[Sénat - Travaux - [Séance du 24 mars 1999]

Séance du 24 mars 1999

M. le président. « Art. 2. - I. - L'intitulé du chapitre Ier du titre Ier de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée est ainsi rédigé : "Des choix stratégiques d'aménagement et de développement durable du territoire et du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire".
« II. - L'article 2 de la même loi est ainsi rédigé :
« Art. 2 . - La politique d'aménagement et de développement durable du territoire repose sur les choix stratégiques suivants :
« - le renforcement des complémentarités des politiques publiques locales assurées par l'Etat, les régions, les départements, les communes et leurs groupements ;
« - le renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne ;
« - le développement local fondé sur une complémentarité et une solidarité des territoires ruraux et urbains organisé dans le cadre des bassins d'emploi. Il favorise au sein de pays présentant une cohésion géographique, historique, culturelle, économique et sociale, la mise en valeur des potentialités du territoire et s'appuie sur une forte coopération intercommunale et sur l'initiative et la participation des acteurs locaux ;
« - l'organisation d'agglomérations favorisant leur développement économique, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l'espace ;
« - le soutien des territoires en difficulté, notamment les territoires ruraux en déclin, certains territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les régions insulaires et les départements d'outre-mer - régions ultra-périphériques françaises ;
« - la correction des inégalités spatiales et la solidarité nationale envers les populations en intervenant de façon différenciée, selon l'ampleur des problèmes de chômage, d'exclusion et de désertification rurale rencontrés et selon les besoins locaux d'infrastructures de transport, de communication, de soins et de formation.
« Afin de concourir à la réalisation de chacun de ces choix stratégiques ainsi qu'à la cohésion de ces territoires, l'Etat assure :
« - la mise en cohérence de la politique nationale d'aménagement du territoire avec celle mise en oeuvre dans le cadre européen ;
« - la présence et l'organisation des services publics, sur l'ensemble du territoire, dans le respect de l'égal accès de tous les citoyens à ces services, en vue de favoriser l'emploi, l'activité économique et la solidarité et de répondre notamment à l'évolution des besoins des usagers, notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation, de la culture, de l'information et des télécommunications, de l'énergie, des transports, de l'environnement, de l'eau ;
« - un soutien aux initiatives économiques différencié sur la base de critères d'emploi et de développementd'activités en fonction de leur localisation sur le territoire et tenant compte des zonages en vigueur ;
« - une juste péréquation des ressources publiques afin de réduire les inégalités entre les territoires ;
« - une gestion à long terme des ressources naturelles et des équipements, dans le respect des principes énoncés par l'article L. 200-1 du code rural et par l'article L. 110 du code de l'urbanisme.
« Les choix stratégiques sont mis en oeuvre dans les schémas de services collectifs suivants :
« - le schéma de l'enseignement supérieur et de la recherche ;
« - le schéma des services culturels ;
« - le schéma des services sanitaires ;
« - le schéma de l'information et de la communication ;
« - le schéma multimodal de transport de voyageurs et le schéma multimodal de transport de marchandises ;
« - le schéma de l'énergie ;
« - le schéma des espaces naturels et ruraux.
« Les schémas de services collectifs comportent un volet particulier prenant en compte la dimension ultra-marine représentée par les départements d'outre-mer - régions ultra-périphériques françaises. »
« III. - Au plus tard deux ans avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions, le Gouvernement soumettra au Parlement un projet de loi relatif aux orientations stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire national et définissant les principes de territorialisation des politiques publiques qui y concourent. Ce projet de loi permettra un réexamen des choix stratégiques et des conditions de leur mise en oeuvre dans les schémas de services collectifs visés dans le présent article. »
Sur l'article, la parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Je souhaite attirer votre attention sur un aspect de cet article qui tend à soutenir les territoires en difficulté et qui, parmi ces territoires en difficulté, traite de certaines zones littorales.
Le littoral présente, vous le savez, au moins deux caractéristiques.
La première est qu'il est généralement excentré. Par définition, la façade atlantique et la façade méditerranéenne se trouvent loin du centre de l'Europe. Cela met en évidence l'importance, pour leur développement, des problèmes de desserte, d'autant que les ports sont naturellement situées sur le littoral et que, pour fonctionner, ceux-ci ont besoin d'un schéma complet de desserte, qu'il s'agisse de la route, du fer, des fleuves, de la mer ou de l'aérien.
Dans ces conditions, le littoral ne fait peut-être pas suffisamment l'objet d'une réflexion cohérente et globalisée.
La seconde caractéristique du littoral est qu'il s'agit d'une zone en mutation profonde, pour différentes raisons.
Quels que soient les secteurs que l'on examine, on s'aperçoit que le tourisme s'est, certes, développé considérablement, mais qu'il a connu des évolutions diverses au cours des cinquante dernières années.
Par ailleurs, l'urbanisme s'est accru de façon importante et il a entraîné les conséquences foncières que nous connaissons.
Les transports maritimes se sont développés à tel point que les ports ont dû changer de nature et de fonction. Les chantiers navals rencontrent des difficultés, comme l'ont illustré les différentes péripéties au Havre. Les arsenaux sont en voie de profonde mutation. Enfin, la pêche a enregistré des plans de retrait successifs.
