Séance du 8 avril 1999
M. le président. « Art. 26. _ La sous-section 3 "Démocratisation et transparence" de la section 6 "Dispositions financières" est complétée par les articles L. 5211-39 et L. 5211-40 ainsi rédigés :
« Art. L. 5211-39 . _ Le président de l'établissement public de coopération intercommunale adresse chaque année, avant le 30 septembre, au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement, accompagné du compte administratif arrêté par l'assemblée délibérante de l'établissement. Ce rapport fait l'objet d'une communication par le maire au conseil municipal en séance publique au cours de laquelle les délégués de la commune à l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale sont entendus. Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut être entendu, à sa demande, par le conseil municipal de chaque commune membre ou à la demande de ce dernier.
« Les délégués de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale.
« Art. L. 5211-40 . _ Dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, le président consulte les maires de toutes les communes membres, à la demande du tiers de ceux-ci ou de l'assemblée délibérante de l'établissement. »
Par amendement n° 252 rectifié, MM. Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par cet article pour l'article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « coopération intercommunale », d'insérer les mots : « , comprenant au moins une commune d'au moins 3 500 habitants, ».
La parole est à M. Courtois.
M. Jean-Patrick Courtois. Nous comprenons l'intérêt que peut effectivement présenter un rapport annuel d'activité.
Toutefois, nous estimons que, lorsque ce rapport concerne des communes rurales au sein d'une petite communauté regroupant des communes dont aucune ne compte plus de 3 500 habitants, il n'est pas nécessaire de rédiger un tel rapport : on risquerait de passer à sa rédaction beaucoup plus de temps qu'à s'occuper de la communauté de communes elle-même.
C'est pourquoi il vous est proposé de ne rendre obligatoire ce rapport annuel d'activité que lorsque l'EPCI comporte une commune de plus de 3 500 habitants.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. La commission est favorable à cet amendement, puisqu'il va dans le sens d'une simplification qui, il convient de le rappeler, figure dans l'intitulé du projet de loi actuellement en discussion.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 252 rectifié.
M. Robert Bret. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Avec cet amendement, nous entrons dans une problématique pour le moins complexe.
Permettez-moi, mes chers collègues, de m'interroger sur ce qui a motivé nos collègues du groupe du Rassemblement pour la République à soumettre à notre Haute Assemblée un pareil amendement.
Si l'on suit les auteurs de l'amendement, dès lors que, dans une zone rurale, des communes se seraient groupées dans un EPCI donné - en l'occurrence une communauté de communes - et qu'aucune de ces communes ne compterait 3 500 habitants, on devrait, pour de simples raisons pratiques, être dispensé de fournir aux élus des communes adhérentes un rapport sur l'activité de l'EPCI.
C'est une conception étrange, ici, de l'économie d'échelle liée au droit de l'intercommunalité !
Notre assemblée est composée de nombreux élus qui connaissent, dans leur département, cette situation. La richesse institutionnelle de notre pays fait aussi que, parmi les 4 214 cantons découpés sur le territoire, un grand nombre ont un chef-lieu dont la population n'excède pas 3 500 habitants. Il en est ainsi, notamment, dans les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale comme la Lozère, l'Ardèche, le Gers, les départements de montagne, le Lot, etc. Mais c'est aussi le cas dans nombre de parties de départements réputés plus urbains.
Prenons un exemple : il existe, dans l'Oise, autour des cantons de Breteuil et de Froissy, un important EPCI regroupant toutes les communes de ces deux cantons ruraux, EPCI dont notre collègue M. Vasselle a été un peu l'initiateur. Parmi les communes de ces deux cantons, une seule - Breteuil - dépasse 3 500 habitants, et l'EPCI regroupe près de 16 000 habitants au total. C'est là une situation qui est loin d'être rare et qui, nous pouvons le penser, doit se reproduire ailleurs.
Devons-nous dispenser les EPCI de réaliser un rapport d'activité, alors que des communes ayant une population de cette importance - 16 000 habitants dans le cas précité - mènent tous les ans des débats d'orientation budgétaire ?
