Séance du 25 mars 1999
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 16 rectifié quinquies, MM. Hérisson, Laffitte, Rausch, Tregouët, Trucy, Delevoye, Raffarin, Joyandet, Puech, Turk, Lanier, M. Mercier, Huriet et Arthuis proposent d'insérer, après l'article 15, un article additionnel ainsi rédigé :
« Il est inséré, dans le livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales, un titre additionnel ainsi rédigé :
« Titre... : Infrastructures de télécommunications
« Chapitre unique : Mise à disposition des infrastructures de télécommunications
« Art. L. ... - Dans le respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, les collectivités territoriales, ainsi que leurs groupements et leurs établissements publics exerçant une compétence en la matière, peuvent mettre à disposition de tout exploitant autorisé d'un réseau de télécommunications qui en ferait la demande, tout ou partie de leurs infrastructures de télécommunications, dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires.
« Les collectivités, groupements et établissements mentionnés à l'alinéa précédent peuvent également installer ou faire installer des infrastructures de télécommunications à cette fin.
« Cette mise à disposition donne lieu à la conclusion d'une convention.
« Les collectivités, groupements et établissements visés ci-dessus ne peuvent ête titulaires d'une autorisation prévue à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications. »
Par amendement n° 340, le Gouvernement propose d'insérer, après l'article 15, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1511-6 ainsi rédigé :
« Art. L. 1511-6. - Les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération locale ayant bénéficié d'un transfert de compétences à cet effet peuvent, en cas de carence ou d'insuffisance des offres proposées par les acteurs du marché, créer des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications au sens de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications pour les mettre à disposition des exploitants autorisés de réseaux de télécommunications.
« Elles ne peuvent pas exercer les activités d'opérateur au sens du 15° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications.
« Cette mise à disposition s'effectue par voie conventionnelle à des tarifs reflétant les coûts, dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires et ne doit pas porter atteinte aux droits de passages que sont en droit d'obtenir les opérateurs autorisés.
« Les dépenses et les recettes relatives à la construction, à l'entretien et à la location des infrastructures mentionnées au premier alinéa sont examinées de façon prévisionnelle lors de la décision et retracées ensuite au sein d'une comptabilité distincte. »
La parole est à M. Hérisson, pour défendre l'amendement n° 16 rectifié quinquies.
M. Pierre Hérisson. La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a ouvert complètement à la concurrence le secteur des télécommunications à compter du 1er janvier 1998.
Le rôle assigné aux collectivités locales n'est pas spécifiquement défini par la loi de réglementation des télécommunications : leur capacité d'intervention s'inscrit donc dans le cadre du droit commun des collectivités territoriales, qui leur reconnaît la possibilité d'exercer des activités concurrentielles en cas de carence ou d'insuffisance de l'initiative privée.
L'appréciation de cette carence ou de cette insuffisance s'effectue au cas par cas, sous le contrôle du juge administratif.
Or les collectivités locales ont constaté que l'ouverture à la concurrence ne s'effectue dans les faits que très progressivement au niveau local et d'une manière beaucoup trop lente.
Le plus souvent, l'opérateur historique demeure en situation de monopole, et le niveau des tarifs pratiqués, hormis ceux qui relèvent du service universel et ceux pour lesquels il existe une offre concurrente, soumis à l'approbation des ministres chargés de l'économie et des télécommunications, se révèle élevé, les délais d'établissement longs, notamment pour l'installation de réseaux hauts débits.
De plus, les investissements réalisés par les nouveaux opérateurs de télécommunications sont très largement concentrés sur les grandes métropoles, accentuant par là même le retard des territoires et des villes moyennes.
Or le développement de la société de l'information en France constitue un enjeu essentiel. La société de l'information est une chance, qui doit permettre le développement des activités, favoriser la compétitivité et l'emploi.
Les collectivités, dans le cadre de leurs compétences en matière d'aménagement du territoire et de développement économique local ont un rôle à jouer et ne peuvent être absentes de cet enjeu.
Plusieurs collectivités locales ont déjà pris des initiatives ; des réseaux, parfois initialement destinés aux besoins propres des services, ont été mis en place : pour 5 millions de francs d'investissement, la ville de Besançon, par exemple, réussit à économiser ainsi 1,3 million de francs par an sur les communications de la ville et de l'hôpital.