Comme vous le voyez, le littoral mérite une attention particulière, car, en raison de sa position excentrée, il connaît des mutations extrêmement importantes.
J'en viens maintenant à l'approche globale.
Comment faire en sorte que le littoral puisse faire l'objet d'une approche globale de la part des pouvoirs publics et, d'abord, des collectivités ?
Le littoral a été traité, notamment dans la loi de décentralisation de 1984, et il a fait l'objet, vous le savez, d'une loi spécifique en janvier 1986, dite « loi littoral ».
Je cite ces deux textes parce qu'ils ont prévu des schémas de planification territoriale appelés « schémas de mise en valeur de la mer ». Ceux-ci ont été mentionnés par la loi de 1984 et précisés par la loi de 1986 et un décret de décembre 1986.
Nous sommes en 1999 et, malheureusement, le littoral ne bénéficie toujours pas d'une planification cohérente qui soit allée au bout de sa logique. Actuellement, aucun schéma de mise en valeur de la mer n'est élaboré ou opérationnel sur le littoral français.
Je voulais simplement attirer l'attention, bien entendu, de Mme le ministre, mais également de la commission spéciale, sur le fait que le littoral a été un peu délaissé en termes d'approche globale de son développement et de ses dessertes, notamment en ce qui concerne les ports.
M. le président. Sur l'article, la parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau Je souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur l'économie générale de ce texte de loi en ce qui concerne la présence et l'organisation des services publics.
En effet, l'article 2 dispose, dans sa deuxième partie, que « l'Etat assure la mise en cohérence de la politique nationale d'aménagement du territoire avec celle mise en oeuvre dans le cadre européen, la présence et l'organisation des services publics... »
Mais encore faut-il que les conditions financières de cette présence soient assurée ! A cet égard - je l'ai déjà dit lors de la discussion générale et j'aurai l'occasion de le répéter le moment venu - il me paraît très dommageable et très dangereux que la notion de compensation financière en cas de mission de service public confiée par l'Etat à des entreprises publiques, qui était clairement affirmée dans l'article 29 de la loi de 1995, soit énormément affaiblie dans l'article 2 du projet de loi, relatif aux services publics, même si cette notion a parfois été galvaudée dans le passé.
Je voulais donc indiquer que les principes ne suffisent pas et qu'il faut être certain que, aux termes de la loi, l'Etat se conduira un peu plus correctement que ce ne fut le cas sous les deux précédents gouvernements.
M. le président. Sur l'article, la parole est à M. Revet.
M. Charles Revet. Je remercie notre collègue Jacques Oudin d'avoir évoqué la situation du littoral, car il est vrai que celui-ci rencontre de graves problèmes.
Mon département - et si mon collègue Fernand Demilly, sénateur de la Somme, était présent, il parlerait le même langage - est confronté à des situations très préoccupantes.
Cela étant, l'article 1er a fixé des principes, et je remercie Gérard Larcher d'avoir mis en évidence un point qui me tient à coeur ; je veux parler de la place de l'homme, qui doit être au centre de l'aménagement du territoire.
Dans cet article 2, on nous propose une démarche, avec des principes forts : la reconquête du territoire, l'égalité des citoyens, la mise en valeur pour assurer un développement équilibré, la compensation des handicaps territoriaux et la notion de péréquation.
Madame le ministre, je crois que, sur toutes les travées, nous dénonçons la gravité d'une situation qui se caractérise par une concentration des risques majeurs, voire une « ghettoïsation » pour certains aspects ; je pense notamment au fait que 80 % de la population vivent sur 20 % du territoire, tandis que, par ailleurs, la désertification continue à gagner, plus ou moins vite, certes, mais avec des conséquences extrêmement graves à tous égards.
Cet article 2 tend à renverser la situation, à véritablement conduire une politique de reconquête du territoire. Le dire, c'est bien, mais le faire c'est mieux ! Il nous appartient de mettre en place les instruments qui nous permettront d'aboutir rapidement. Nous en parlons souvent en commission avec le président François-Poncet. C'est l'un des aspects qui nous préoccupent tous.
Je représente ici un département qui ne connaît pas les mêmes problèmes que certains autres, mais je partage ce souci, parce que nous sommes sur le même territoire.
Nous l'avons dit à plusieurs reprises - vous l'avez dit vous-même, madame le ministre - des concentrations trop fortes, une faiblesse de certains territoires, aboutissent aux mêmes difficultés et aux mêmes coûts, à la limite, pour la collectivité.
Je souhaite véritablement que ce projet de loi d'orientation et de développement durable du territoire mette en place les outils pour réaliser une véritable reconquête du territoire, sous tous les aspects. Il existe un enjeu économique !
Si, véritablement, nous allons dans ce sens, nous nous donnerons les moyens, qu'il s'agisse de la politique du logement, de la politique du maintien des services de proximité, privés ou publics, ou de la politique de communication, d'engager des actions fortes, qui auront des répercussions sur l'emploi et qui créeront le cadre de vie que sont en droit d'attendre nos concitoyens.