Alors que le champ des compétences transférées aux EPCI - et ce n'est pas rien, chacun s'accorde à le reconnaître - pourrait au moins motiver la connaissance la plus précise possible de ce qui se fait effectivement dans le cadre de la coopération, où est la démocratie dans cette affaire ? Ne risque-t-elle pas de souffrir quelque peu d'une transparence limitée ?
Même si le contrat entre les élus locaux et leurs administrés est plus direct et souvent plus simple dans les petites communes, comment ne pas regretter une telle proposition, chers collègues du groupe du RPR ?
L'intercommunalité nécessite la transparence du district, elle doit être la « maison de rue » de la politique locale. Si nous adoptions cet amendement, les habitants seraient invités à contribuer par leurs impôts au financement d'un EPCI dont ils ne sauraient pas précisément à quoi il sert et s'il atteint les objectifs qui ont pu lui être assignés.
Aussi, nous rejetons cet amendement n° 252 rectifié, et nous vous appelons, mes chers collègues, à le faire par scrutin public.
M. Gérard Cornu. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Cornu.
M. Gérard Cornu. M. Bret se demandait pourquoi cet amendement avait été déposé par les membres du groupe du RPR. Eh bien ! tout simplement parce que nous avons pensé que, lorsqu'on débat de la simplification de la coopération intercommunale, il faut être logique avec soi-même : si l'on veut favoriser la coopération intercommunale, il ne faut pas alourdir les charges de fonctionnement.
On ne peut encourager la coopération intercommunale que s'il s'agit d'une coopération de projet, d'investissement. Il faut donc essayer de minimiser le plus possible les coûts de fonctionnement.
S'agissant de petites communes. où la transparence joue pleinement et où chacun est intéressé à la coopération intercommunale, nous avons pensé qu'il était de notre devoir de simplifier au maximum les procédures et que cela ne nuisait pas à l'information de chacun.
Il est important de réduire les charges de fonctionnement, et la rédaction d'un rapport d'activité entraîne une dépense de temps et d'argent. Voilà pourquoi nous avons souhaité déposer cet amendement.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Mon intervention étonnera sans doute M. le rapporteur, car je suis cosignataire de l'amendement, mais j'avoue que l'argumentation de M. Bret m'a ébranlé. (Exclamations sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
Pour avoir été responsable d'un groupe de travail sur la démocratie et l'intercommunalité, sur la transparence, la seule chose que je puisse dire, c'est que le dépôt de ce rapport n'entraîne pas de contraintes particulières. Il sera manifestement simple à rédiger pour les EPCI, on pourra y ajouter un certain nombre d'annexes, et il aura au moins l'avantage d'obliger les représentants et les délégués intercommunaux à ouvrir le débat dans tous les conseils municipaux sur une base donnée et déterminée.
Pour ma part, je ne voterai donc pas cet amendement, même si j'en suis par ailleurs l'un des cosignataires. (Rires.) Mais vous savez bien comment cela se passe, mes chers collègues : nous avons accompli un travail commun sur cet amendement, et je n'ai pas eu le temps de retirer mon nom de la liste des signataires.
J'affirme en tout cas qu'il me semble bon qu'un rapport relativement succinct, laissé à la libre appréciation du président de l'EPCI, soit fourni à tous les conseils municipaux, avec un certain nombre d'annexes. C'est ainsi, et pas autrement, que l'on fera progresser l'intercommunalité.
Je le dis donc très franchement, pour ma part, je crois qu'il serait bon de rejeter cet amendement.
M. le président. Monsieur Bret, n'essayez pas de convaincre M. Braye sur chaque amendement ! (Sourires.)
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Je n'en suis pas certain, mais il y a sans doute des avis transcourants sur cet amendement, tout comme nous constatons bien qu'à l'intérieur d'un même groupe il peut exister des sensibilités différentes, même entre cosignataires d'un même amendement. (Sourires.)
Si je comprends tout à fait l'esprit d'une telle disposition, monsieur le secrétaire d'Etat, je m'interroge sur sa pertinence, elle m'apparaît quelque peu superfétatoire par rapport à d'autres qui figurent dans le même article. Vraiment, là, on veut en faire trop !
