[Sénat - Travaux - [Séance du 15 décembre 1998]

Séance du 15 décembre 1998

M. le président. « Art. 16 decies . - I. _ A l'article 1020 du code général des impôts, les mots : "à 1028 ter " sont supprimés.
« II. _ A l'article 1028 bis du code général des impôts, les mots : "sont exonérées des droits de timbre et, sous réserve des dispositions de l'article 1020, des droits d'enregistrement" sont remplacés par les mots : "ne donnent lieu à aucune perception au profit du Trésor".
« III. _ A l'article 1028 ter du code général des impôts, les mots : "sont exonérées des droits de timbre et, sous réserve des dispositions de l'article 1020, des droits d'enregistrement" sont remplacés par les mots : "ne donnent lieu à aucune perception au profit du Trésor". »
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 28 est présenté par MM. Adnot et Lachenaud.
L'amendement n° 43 est déposé par M. Souplet et les membres du groupe de l'Union centriste.
Tous deux tendent, après le paragraphe III de cet article, à ajouter trois paragraphes additionnels ainsi rédigés :
« ... - L'article 1028 ter du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La même exonération s'applique lorsque la SAFER se substitue un ou plusieurs attributaires sur tout ou partie des droits conférés, soit par une promesse unilatérale de vente, soit par une promesse synallagmatique de vente portant sur les biens visés à l'article L. 141-1 du code rural, sous réserve du respect par l'attributaire d'un cahier des charges établi par la SAFER et dès lors que la substitution intervient dans un délai maximal de six mois à compter de la date d'enregistrement de ladite promesse et, au plus tard, au jour de l'acte authentique réalisant ou constatant la vente. »
« ... - La dotation globale de fonctionnement est majorée à due concurrence des pertes de recettes résultant de l'application du paragraphe ci-dessus.
« ... - La perte de recettes résultant pour l'Etat de l'application des dispositions du paragraphe ci-dessus est compensée par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Adnot, pour défendre l'amendement n° 28.
M. Philippe Adnot. L'article 27 de la loi de finances de 1999 a fait baisser les droits de mutation de 16 % à 4,80 %.
Tout le monde s'en réjouit, hormis les collectivités locales auxquelles cela pose quelques petits problèmes, mais ce n'est pas l'objet de mon propos. En revanche, cette baisse a une conséquence au niveau des SAFER, organes de régulation du marché foncier, qui interviennent tant pour la maîtrise des prix que pour la bonne régulation de ce marché.
En effet, les SAFER trouvaient leur marge dans le différentiel du droit de mutation, parce qu'elles bénéficient d'un taux réduit à 0,60 %. Entre 0,60 % et 16 %, elles trouvaient donc une marge pour fonctionner et, quand elles rétrocédaient, c'était attractif pour les acheteurs.
Maintenant que les droits sont à 4,8 %, il n'y a plus de marge d'intervention et il va y avoir, naturellement, détournement des missions des SAFER.
La question est donc de savoir si le Gouvernement souhaite que les SAFER puissent continuer à exister.
Cet amendement a pour objet, en prévoyant un seul acte notarié - ce qui permet déjà de réduire un peu les frais - de corriger ce problème, même si nous savons que cela ne le résoudra pas entièrement et qu'il faudra trouver d'autres mesures complémentaires.
M. le président. La parole est à M. Bohl, pour défendre l'amendement n° 43.
M. André Bohl. Cet amendement n° 43 est identique à l'amendement n° 28 de M. Adnot.
Je considère qu'il est défendu.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 28 et 43 ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Dans mon rapport écrit, j'ai expliqué pourquoi la baisse récemment décidée des droits de mutation aura paradoxalement un impact défavorable sur les transactions réalisées par les SAFER. Or, vis-à-vis de ces instruments particulièrement importants de l'action foncière en milieu rural, il paraît utile d'éviter les effets pervers du dispositif adopté dans la loi de finances.
C'est ce à quoi nous invitent nos collègues par les amendements n°s 28 et 43, en proposant l'établissement d'un acte notarié unique exonéré de taxe de publicité foncière pour les opérations des SAFER lorsque le délai entre acquisition et cession est inférieur à six mois.
Ces deux amendements vont manifestement dans le sens d'un rétablissement de la compétitivité des SAFER et la commission des finances, qui partage l'analyse de leurs auteurs, a émis un avis favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 28 et 43 ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. L'avis du Gouvernement n'est pas le même que celui de la commission. En effet, les auteurs des deux amendements confondent deux compétences des SAFER.
La mission normale des SAFER consiste - chacun le sait - à acheter des terres ou des exploitations en vue de les rétrocéder ensuite à de jeunes agriculteurs. C'est bien leur compétence principale, sinon exclusive.