M. le président. Sur l'article 2, je suis saisi de douze amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 25, MM. Larcher, Belot et Revet proposent, au nom de la commission spéciale, de rédiger comme suit le texte présenté par le II de cet article pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 :
« Art. 2. - I. - La politique d'aménagement et de développement durable du territoire met en oeuvre la reconquête de celui-ci dans le cadre des choix stratégiques suivants :
« Pour assurer l'égalité des citoyens, la politique d'aménagement et de développement durable du territoire :
« - corrige les effets des disparités spatiales notamment au moyen d'une politique de développement des infrastructures de transports, de communication, de soins, de formation et des infrastructures culturelles ;
« - assure la présence de services publics sur l'ensemble du territoire national, compte tenu des besoins des usagers.
« Pour mettre en valeur et assurer un développement équilibré, cette politique :
« - favorise la constitution et le développement des entreprises sur l'ensemble du territoire ;
« - renforce les pôles de développement à vocation européenne et internationale et les villes moyennes dont l'existence traduit la complémentarité entre espace urbain et espace rural ;
« - favorise la construction de "pays" et d'agglomérations ;
« - concilie le développement des territoires, le souci de répondre aux besoins des populations avec la gestion économe de l'espace et la protection de l'environnement, conformément aux dispositions des articles L. 110 du code de l'urbanisme et L. 200-1 du code rural ;
« - assure la cohérence des politiques nationales avec les politiques structurelles mises en oeuvre au plan européen.
« Pour compenser les handicaps territoriaux et réduire les écarts de ressources, cette politique :
« - assure le développement des territoires en difficulté tels que les territoires ruraux fragilisés, certains territoires de montagne, les territoires urbains dégradés, les espaces touchés par des reconversions industrielles, notamment en zone littorale, les régions insulaires, les départements d'outre-mer et les régions ultra-périphériques françaises ;
« - assure une juste péréquation des ressources entre les collectivités publiques ;
« - renforce la complémentarité des politiques conduites par l'Etat et par les collectivités territoriales.
« II. - Le Parlement est associé à l'élaboration des schémas directeurs d'équipements et de services et du schéma directeur des territoires ruraux et des espaces naturels dans les conditions fixées par les articles 6 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et 10 de la présente loi.
« III. - Les résultats obtenus à la suite de la mise en oeuvre des choix stratégiques énoncés au I font l'objet d'un rapport publié deux ans avant la date prévue pour le renouvellement des contrats de plan Etat-régions.
« IV. - Ces principes font l'objet d'un réexamen au cours de l'année qui précède la date prévue pour le renouvellement des contrats de plan Etat-régions. »
Cet amendement est assorti de neuf sous-amendements.
Le sous-amendement n° 268, présenté par M. Le Cam, Mme Beaudeau, M. Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tend à rédiger comme suit le quatrième alinéa du paragraphe I du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée :
« - assure la présence et l'organisation des services publics sur l'ensemble du territoire, dans le respect de l'égal accès de tous les citoyens à ces services, notamment par la péréquation tarifaire en vue de favoriser l'emploi, l'activité économique et la solidarité et de répondre à l'évolution des besoins des usagers, notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation, de la culture, de l'information et des télécommunications, de l'énergie, des transports, de l'environnement, de l'eau. »
Le sous-amendement n° 141 rectifié, présenté par M. Vasselle, vise, dans le quatrième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, après les mots : « la présence de services publics », à insérer les mots : « de proximité ».
Le sous-amendement n° 333, présenté par M. Hérisson, a pour objet de rédiger comme suit le huitième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 :
« - favorise la constitution de pays, d'agglomérations et de parcs naturels régionaux ; ».
Le sous-amendement n° 200 rectifié bis, présenté par MM. François, Blanc, Joyandet et les membres du groupe du RPR, tend, dans le neuvième alinéa du I du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, après les mots : « du code de l'urbanisme et », à insérer les références : « L. 111-1, L. 111-2, ».
Le sous-amendement n° 270, présenté par M. Le Cam, Mme Beaudeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, vise à supprimer le dixième alinéa du paragraphe I du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995.
Le sous-amendement n° 260 rectifié, présenté par MM. Payet, Lauret, Mme Michaux-Chevry, MM. Désiré, Larifla, Lise et Othily, a pour objet, à la fin du douzième alinéa du I du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi du 4 février 1995, de remplacer les mots : « les départements d'outre-mer et les régions ultra-périphériques françaises » par les mots : « les départements d'outre-mer - régions ultra-périphériques françaises. »
Le sous-amendement n° 216 rectifié, présenté par M. Raffarin, tend à compléter in fine l'avant-dernier alinéa du I du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi du 4 février 1995 par les mots : « et l'application d'une solidarité territoriale, les contrats de plan tenant compte des inégalités entre celles-ci ».
Le sous-amendement n° 215, présenté par M. Raffarin, vise, dans le II du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi du 4 février 1995, après les mots : « et des espaces naturels », à insérer les mots : « et du schéma d'insertion des territoires français dans l'espace européen ».
Le sous-amendement n° 323, présenté par M. Raffarin, Mme Bardou, MM. Jean Boyer, Cléach, Ambroise Dupont, Grillot, Emin, Emorine, Nachbar, Pépin, Pintat, Poirieux et les membres du groupe des Républicains et Indépendants, a pour objet, dans le II du texte proposé par l'amendement n° 25 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, de remplacer les mots : « et du schéma directeur des territoires ruraux et des espaces naturels » par les mots : « , du schéma directeur des territoires ruraux et des espaces naturels et du schéma national de synthèse ».