Dans un deuxième temps, ces collectivités souhaitent pouvoir mettre ces infrastructures à la disposition d'opérateurs de télécommunications. Mais des recours ont été formés contre ces initiatives, notamment à l'encontre de la communauté urbaine du grand Nancy.
Lors de sa conférence de presse du 19 janvier 1999, intervenue à l'issue du comité interministériel pour la société de l'information, le Premier ministre a déclaré que « les collectivités locales doivent donc pouvoir, en cas d'insuffisance et de carence des acteurs du marché, installer des infrastructures modernes et les mettre à disposition des opérateurs de télécommunications ».
Afin d'apporter une sécurité juridique aux projets des collectivités locales en matière d'établissement d'infrastructures de télécommunications, dont certaines font l'objet de recours contentieux, une clarification de leur cadre d'intervention apparaît donc indispensable.
Cette clarification permettra aussi un développement de l'offre de services de télécommunications à la population locale.
C'est l'objet de l'amendement qui vous est proposé.
La modification introduite par cet article additionnel dans le code général des collectivités territoriales consiste en la possibilité, pour les collectivités locales, de mettre à disposition des opérateurs leurs infrastructures de télécommunications, dans des conditions conformes au droit de la concurrence.
Cette possibilité ouverte par la loi doit permettre aux collectivités de stimuler le développement économique local en créant les conditions les plus favorables, mais elle ne doit pas les conduire à devenir elles-mêmes opérateurs de télécommunications.
M. le président. La parole est à Mme le ministre, pour défendre l'amendement n° 340.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Avant de présenter l'amendement n° 340, je voudrais lâchement profiter de la présence, parmi les commissaires du Gouvernement, du représentant du secrétariat d'Etat à l'industrie. En effet, je l'ai vu tout à l'heure opiner du chef quand j'énonçais les opérations menées par le FNADT, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, au titre du financement d'opérations dans le domaine des nouvelles technologies de l'information et de la communication.
J'ai interprété ce mouvement comme une forte volonté de renfort budgétaire à cette politique importante de son ministère pour l'année prochaine. Je l'en remercie par avance.
M. le président. Les problèmes interministériels ne sont pas ceux du Sénat !
M. Charles Revet, rapporteur. C'est plutôt bien que les conversations entre les ministres aient lieu ici ? (Sourires.)
M. Pierre Hérisson. C'est une précision intéressante.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. J'ai cité en toute honnêteté les sommes mobilisées. Elles restent modestes. On voit bien qu'effectivement un certain nombre d'actions de grande ampleur vont sans doute exiger des moyens supplémentaires.
J'en viens à l'amendement n° 340.
Il s'agit pour le Gouvernement de respecter les engagements pris par le Premier ministre le 19 janvier 1999, dans le cadre du comité interministériel pour la société de l'information.
Le Gouvernement propose donc des dispositions destinées à encourager le rôle des collectivités locales dans le développement des infrastructures de télécommunications et à donner un fondement juridique à leurs interventions dans ce domaine.
Je ne répéterai pas tout ce qu'a dit M. Hérisson dans son intervention, je me bornerai à relever les quelques différences qui existent entre l'amendement n° 16 rectifié quinquies et l'amendement n° 340.
Ainsi, le Gouvernement souhaite que les initiatives des collectivités locales soient encadrées et n'interviennent qu'« en cas de carence ou d'insuffisance des offres proposées par les acteurs du marché » ; cette précision figure explicitement dans le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 340.
Le Gouvernement a par ailleurs souhaité préciser un certain nombre d'éléments concernant les tarifs qui, pense-t-il, doivent refléter les coûts « dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires ». Il a souhaité également préciser que la mise à disposition « ne doit pas porter atteinte aux droits de passages que sont en droit d'obtenir les opérateurs autorisés ».
Je ne pense pas que ces dispositions suscitent de grandes difficultés entre nous. Le Gouvernement entend surtout insister sur le fait que c'est en cas de carence ou d'insuffisance des offres proposées par le marché que les collectivités doivent pouvoir reprendre la main.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 16 rectifié quinquies et 340 ?