A ce propos, M. le rapporteur général a raison de dire que le fait d'avoir diminué les droits de mutation a retiré un avantage aux sociétés d'aménagement foncier par rapport aux entreprises privées. C'est pourquoi l'article 16 decies du présent projet de loi exonère de tout droit de mutation les SAFER dans leur compétence principale.
Mais les amendements défendus par MM. Adnot et Bohl s'appliquent à d'autres compétences des SAFER, en visant l'intervention de ces sociétés d'aménagement foncier dans des opérations où elles n'achètent pas mais servent simplement de courtier, facilitant ainsi l'achat et la revente sans être elles-mêmes parties prenantes.
Il faut dire les choses très clairement : les SAFER n'exercent pas cette dernière compétence en application de l'article L. 141-1 du code rural. En fait, monsieur Adnot, vous proposez, si j'ai bien compris votre amendement, de créer une nouvelle compétence qui serait exonérée de droits de mutation.
En résumé, s'agissant de la compétence principale qu'exercent actuellement les SAFER, votre amendement est satisfait par l'article qui est en cours d'examen, tandis que, en ce qui concerne la compétence supplémentaire que vous aimeriez leur voir attribuer, votre amendement est sans objet.
C'est pourquoi je vous demande, ainsi qu'à M. Bohl, de retirer votre amendement. Sinon, j'en demanderai le rejet.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteurgénéral.
M. Philippe Marini, rapporteur général. M. le secrétaire d'Etat a évoqué les missions des SAFER, en application de l'article L. 141-1 du code rural.
J'en rappelle les termes : « Des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, au capital social desquelles toutes les collectivités publiques peuvent participer, peuvent être constituées en vue d'acquérir des terres ou des exploitations agricoles ou forestières librement mises en vente par leurs propriétaires, ainsi que des terres incultes, destinées à être rétrocédées après aménagement éventuel.
« Elles ont pour but, notamment, d'accroître la superficie de certaines exploitations agricoles ou forestières, de faciliter la mise en culture du sol et l'installation ou le maintien d'agriculteurs à la terre et de réaliser des améliorations parcellaires. »
Je n'ai pas du tout le sentiment, monsieur le secrétaire d'Etat, que les amendements n°s 28 et 43 définissent une nouvelle mission ! Ils définissent un moyen d'action, un mode d'organisation au service de la mission qui est précisément impartie aux SAFER par l'article L. 141-1 du code rural, dont je viens de donner lecture.
De plus, lorsque, le 3 décembre dernier, à l'Assemblée nationale, cette question est venue en discussion, le président de la commission des finances, M. Bonrepaux, s'est exprimé de la manière suivante : « Je ne pense pas, cependant, monsieur le secrétaire d'Etat, que cette exonération soit suffisante pour compenser le manque à gagner des SAFER et, faute d'une mesure supplémentaire » - supplémentaire par rapport au texte tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale - « les SAFER risquent de connaître encore des difficultés. J'aimerais que vous nous précisiez, monsieur le secrétaire d'Etat, quels moyens supplémentaires » - j'y insiste ! - « vous envisagez de leur attribuer pour assurer leur fonctionnement. »
Votre réponse, monsieur le secrétaire d'Etat, tout empreinte d'une exquise amabilité, fut la suivante : « La diminution des droits de mutation retire en effet aux SAFER des ressources dont elles bénéficiaient antérieurement. L'amendement de M. Bonrepaux répond à ce problème important. Je peux lui dire que mon collègue et moi-même sommes attentifs à l'avenir des SAFER. »
Monsieur le secrétaire d'Etat, il faut aller plus loin que ce qui a été décidé à l'Assemblée nationale, et c'est bien l'objet du dispositif qui a été défendu, voilà quelques instants, par nos collègues !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur, avec votre exquise rigueur, vous avez vous-même donné la solution : vous avez lu l'article L. 141-1 du code rural, qui évoque la rétrocession. Or cette dernière suppose une acquisition préalable et, si j'ai bien compris, les amendements n°s 28 et 43 font état d'opérations qui n'impliquent pas d'acquisition et de rétrocession. L'intervention des SAFER se limite ici à un rôle de courtage qui, pour être respectable, n'est cependant pas une compétence visée par l'article L. 141-1 du code rural, dont vous venez de donner une lecture assez claire.
Comme je l'ai dit à M. Bonrepaux - et je vous remercie d'avoir cité ses propos, ainsi que les miens, d'ailleurs - dans le cas où il y a acquisition et rétrocession, il convient de redonner un avantage aux SAFER.