Par amendement n° 168, M. Lassourd propose d'insérer, après le deuxième alinéa du texte présenté par le paragraphe II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« - le respect des principes d'égalité d'accès à l'instruction et à la culture et d'égalité des chances de réussite sur toutes les zones du territoire ; ».
L'amendement n° 129, présenté par M. Hérisson, et l'amendement n° 261 rectifié bis , présenté par MM. Othily, Jeanbrun et Payet, sont identiques.
Ils tendent, dans la deuxième phrase du quatrième alinéa du texte proposé par le II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, après les mots : « économique et sociale, », à insérer les mots : « et au sein des parcs naturels régionaux. »
Par amendement n° 235, MM. Pépin, Puech, François-Poncet, Michel Mercier, Gruillot, Barnier et Belot proposent d'insérer, après le sixième alinéa du II de l'article 2, un alinéa ainsi rédigé :
« le développement de l'interdépartementalité au service d'une cohésion régionale renforcée ; ».
Par amendement n° 113 rectifié, MM. Arnaud, Jarlier, Herment, Deneux, Souplet, Moinard, Louis Mercier et Hérisson proposent d'insérer, après le septième alinéa du texte présenté par le II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, un alinéa ainsi rédigé :
« Les zones de revitalisation rurale, qui représentent 40 % du territoire national, participent durablement au développement de notre pays. Les habitants de ces zones, comme tous les citoyens, doivent bénéficier d'un égal accès à des services de qualité. L'Etat est garant de ce principe. »
Par amendement n° 169 rectifié, MM. Cornu, Fournier, Lassourd et Taugourdeau proposent d'insérer, après le septième alinéa du texte présenté par le paragraphe II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« - le soutien des zones de revitalisation rurale, qui représentent 40 % du territoire national et participent durablement au développement de notre pays. Les habitants de ces territoires, comme tous les citoyens, doivent bénéficier d'un égal accès à des services de qualité. L'Etat est garant de ce principe. »
Par amendement n° 269, M. Le Cam, Mme Beaudeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer le neuvième alinéa du texte présenté par le II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995.
Par amendement n° 143, M. Vasselle propose de compléter in fine le onzième alinéa du texte présenté par le II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 par les mots : « et de la politique européenne ».
Par amendement n° 230 rectifié, Mme Bardou, MM. Althapé, Barnier, Besse, Faure, Ferrand, Hérisson, Jarlier, Michel Mercier, Ostermann et Jourdain proposent de rédiger comme suit le douzième alinéa du texte présenté par le II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 :
« - une juste péréquation des ressources publiques prenant en compte les charges territoriales et les handicaps supportés par les collectivités locales afin de réduire les inégalités entre les territoires ; ».
Par amendement n° 170, M. Lassourd propose d'insérer, après le quinzième alinéa du texte présenté par le paragraphe II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« - le schéma de l'enseignement initial ; ».
Par amendement n° 114 rectifié, MM. Arnaud, Jarlier, Herment, Deneux et Hérisson proposent d'insérer, avant le dernier alinéa du texte proposé par le II de l'article 2 pour l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« - le schéma des services publics locaux ».
La parole est à M. Larcher, rapporteur, pour défendre l'amendement n° 25.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Avec cet amendement n° 25, la commission vous propose, mes chers collègues, une nouvelle rédaction de l'article 2.
Je me permettrai, tout d'abord, de rappeler l'article 2 de la loi du 4 février 1995 et j'aurai un moment de nostalgie en comparant ledit texte avec celui qui nous est soumis aujourd'hui.
Lorsque je parle de « nostalgie », je ne souhaite pas simplement faire plaisir à notre collègue Daniel Hoeffel, présent à ce moment du débat. En effet, quand je constate que le Bundestag et le Bundesrat sont capables, à l'occasion de la discussion de lois sur l'aménagement des infrastructures routières, ferroviaires et fluviales, de décider pour vingt et un ans les investissements nécessaires à l'aménagement et au développement du territoire de nos voisins allemands, je suis pris d'envie.
Pour avoir participé, avec le président François-Poncet et d'autres, à la préparation du présent projet de loi, je n'ignore pas que la difficulté de l'exercice réside dans le passage à la cartographie, avec les désirs, les frustrations et les appels que celui-ci peut susciter.
Néanmoins, je rappellerai que le schéma national reposait sur une idée majeure : le réexamen périodique, par le législateur, du respect d'un certain nombre de principes ; nous y faisons allusion dans le II de notre amendement.
En effet, nous l'avons dit les uns et les autres, sans faire de procès d'intention, exclure le Parlement d'un plan d'aménagement et de développement du territoire, c'est constater, en quelque sorte, une forme d'échec. Le rôle du Parlement est précisément d'être associé à l'élaboration des schémas directeurs et à l'évaluation des résultats obtenus. Nous sommes un pays qui évalue très peu, alors que l'évaluation est quelque chose d'essentiel.
D'autres savent préserver le rôle du Parlement en ce domaine, y compris dans les périodes d'alternance, et il convenait de le rappeler à ce moment du débat.
J'en viens à l'amendement n° 25 proprement dit.
Cet amendement distingue, dans le I, les trois grandes catégories qui sont définies dans la loi du 4 février 1995 : la mise en oeuvre de l'égalité des chances, le développement équilibré du territoire et la réduction des écarts de ressources ; nous y reviendrons. Je rappelle que, hier, le rapporteur Claude Belot, le président Jean François-Poncet et vous-même, madame le ministre, constatiez ces écarts de ressources.