M. Gérard Larcher, rapporteur. Avant de donner l'avis de la commission sur ces deux amendements, je souhaiterais rappeler que le président du Sénat, hier soir, lors de la remise des prix Territoria, en présence de M. Zuccarelli, a dit que le Sénat allait déposer un amendement sur les rapports entre les collectivités territoriales et le câble au cours de la discussion du projet de loi sur l'aménagement du territoire.
Il s'agit, en dehors de tout plan étatique centralisé, de favoriser une plus grande liberté d'intervention des collectivités locales dans le développement d'infrastructures modernes de télécommunications sur leur territoire et de leur donner la sécurité juridique.
Mes chers collègues, je tiens à relever la qualité des signataires de cet amendement : je veux parler de nos collègues membres de la commission supérieure du service public des postes et télécommunications, qui suivent ces questions avec beaucoup d'attention au côté du vice-président de cette commission, M. Hérisson. Dans cette commission, siègent notamment MM. Joyandet, Arthuis, Raffarin, Puech et Delevoye.
Cet amendement pose un certain nombre de principes essentiels dans un cadre de sécurité juridique. C'est la raison pour laquelle la commission y est favorable.
Il offre, par ailleurs, de manière équilibrée, et sans prendre de risques financiers disproportionnés, le coup de pouce nécessaire vers l'ouverture.
J'en viens à l'amendement n° 340.
Nous nous réjouissons, madame le ministre, qu'il marque, lui aussi, une ouverture et dissipe l'incertitude juridique qui nous aurait obligés à attendre l'avis du Conseil d'Etat pendant de longs mois, alors que nous sommes à une époque où tout s'accélère.
Au demeurant, la rédaction de l'amendement n° 16 rectifié quinquies nous paraît meilleure que celle de l'amendement n° 340, qui s'insérerait au titre Ier du livre V du code général des collectivités territoriales consacré aux aides aux entreprises. L'amendement n° 16 rectifié quinquies prévoit, quant à lui, une meilleure insertion du dispositif dans le droit existant.
En outre, l'amendement n° 340 ne prévoit pas la possibilité de mettre à disposition de tout exploitant autorisé des réseaux internes existants construits par les collectivités pour leurs besoins propres. Or c'est un cas de figure fréquent. Certaines villes louent en effet de 3 millions à 5 millions de francs par an des services pour leur communication interne alors qu'elles pourraient installer leur propre réseau entre les services, ce qui ne coûterait que l'équivalent de deux à trois années de consommations téléphoniques.
C'est sur la notion de la carence que se situe notre plus grande divergence.
M. Pierre Hérisson. Absolument.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Nos positions sont parfaitement asymétriques.
La notion de carence ou d'insuffisance des offres de marché fait référence à la jurisprudence administrative en matière de collectivité qui, depuis l'arrêt du Conseil d'Etat « Chambre syndicale du commerce de détail de Nevers » de 1930, ne reconnaît à juste titre son existence qu'en cas d'insuffisance des acteurs du marché.
L'amendement n° 16 rectifié quinquies fait référence, lui, à la liberté du commerce et de l'industrie, qui est un principe à valeur constitutionnelle et qui répond mieux au problème de l'insécurité juridique actuelle.
Voilà pourquoi, mes chers collègues, nous préférons l'amendement n° 16 rectifié quinquies, et ne voyez là, madame la ministre, nulle préférence a priori au bénéfice du Sénat ! (Sourires.)
Mes chers collègues, nos collectivités, comme leurs élus, ont besoin de sécurité juridique et nous devons nous opposer à ce qui continue à les placer dans l'incertitude. J'entendais, à l'occasion des états généraux des élus d'Alsace, combien ce problème de l'insécurité juridique était une préoccupation majeure des élus.
Ainsi, je le répète, nous préférons l'amendement qui offre une meilleure sécurité à nos collectivités, dans un secteur où, parfois, il est difficile de faire bouger les choses, à cause des vieux réflexes pavloviens bien naturels d'opérateurs historiques qui sont aussi nos champions.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 16 rectifié quinquies ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Monsieur le rapporteur, je voudrais rappeler que, depuis le début de la discussion, j'ai accepté de très nombreux amendements du Sénat. Je ne pense pas que la symétrie ait été la règle en la matière, malgré vos protestations de bonne volonté et le désir d'aboutir que vous avez constamment affiché.