Tel est précisément l'objet de l'article 16 decies , que nous examinons en ce moment : les SAFER sont exonérées des droits de mutation de 4,8 % qui frappent l'ensemble des transactions.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteurgénéral.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas cet après-midi que nous allons devenir des spécialistes du droit de l'aménagement foncier agricole ! Nous reparlerons certainement de ces questions avec M. Souplet lorsqu'il rapportera le projet de loi d'orientation agricole, d'ici peu.
Permettez-moi toutefois, monsieur le secrétaire d'Etat, d'insister sur un point de droit et sur un point de fait.
Les amendements de nos collègues évoquent le cas où « la SAFER se substitue un ou plusieurs attributaires. » Cela veut dire qu'elle devient transparente dans une transaction qui est réalisée - c'est indiqué trois lignes plus loin - « sous réserve du respect par l'attributaire d'un cahier des charges établi par la SAFER ».
Autrement dit, on est bien dans le cadre de la mission légale de la SAFER. Ce n'est qu'un moyen d'action, une modalité d'organisation juridique, les objectifs restant inchangés. On n'invente pas de mission nouvelle pour les SAFER, on essaie simplement, monsieur le secrétaire d'Etat, de vous rendre service, comme bien souvent, sur de nombreux sujets. (M. le secrétaire d'Etat s'exclame.)
En effet, dès le 1er janvier 1999, les nouvelles dispositions sur les droits de mutation s'appliqueront et le problème de la compétitivité des SAFER se posera. Vous en entendrez parler dans nombre de départements !
Voilà pourquoi nos collègues MM. Adnot, Lachenaud et Souplet ainsi que les membres du groupe de l'Union centriste ont imaginé cette solution.
Aussi vous demanderai-je, monsieur le secrétaire d'Etat, dans le cadre de ce débat très ouvert, de bien vouloir réexaminer la question.
M. Michel Charasse. Ça coûte combien ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Quinze millions de francs !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je tiens à préciser immédiatement que ce n'est pas une question de coût. En fait, nous avons une divergence d'opinion sur le terrain juridique.
Je prétends que l'amendement déposé - évidemment, de toute bonne foi ! - par MM. Adnot, Lachenaud et Souplet - modifie le code rural et qu'il a, dès lors, sa place dans le prochain débat sur le projet de loi d'orientation agricole.
Vous, vous semblez dire, monsieur le rapporteur général - j'ai un tel respect pour vos compétences juridiques que j'en suis presque intimidé - que nous restons dans le cadre de l'article L. 141-1.
Cela dit, je maintiens mon point de vue : il s'agit d'une extension des compétences des SAFER, car je ne vois pas, dans l'amendement tel que rédigé, où se situe l'acte de rétrocession, acte de rétrocession qui est au coeur du dispositif de l'article L. 141-1 du code rural.
M. le président. Je vais mettre aux voix les amendements identiques n°s 28 et 43.
M. Philippe Adnot. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Adnot.
M. Philippe Adnot. Monsieur le secrétaire d'Etat, il faut que vous compreniez bien, au travers de cette intervention, que le problème n'est pas d'ordre politique. Il est de savoir s'il est encore utile ou non qu'existe un outil foncier pour réguler le marché.
C'est un outil très contraignant, très peu libéral, ce qui fait qu'en l'instant nous sommes presque à front renversé : normalement, c'est certaines personnes qui devraient militer pour que cet outil puisse continuer d'exister et serve à faire en sorte que l'attribution, la répartition du foncier se fasse de manière équitable dans ce pays.
La solution que vous proposez ne permettra pas aux SAFER d'être compétitives, et donc de continuer à exister. En effet, il leur faut à peu près 8 % de marge, et vous ne proposez que 4,8 %.
Dans le système actuel, la SAFER achète et rétrocède, par exemple, dans les six mois. Il y a donc deux actes : un acte d'achat et un acte de rétrocession. Nous, nous proposons qu'il n'y en ait qu'un pour les deux opérations, ce qui engendrera des économies.
En tout état de cause, depuis très longtemps les SAFER sont obligées d'avoir une rotation rapide des stocks pour ne pas prendre de risque, compte tenu des évolutions éventuelles du marché. Quelques SAFER ont en effet connu de grandes difficultés pour avoir eu une politique de stock importants qui les a empêchées, après des variations de valeur sur le marché, de régler les problèmes. Par conséquent, maintenant, elles vont assez vite.
Ce que nous proposons, c'est qu'on puisse faire les deux opérations dans un même acte pour continuer de donner de la compétitivité à ces organismes.
M. Michel Moreigne. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Moreigne.
M. Michel Moreigne. L'amendement présenté par M. Adnot diffère sensiblement, c'est le moins qu'on puisse dire, de l'article 16 decies, qui, même incomplet, apporte néanmoins une solution intéressante.