Ce I de l'amendement a pour objet d'intégrer le contenu des alinéas qui figurent dans le II de l'article 2, avec une vision que nous souhaitons dynamique.
Le paragraphe II de l'amendement tend à préciser que les modalités d'association du Parlement à l'élaboration des schémas directeurs sont définis à l'article 6 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, à l'article 8 bis du présent projet de loi concernant les délégations parlementaires et à l'article 9 dudit projet de loi, qui a trait aux modalités d'adoption des schémas directeurs d'équipements et de services.
Le paragraphe III a pour objet de préciser les conditions d'évaluation.
Enfin, le paragraphe IV vise à déterminer les modalités de réexamen de ces choix stratégiques.
Je me permettrai d'insister sur l'association du Parlement à l'élaboration des schémas directeurs d'équipements et de services et du schéma directeur des territoires ruraux et des espaces naturels dans les conditions fixées par l'article 6 sexies de l'ordonnance du 17 novembre 1958. Il s'agit là d'un point essentiel : l'association du Parlement au schéma national d'aménagement et de développement durable du territoire n'est pas un succédané.
Je m'adresse à nos collègues qui, sur toutes les travées, ont souhaité que le Parlement soit clairement associé : l'article 2 prévoit, me semble-t-il, cette possibilité. D'ailleurs, le Conseil d'Etat, dans un avis récent, a affirmé que cette disposition n'était pas normative mais qu'elle avait une valeur politique forte et donnait tout son sens au mot « directeur ».
Voilà l'économie de l'amendement n° 25. Pardonnez-moi d'avoir rappelé les principes qui figurent à l'article 2 de la loi du 4 février 1995 et de m'être référé à la manière de procéder de nos voisins allemands en matière d'aménagement et de développement du territoire.
M. le président. La parole est à M. Le Cam, pour défendre le sous-amendement n° 268.
M. Gérard Le Cam. Ce sous-amendement vise à compléter avantageusement l'amendement n° 25 de la commission spéciale, afin de donner davantage de consistance à la notion de service public et de mieux préciser sa fonction économique, sociale et territoriale parmi les choix stratégiques de la politique d'aménagement et de développement du territoire.
En effet dans les huit schémas de services collectifs prévus par le projet de loi, bien qu'ils affichent par ailleurs des objectifs ambitieux, il est peu fait référence aux atouts que constituent les services publics pour notre pays.
C'est pourquoi les députés communistes avaient fait adopter, par l'Assemblée nationale, une proposition fixant tout à la fois l'utilité des services publics en termes d'emploi, de développement des activités et d'aménagement du territoire, mais associant aussi plus étroitement les services publics à l'élaboration et aux objectifs des schémas de services collectifs.
Ce principe a, par conséquent, toute sa place dans cet article 2, qui définit les choix stratégiques pour les vingt prochaines années.
Si on s'inscrivait dans la logique libérale et « européiste » que vous défendez à travers certaines de vos propositions, monsieur le rapporteur, que resterait-il en 2020 de nos services publics à la française ?
Si on vous suivait dans la démarche qui a prévalu pendant plusieurs années et qui consiste à déréglementer, à privatiser et à réduire les moyens de fonctionnement des services de proximité, le rôle du service public dans la politique d'aménagement du territoire serait réduit, à l'échéance de vingt ans, à la portion congrue.
Nous proposons, quant à nous, de remettre le service public au coeur de notre propre conception de l'aménagement du territoire, car il contribue à la création d'emplois utiles à la société, génère et catalyse des investissements productifs, et contribue fortement à l'occupation de l'espace, notamment en zone rurale.
A l'inverse des dogmes libéraux selon lesquels les services publics représenteraient une charge pour la société qu'il conviendrait de réduire jusqu'à un « service minimal », en deçà duquel le marché ne trouverait aucun intérêt immédiat, il nous faut désormais envisager une conception offensive, ambitieuse et élargie du service public comme moyen de favoriser le développement économique de la France, de préserver le lien social et d'entretenir l'unité du territoire dans sa diversité.
Pour l'heure, nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter cet amendement, qui contribuera à enrichir le texte de l'article 2.
M. le président. Le sous-amendement n° 141 rectifié est-il soutenu ?...
La parole est à M. Hérisson, pour présenter le sous-amendement n° 333.
M. Pierre Hérisson. Les parcs naturels régionaux sont définis par la loi du 8 janvier 1993 comme des projets de territoire ou de développement local fondés sur la préservation et la mise en valeur du patrimoine. A ce titre, ils remplissent des missions équivalentes à celles des pays et sont donc logiquement mentionnés aux articles 1er, 5 et 6, au même titre que les agglomérations et les pays, comme des outils stratégiques de l'aménagement du territoire. Il convient donc de les mentionner également dans l'article 2.
M. le président. Le sous-amendement n° 200 rectifié bis est-il soutenu ?...
La parole est à M. Le Cam, pour défendre le sous-amendement n° 270.
M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, je défendrai en même temps l'amendement n° 269.
Ce sous-amendement et cet amendement reposent sur une double observation.
Tout d'abord, il n'existe pas de politique communautaire d'aménagement du territoire.