Ainsi, en l'occurrence, je trouve très dommageable que vous n'ayez pas retenu les remarques de prudence et de bon sens formulées par le Gouvernement sur la nécessité de mettre à disposition les installations moyennant des tarifs reflétant les coûts sans porter atteinte aux droits de passages que sont en droit d'obtenir les opérateurs autorisés.
Je trouve également très regrettable que vous ne cherchiez pas à stimuler le marché avant de mettre en évidence l'insuffisance des offres proposées.
Je m'interroge sur les raisons de cette attitude. Je ne vois pas d'autres explications que votre volonté de faire plaisir à votre collègue M. Hérisson. Ce motif, finalement, en vaut bien d'autres... Pour ma part, je préfère de loin la rédaction du Gouvernement et j'émets un avis défavorable sur l'amendement n° 16 rectifié quinquies.
M. Jean Chérioux. Tant pis pour M. Hérisson ! (Sourires.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 16 rectifié quinquies.
M. Gérard Le Cam. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam. Cet amendement, présenté par plusieurs de nos collègues de la majorité sénatoriale, a pour objet de renforcer la concurrence sur les réseaux de télécommunications en permettant aux collectivités territoriales d'exploiter commercialement les infrastructures, voire de faire installer leurs propres infrastructures.
Il est bien évident que cette possibilité ne serait offerte, dans la pratique, qu'aux agglomérations qui ont réellement les moyens de réaliser de tels projets.
Très rapidement, une telle disposition, si elle venait à être adoptée, aurait pour conséquence directe d'accélérer la venue sur le marché de nouveaux opérateurs cherchant à fournir à bas prix des services assurés aujourd'hui par l'opérateur public France Télécom.
Il est fort probable, au demeurant, que les collectivités locales bénéficieront, dans un premier temps, d'un coût réduit du fait de la baisse constante des coûts des réseaux de télécommunications, alors que France Télécom a dû assumer seule le coût de la construction de son réseau.
Cela pose deux problèmes.
C'est d'abord celui de l'égalité d'accès des citoyens aux réseaux de télécommunications selon qu'ils résident dans une ville de grande taille, où il peut y avoir une réelle concurrence, ou dans des zones moins peuplées, dont les populations auraient droit à des tarifs supérieurs.
Ce premier élément serait de nature à aggraver les déséquilibres entre les territoires fortement urbanisés, d'une part, et les zones rurales, d'autre part, auxquelles la majorité sénatoriale se dit pourtant tellement attachée.
Le second problème, qui n'est pas mince, serait la grave remise en cause de la péréquation géographique des tarifs téléphoniques, à laquelle est tenue France Télécom.
En effet, France Télécom, dans une telle perspective d'ouverture à la concurrence, n'aurait qu'une alternative : soit la diminution du nombre de ses abonnés soit des pertes de recettes considérables.
Première hypothèse : France Télécom maintient ses tarifs dans les grandes agglomérations concernées, mais elle voit alors sa clientèle partir vers le privé.
Deuxième hypothèse : France Télécom réduit ses tarifs pour affronter la concurrence, mais elle n'est plus à même, dès lors, d'amortir ses charges incompressibles et voit son équilibre financier ébranlé.
Or c'est bien là que veulent nous conduire les auteurs de cet amendement : fragiliser encore davantage le caractère public dominant de France Télécom et amorcer sa privatisation rampante.
Il n'y aurait en effet d'autre issue, à terme, si on les suivait dans leur proposition, que de supprimer les obligations et les missions de service public de France Télécom, s'agissant notamment de la péréquation géographique.
La stratégie est subtile : menacer l'équilibre financier de France Télécom, pour ensuite, dans quelques années, venir prôner devant l'opinion une ouverture plus grande du capital de France Télécom au-delà de 50 %.
On le voit bien, une telle disposition élude totalement le souci d'un aménagement équilibré du territoire puisqu'elle aurait pour effet de concentrer les activités des entreprises vers les pôles urbains attractifs, où elles pourraient offrir des services à bas prix.
Elle écarte en outre le principe, édicté à l'article 15, que nous venons de voter, de l'égal accès des citoyens à ces services.
Dans ces conditions, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre cet amendement, en ayant en vue l'intérêt des usagers comme des salariés de France Télécom et la maîtrise nationale des réseaux de télécommunications.