Il m'a semblé entendre, il y a quelques instants, M. le secrétaire d'Etat dire qu'il y avait place pour un « complément » de solution à ces difficultés des SAFER - difficultés que chacun, ici, souhaite ne pas voir perdurer - dans le cadre de la discussion du projet de loi d'orientation agricole.
Mes collègues du groupe socialiste et moi-même faisons confiance à M. le secrétaire d'Etat. Nous nous en tiendrons donc à la rédaction de l'article 16 decies tel qu'il nous vient de l'Assemblée nationale, sûrs que nous sommes qu'un complément de solution sera apporté lors de la discussion du projet de loi d'orientation agricole.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Un tiens vaut mieux que deux tu l'auras !
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Nous avons tous été sollicités par les SAFER, à la suite de la décision du Gouvernement d'abaisser les droits de mutation. Et sans vouloir céder à quelque démagogie que ce soit, il est vrai que nous n'avons pas été insensibles, les uns et les autres, à la démonstration chiffrée qu'elles nous ont faite.
Je ne sais pas si l'article 16 decies répond, autant qu'elles le désirent, à leurs souhaits. Peut-être y répond-il partiellement, comme me le souffle mon ami Michel Moreigne.
En tout cas, les amendements de MM. Adnot et Souplet me laissent quelque peu perplexe. Non pas que je n'en comprenne pas les motifs ! Après tout, dans un délai de six mois, donc très bref, on peut très bien concevoir qu'il n'y ait qu'un seul acte !
Toutefois, ces amendements me paraissent poser un certain nombre de problèmes.
D'abord, au regard du délai maximum de six mois, que se passe-t-il en cas de force majeure ? La force majeure, cela existe ; c'est, par exemple, le décès d'un des signataires de la promesse de vente, qui retarde les choses. Dans ce cas, est-ce que l'on retombe dans le processus commun ou va-t-on attendre que la jurisprudence vienne définir les cas dans lesquels la force majeure peut jouer ou non ?
Monsieur le secrétaire d'Etat, pourquoi ne pas autoriser les SAFER, soit par un article de la loi de finances, soit dans un autre cadre, à procéder par des actes administratifs, comme le font les collectivités locales ? En l'espèce, il n'y a pas d'acte notarié. Lorsque c'est un acte intercalaire, transitoire, je sais bien qu'on ne peut pas enlever le pain de la bouche des notaires (Sourires) ; mais lorsque c'est un acte tout à fait provisoire, pourquoi ne pas donner aux SAFER le droit de procéder par acte administratif ?
Les établissements publics fonciers, les établissements publics intercommunaux, les collectivités locales ont le droit de procéder ainsi. Les SAFER exercent une mission de service public analogue. On pourrait donc se contenter d'un acte administratif.
Au-delà du coût - M. le rapporteur général a parlé de 15 millions de francs,...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas grand-chose !
M. Michel Charasse. ... ce qui n'est pas, c'est vrai, une somme colossale - j'aimerais demander à M. Adnot - peut-être ne pourra-t-il pas me répondre - pourquoi, pour le gage, il fait transiter tout cela par la DGF puisque cela ne concerne pas les collectivités locales. Les SAFER, que je sache, ne sont pas éligibles à la DGF !
Si donc ces amendements posent une vraie question, les solutions techniques qu'ils apportent ne sont pas des meilleures. C'est la raison pour laquelle nous ne pourrons pas les voter.
Nous souhaitons cependant que le Gouvernement trouve une simplification pendant la navette, qui permette de ne pas faire deux actes de vente quand un seul suffirait.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Nous sommes en train de mener deux débats simultanément.
Le premier vise à redonner aux SAFER une partie de l'avantage qu'elles ont perdu avec la réduction des droits de mutation à titre onéreux. Le mieux que l'on puisse faire est de les exonérer complètement des droits de substitution qui ont été créés par la loi. C'est l'objet de l'article 16 decies .
Puis, nous avons aussi - c'est très instructif - un débat sur l'avenir des SAFER, qui, je le précise au passage à M. Charasse, sont des personnes privées et à qui il est donc difficile, sans changer de statut, de procéder à des actes administratifs unilatéraux.
M. Michel Charasse. Il y a pourtant un commissaire du Gouvernement !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Le débat sur l'avenir des SAFER est certainement important. Mais il aurait mieux sa place, à mon sens, dans le cadre de la loi d'orientation agricole que dans le collectif budgétaire, qui nous réunit aujourd'hui et dans lequel on ne peut pas considérer que les compétences des SAFER sont aujourd'hui autres que celles que leur attribue le code rural dans le fameux article L. 141-1.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 28 et 43, acceptés par la commission et repoussés par le Gouvernement.

(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 16 decies , ainsi modifié.

(L'article 16 decies est adopté.)

Articles 16 undecies à 16 quaterdecies