Notre collègue Gérard Larcher le reconnaît d'ailleurs lui-même à la page 31 du rapport écrit : « La compétence en matière d'aménagement du territoire n'a jamais été reconnue aux institutions européennes par les textes fondateurs. » En revanche, il existe, certes, des actions structurelles réparties par objectifs et par zonages, qui représentent environ 37 % du budget communautaire.
Il paraît donc aberrant de faire expressément référence dans une loi française à une compétence de l'Union européenne que les traités communautaires eux-mêmes ne reconnaissent pas.
Si les fonds structurels sont considérables - quelque 142 milliards d'euros sur la période 1994-1999, soit l'équivalent de 930 milliards de francs - pour autant, un budget, aussi volumineux soit-il, n'a jamais fait une politique spécifique, même s'il résulte par ailleurs de choix préalables.
Je pense qu'il n'est pas souhaitable de s'orienter vers une politique d'aménagement du territoire à part entière à l'échelon européen tout simplement parce que la diversité géographique, socio-économique, institutionnelle et démographique des pays membres de l'Union européenne est telle qu'il est préférable de laisser aux Etats eux-mêmes la compétence d'organiser et d'aménager leurs territoires dans le respect de leurs propres découpages régionaux et de leurs objectifs respectifs qui peuvent être différents.
Cela m'amène à ma seconde observation : la « mise en cohérence » de la politique nationale et de la politique communautaire dans le domaine de l'aménagement du territoire contrevient au principe de subsidiarité.
Voici la définition que donne le traité de Maastricht du principe de subsidiarité dans son article 3 B : « La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive » - c'est le cas s'agissant de l'aménagement du territoire - « la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. »
Or la rédaction actuelle de l'article 2 et celle qui a été retenue par la commission spéciale dans son amendement n° 25 prévoient de rendre systématique ce qui est considéré à l'origine comme une possibilité donnée à l'Union européenne d'intervenir dans des domaines de compétences dont elle n'a pas l'exclusivité.
Par conséquent, cet alinéa est non seulement contraire à la Constitution française, mais également contraire aux traités et aux règles définies au niveau européen !
Nous ne sommes pas opposés, en revanche, à des formes de coopération entre les Etats et l'Union sur des actions ciblées avec un accompagnement par les Etats des fonds octroyés par l'intermédiaire du fonds européen de développement régional, le FEDER, ou du fonds social européen, le FSE.
Mais ce sont aux Etats et à eux seuls de définir, dans le cadre national, l'affectation des aides, en tenant compte, le cas échéant, des projets communautaires.
Il nous paraît souhaitable de supprimer cette référence explicite, qui aurait pour conséquence d'établir un lien entre la politique nationale et la politique communautaire à partir d'un fondement qui, sur le plan constitutionnel, nous semble plus que contestable.
M. le président. La parole est à M. Payet, pour défendre le sous-amendement n° 260 rectifié.
M. Lylian Payet. La réduction des inégalités territoriales et la participation à la construction européenne constituent le fondement de la politique d'aménagement du territoire, élaborée au service d'une priorité absolue : l'emploi. A ce titre, les départements d'outre-mer, notamment la Réunion, sont directement concernés puisqu'ils se caractérisent, hélas ! par un grand retard de développement, tant par rapport à la métropole que par rapport à la moyenne européenne.
Ils sont énumérés, au titre des territoires en difficulté, « départements d'outre-mer » - entité française - ou « régions ultrapériphériques françaises » - entité européenne. Ce sont deux notions équivalentes car elles recouvrent les mêmes espaces géographiques.
Plutôt que de les distinguer comme s'il s'agissait de deux concepts différents, il nous a semblé préférable de les juxtaposer - même si cela peut paraître redondant - afin de mieux prendre en compte la spécificité des départements d'outre-mer, notamment au regard du droit communautaire, et de mieux articuler les moyens mis en oeuvre au nom de la solidarité nationale et européenne.
Tel est l'objet du présent amendement qui est soumis à votre approbation par l'ensemble des sénateurs des départements d'outre-mer.
M. le président. La parole est à M. Raffarin, pour présenter les sous-amendements n°s 216 rectifié, 215 et 323.
M. Jean-Pierre Raffarin. Le contrat de plan est un des éléments d'équilibre de la politique d'aménagement du territoire. Il s'agit de faire en sorte que, à travers le contrat, on puisse corriger les disparités et procéder à des discriminations positives, c'est-à-dire donner aux territoires les plus fragiles des inégalités d'avantages.
Le contrat n'est pas seulement un outil de distribution, c'est aussi un outil de justice. Au fond, c'est un élément moderne, car il permet à l'Etat d'assumer son rôle de garant de la cohérence nationale et de la justice territoriale et, en même temps, de tenir compte du développement local.
Le sous-amendement n° 323 vise à bien distinguer les territoires ruraux et les espaces naturels et, en même temps, à rassembler, avec le concept de schéma national de synthèse ; nous reviendrons sans doute sur ce point un peu plus tard, monsieur le rapporteur. En fait, il s'agit de disposer d'un document unique.
Madame la ministre, nous en avons déjà parlé à l'occasion de la discussion générale. Aujourd'hui, il nous semble possible, avec les différents documents, de disposer d'un texte de synthèse qui rassemble et les schémas de services et la prospective de la France d'ici à 2020. Ce sous-amendement tend à l'introduction de ce concept de synthèse.
