est pourquoi elle a émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement a été très attentif à l'argumentation développée par Mme Pourtaud. Il reconnaît que le système actuel d'indexation sur l'indice des prix aboutit mécaniquement à faire baisser légèrement - car la hausse des salaires n'est pas très différente de la hausse des prix - chaque année, la proportion de la population éligible au parc HLM.
Aussi, cette proposition mérite d'être intégrée dans les réflexions que le Gouvernement conduit sur une question qui doit être bien entendu traitée en bonne harmonie avec les priorités de la politique de la ville, car là sont bien les objectifs.
Toutefois, le Gouvernement souhaite insister sur deux éléments.
Les mesures que nous avons évoquées, qu'il s'agisse de l'arrêté en cours de publication avec application au 1er juillet prochain ou du relèvement du seuil d'application du supplément de loyer de solidarité décidé par l'Assemblée nationale, ont pour effet de porter le pourcentage de la population française éligible à l'obtention d'un logement HLM de 55 % à presque 62 %. Ce taux est celui que nous connaissions en 1977 quand nous faisions la moyenne des plafonds applicables aux deux systèmes de financement, à savoir celui qui était en vigueur avant 1977 et celui qui a été créé par la loi de janvier 1977.
On a fait en quelque sorte un rattrapage du retard pris. Pour ne pas prendre à nouveau du retard, peut-être faudra-t-il un jour retenir une formule du type de celle que vous suggérez.
Je souhaite aussi appeler votre attention sur un autre aspect. Une telle disposition relève du pouvoir réglementaire, les conditions d'actualisation des plafonds de ressources étant fixées par arrêtés, arrêtés qui n'engagent pas le seul ministre chargé du logement.
Dans ces conditions, vous le comprenez, je ne peux accepter que ce problème, pourtant bien posé par Mme Pourtaud, soit résolu par la voie législative.
M. le président. Madame Pourtaud, l'amendement n° 464 est-il maintenu ?
Mme Danièle Pourtaud. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 464 est retiré.

Article 33 bis