M. Pierre-Yvon Trémel. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Trémel.
M. Pierre-Yvon Trémel. L'amendement n° 16 rectifié quinquies est intéressant, mais il pose certains problèmes et ses auteurs le savent bien : M. Hérisson a d'ailleurs lui-même fait allusion à une récente décision du tribunal administratif de Nancy qui est tout à fait révélatrice du problème posé.
M. Pierre Hérisson. C'est bien pourquoi nous avons déposé cet amendement !
M. Pierre-Yvon Trémel. Cet amendement a toutefois le mérite de soulever la question de la suite à donner aux orientations qui ont été arrêtées par le comité interministériel auquel il a déjà été fait allusion.
Il est difficile de ne pas approuver l'objectif visé par les auteurs de l'amendement : permettre, sur le plan juridique, aux collectivités locales de participer, notamment grâce à de nouveaux réseaux, à un élargissement de l'offre, assorti d'une baisse des tarifs.
Cependant, cette possibilité ne doit pas être ouverte sans garanties - lesquelles, à nos yeux, méritent d'être formalisées - s'agissant des conditions qui doivent être réunies, à savoir la carence de l'initiative privée, la transparence et l'assurance de la protection du service universel.
Or il nous apparaît que, dans sa rédaction actuelle, l'amendement de M. Hérisson n'offre pas de telles garanties. Son adoption aboutirait à une aggravation de la différence d'attractivité existant entre les territoires, car seules des collectivités disposant de certains moyens financiers sont susceptibles de mettre en oeuvre ces réseaux de télécommunications. Il en résulterait des entorses inacceptables au principe d'égalité, dans la mesure où les tarifs ne seraient plus les mêmes sur l'ensemble du territoire.
Cela étant, il faut bien évoluer ! C'est pourquoi nous attendions du Gouvernement qu'il nous fasse des propositions sur ce point. Ces propositions, nous les trouvons dans l'amendement n° 340, par lequel le Gouvernement appelle également l'opérateur public à renforcer, lui aussi, son offre pour la rendre toujours plus attractive sur tout le territoire.
La position du groupe socialiste est donc désormais très claire : nous ne pouvons accepter l'amendement n° 16 rectifié quinquies en l'état. En revanche, nous sommes favorables à l'amendement présenté par le Gouvernement, en souhaitant, madame la ministre, qu'il puisse garantir la préservation du service universel. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16 rectifié quinquies, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 15, et l'amendement n° 340 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 104 rectifié, MM. Pelchat et Joyandet proposent d'insérer, après l'article 15, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le délai de trois ans prévu à l'article 6 de la loi n° 96-299 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information est porté à cinq ans. »
La parole est à M. Pelchat.
M. Michel Pelchat. La loi n° 96-299 du 10 avril 1996, relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information, dispose dans son article 6 que les autorisations et conventions qu'elle prévoit ne peuvent être délivrées ou conclues que dans les trois ans qui suivent sa publication au Journal officiel. En conséquence, la loi précitée ne pourra plus servir à réglementer la diffusion des services numériques terrestres de radiodiffusion postérieurement au 11 avril 1999.
Même si le Gouvernement nous dit aujourd'hui qu'il envisage la publication prochaine d'une loi définitive sur les technologies et services numériques, il est peu probable que ce texte entre en vigueur avant la caducité de la loi du 10 avril 1996.
S'agissant en particulier de la diffusion des services numériques de radiodiffusion sonore, les opérateurs se sont très vite placés dans un contexte de déploiement commercial d'une activité s'exerçant dans le cadre d'une technologie normalisée. La mise sur le marché des récepteurs numériques grand public renforce la nécessité d'une prorogation du cadre juridique actuel jusqu'à la publication annoncée de cette loi définitive.
Il est donc proposé, par le présent amendement, de proroger la loi du 10 avril 1996 en portant de trois à cinq ans la durée de l'expérimentation qu'elle prévoyait.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Gérard Larcher, rapporteur. La « loi définitive » à laquelle M. Pelchat a fait allusion s'appelle encore la « petite loi Fillon ». Un certain nombre d'expérimentations doivent encore être menées. C'est pourquoi nous avons décidé de nous en remettre à la sagesse du Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?..
Je mets aux voix l'amendement n° 104 rectifié, accepté par le Gouvernement et pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 15.
Article 15 bis