M. le président. La parole est à M. Lassourd, pour défendre l'amendement n° 168.
M. Patrick Lassourd. Cet article 2 traite de l'aménagement du territoire, du développement économique, des équipements, des services. Cependant, madame la ministre, vous avez oublié - et cela vous a été rappelé ; mais vous l'aviez dit dans votre intervention liminaire - que l'homme doit être au centre de cette loi d'aménagement du territoire.
M. Charles Revet. C'est vrai !
M. Patrick Lassourd. Eh bien ! écrivons au début de l'article qu'il faut respecter les principes républicains majeurs que sont l'égalité des chances de réussite et l'égalité d'accès à l'instruction et à la culture pour tous.
M. le président. La parole est à M. Hérisson, pour défendre l'amendement n° 129.
M. Pierre Hérisson. Les parcs naturels régionaux sont définis par la loi du 8 janvier 1993 comme des projets de territoire où le développement local est fondé sur la préservation et la mise en valeur du patrimoine. A ce titre, ils remplissent des missions équivalentes à celles des pays. Ils sont donc logiquement mentionnés aux articles 1er, 5 et 6, au même titre que les agglomérations et les pays, comme des outils stratégiques de l'aménagement du territoire. Il convient donc de les mentionner également à l'article 2.
M. le président. L'amendement n° 261 rectifié bis étant identique à l'amendement précédent, je considère qu'il a été exposé.
La parole est à M. Gruillot, pour défendre l'amendement n° 235.
M. Georges Gruillot. L'article 2 définit les choix stratégiques d'aménagement du territoire. Il définit également le renforcement des complémentarités des acteurs qui conduisent les politiques publiques. Dans cet esprit, il serait bon que l'on y intègre une démarche pour essayer d'aider à développer le travail en interdépartementalité.
C'est déjà une réalité sur le terrain. Cela existe depuis longtemps. Il ne faut pas voir là une démarche qui irait à l'encontre de ce que l'on souhaite s'agissant des cohésions régionales.
Je précise d'ailleurs que l'interdépartementalité peut être réalisée entre plusieurs départements d'une même région, mais aussi entre départements de régions différentes. Il en est ainsi pour un certain nombre d'applications routières, d'aménagements de rivières, de projets de développement économique.
Il serait bon, selon nous, d'intégrer dans le texte le développement de l'interdépartementalité au service d'une cohésion régionale renforcée.
M. le président. La parole est à M. Souplet, pour présenter l'amendement n° 113 rectifié.
M. Michel Souplet. Il convient que figure dans la loi d'orientation une disposition d'ordre général marquant l'importance des zones de revitalisation rurale et la nécessité de favoriser leur développement économique.
Tel est l'objet de cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Lassourd, pour défendre l'amendement n° 169 rectifié. M. Patrick Lassourd. Cet amendement a pour objet de faire figurer dans les premiers articles de la loi d'orientation, qui fixent les grands principes de la politique d'aménagement du territoire, une disposition d'ordre général marquant l'importance des zones de revitalisation rurale et la nécessité de favoriser leur développement économique.
M. le président. L'amendement n° 269 a déjà été présenté.
L'amendement n° 143 est-il soutenu ?...
La parole est à Mme Bardou, pour présenter l'amendement n° 230 rectifié.
Mme Janine Bardou. Je ne crois pas que nous puissions assurer un aménagement équilibré de notre territoire sans recourir à la péréquation. Certes, cette dernière ne peut permettre à elle seule de résoudre tous les problèmes des zones difficiles, mais elle autorise au moins une égalité de chances entre les différents territoires.
A l'occasion de l'examen d'un projet de loi relatif à l'aménagement du territoire, il me paraît donc nécessaire de préciser quelles sont les charges à considérer, à savoir les charges territoriales dues aux handicaps naturels.
M. le président. La parole est à M. Lassourd, pour présenter l'amendement n° 170.
M. Patrick Lassourd. Je propose, à l'article 2, d'insérer un nouvel alinéa tendant à ajouter un neuvième schéma, celui de l'enseignement initial. L'ambition première de notre école, madame la ministre, doit être de permettre aux jeunes Français de lire, écrire, compter. Une évidence, me direz-vous ! Pourtant, force est de constater que l'illettrisme est encore une réalité grave, douloureuse et répandue dans notre pays.
En effet, près de 35 % des élèves rentrant en sixième - je cite ici un rapport officiel du ministère de l'éducation nationale - échouent à « retrouver l'enchaînement logique d'un texte et maîtriser les règles principales du code de l'écrit ». En clair, même s'ils savent déchiffrer péniblement un texte, ils n'ont pas la capacité nécessaire pour comprendre réellement ce qu'ils lisent. Ils se retrouvent donc « exclus de lecture ». Pis : 9 % des nouveaux collégiens, qui s'ajoutent à ces 35 %, ne peuvent même pas déchiffrer un écrit !
Résultat ? Un conscrit sur dix ne sait toujours pas lire et 30 % des jeunes de dix-huit ans à vingt-cinq ans ne peuvent pas comprendre le sens d'un article de journal portant sur un sujet simple.
Cela prouve bien qu'une fois manqués les apprentissages initiaux, notre système éducatif peine à organiser le rattrapage, et l'enfant devenu adulte traîne toute sa vie ce retard devenu handicap.
Tout est déjà trop tard au collège, en termes d'égalisation des conditions de rattrapage de l'échec scolaire. Sur cent élèves en grande difficulté en classe de sixième, quatre-vingt-quatorze le sont encore en classe de troisième. Au collège, les difficultés deviennent manifestes, mais c'est à l'école maternelle et primaire qu'elles se nouent.
C'est pourquoi, à l'heure où l'on parle d'introduire les nouvelles technologies à l'école et d'y développer la communication multimédia, j'estime nécessaire de rappeler cette ambition modeste, mais vitale, qu'est la compréhension et la maîtrise de l'écrit. C'est une question de culture, de justice, c'est aussi une question de civisme.
Quel sens, en effet, pourrait-on donner à la notion de citoyenneté dans un pays où l'illettrisme frapperait une partie de la population ?
C'est à l'Etat de porter secours à l'enseignement initial, où les compétences et les bonnes volontés ne manquent pourtant pas. Les enseignants doivent sentir le soutien des pouvoirs publics, dont le devoir est de tenir compte des spécificités des territoires, donc des besoins.
C'est ainsi que le schéma de l'enseignement initial a toute sa place, et la première, dans la liste des choix stratégiques mis en oeuvre dans les « schémas de services collectifs ». L'école pré-élémentaire et élémentaire constitue en effet un volet important de l'aménagement du territoire, en ce qu'elle jette les bases essentielles de l'avenir de l'enfant.
Il est temps de proposer une transformation sérieuse de la formation initiale. C'est l'objet de l'amendement n° 170, qui instaure le « schéma de l'enseignement initial », et de l'amendement n° 172, qui en précise les modalités. Je développerai ces dernières lorsque nous examinerons l'article additionnel avant l'article 10.
Je voulais toutefois d'ores et déjà affirmer mon attachement à la mise en place, par ce schéma, d'une gestion de proximité des problèmes liés à l'enseignement initial. Seule la proximité peut, en effet, garantir une amélioration efficace et équitable des situations d'échec enregistrées.
C'est pourquoi je plaide pour une décentralisation favorisant une concertation réelle et étroite avec les collectivités locales concernées et pour une déconcentration des services de l'Etat. Certes, cela bouscule les schémas actuels, uniformes et rigides. Mais il est tout à fait possible, en respectant un socle de base, de faire porter des efforts particuliers sur des zones identifiées comme très fragiles sur le plan social et scolaire.
Le débat revêt, à mes yeux, une portée morale. Le devoir du politique est de permettre à l'école de la République d'accomplir sa mission : donner à tous la chance de s'instruire. L'école ne fera pas disparaître les inégalités sociales, mais elle peut contribuer à les surmonter par le travail et le mérite.
Nous sommes nombreux, dans cet hémicycle, à penser qu'il faut agir sans délai pour faire respecter le principe d'égalité des chances dans un enseignement initial de qualité.
En introduisant l'enseignement initial dans les objectifs de la présente loi, nous ferons, j'en suis convaincu, un acte de justice. J'espère de tout coeur, madame la ministre, que vous partagerez notre volonté, pour l'avenir de nos enfants.
M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue !
M. Patrick Lassourd. Je conclus, monsieur le président.
Vous avez parlé, madame la ministre, de société plus juste, vous avez dit que vous souhaitiez réduire les inégalités, remettre l'homme au coeur des préoccupations.
Face à ces affirmations, que faites-vous des constats que j'ai évoqués tout à l'heure et qui trouvent leur origine dans un enseignement initial défaillant, inadapté, sourd aux spécificités locales, aux fragilités sociales et économiques, qu'elles soient urbaines ou rurales ?
Ce projet de loi a la prétention de donner une grande ambition à la France. Ne croyez-vous pas, madame la ministre, qu'il serait bon d'avoir aussi une grande ambition en matière scolaire pour redonner à l'enseignement initial toute son efficacité, afin qu'aucun jeune Français ne soit écarté des ambitions que vous avez développées concernant l'enseignement supérieur, la recherche et la culture ?
M. le président. La parole est à M. Hérisson, pour présenter l'amendement n° 114 rectifié.
M. Pierre Hérisson. Alors que l'on vient d'annoncer la fin du moratoire sur la fermeture des services publics en milieu rural et alors que toute évolution liée à l'organisation des services de la vie quotidienne suscite inquiétude et interrogation, il faut pouvoir s'appuyer sur un certain nombre de principes directeurs ou d'orientations qui prennent en compte, sur l'ensemble du territoire, les attentes de nos concitoyens en termes de service.
L'animation des services publics locaux, leur maintien, leur modernisation, tant en milieu urbain sensible qu'en milieu rural, sont l'un des impératifs de l'aménagement du territoire. En effet, l'accès aux services publics doit être un droit reconnu à tout citoyen, que celui-ci se trouve en zone urbaine ou en zone rurale.
M. le président. Mes chers collègues, nous sommes au terme de la présentation des amendements déposés à l'article 2 ; étant donné l'heure, il ne me semble pas raisonnable de consulter la commission et le Gouvernement sur cette longue série d'amendements, puis de procéder aux explications de vote. Aussi, je vous propose d'interrompre maintenant nos travaux.
Nous les reprendrons à vingt-deux heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de M. Paul Girod.)