Dans notre pays, on se plaint déjà d'avoir des collectivités beaucoup trop administrées, de crouler sous le poids des papiers. Les administrés ne cessent de dénoncer, justement, le poids des administrations. Même nos petites communes rurales croulent sous les circulaires préfectorales ou ministérielles, qui s'entassent sur le bureau des maires. Ceux-ci n'ont pas toujours le temps d'en prendre connaissance de manière exhaustive, au risque de se trouver parfois en situation difficile au regard du respect de la loi et des règlements.
A trop vouloir faire de paperasse, à trop exiger des maires et des présidents de structures intercommunales, on finit par nuire à la transparence. Je préfère, quant à moi, le contact direct.
La disposition prévue au dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 5211-39 par l'article 26 me paraît excellente : « Les délégués de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale. »
M. Patrick Lassourd. Oralement !
M. Alain Vasselle. Oralement, en effet !
Pourquoi y ajouter, en début d'alinéa, la communication d'un rapport exhaustif ? C'est vraiment faire du papier pour le plaisir de faire du papier !
Notre collègue Robert Bret m'a fait beaucoup d'honneur en citant la communauté de communes rurales à fiscalité propre que je préside. Celle-ci comprend effectivement en son sein un bourg centre, la ville de Breteuil, à laquelle j'ai fait référence, tout à l'heure, sans la citer, pour donner un contre-exemple à M. Raoult.
Bien qu'étant cosignataire de cet amendement, je n'en profiterai pas puisque ma structure intercommunale comprend une commune de plus de 3 500 habitants. Je serai donc tenu de produire ce rapport.
L'amendement me paraissait justifié parce qu'il permettait de ne pas imposer la production d'un rapport à des structures intercommunales à dominante rurale. Pour autant, ce n'est pas parce qu'une structure intercommunale comprend une commune de plus de 3 500 habitants - dans ma communauté, sur quarante communes, trente-neuf, d'essence rurale, comptent moins de 500 habitants - que le dépôt du rapport est justifié ! Cela mérite réflexion.
Peut-être n'avons-nous pas trouvé aujourd'hui la solution. J'espère que, au sein de la commission mixte paritaire, au vu des remarques pertinentes faites aujourd'hui par les uns et les autres, on parviendra à trouver une rédaction plus réaliste et plus conforme aux besoins de nos collectivités en termes de transparence et de communication.
M. Patrick Lassourd. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Lassourd.
M. Patrick Lassourd. Je souscris, bien évidemment, au souci d'information. Je constate toutefois, depuis quelques années, une véritable frénésie à vouloir pondre quantité de rapports écrits dans toutes les collectivités.
J'en veux pour preuve ce qui se passe, en matière budgétaire, dans les communes avec la M 14. Ceux d'entre vous qui sont maires, mes chers collègues, peuvent-ils me dire quel est le pourcentage de conseillers municipaux qui lisent tout ce que l'on est obligé de diffuser en matière budgétaire ? Assurément, moins de 10 % parce que ce sont des « pavés » et que c'est compliqué.
Alors, par pitié, de l'information, oui, mais pas trop, car l'information tue l'information, c'est certain !
M. Paul Raoult. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Raoult.
M. Paul Raoult. Je m'étonne des réactions de mes collègues.
Hier, nous dénoncions le manque de légitimité démocratique du fonctionnement de l'intercommunalité. Nous constations que la principale difficulté résidait dans la pédagogie, dans l'explication de nos décisions.
Le délégué, qui connaît le problème traité, prend telle ou telle décision. La difficulté apparaît, on le sait bien, lorsque le délégué va essayer, ensuite, d'expliquer à son conseil municipal comment cela s'est passé et pourquoi, par exemple, on a décidé d'augmenter la fiscalité locale.
Le rapport écrit permettrait, en fait, d'officialiser le dialogue avec l'ensemble des conseillers municipaux de toute l'intercommunalité.
J'ai l'expérience de cette situation : chaque année, je m'impose une réunion, à laquelle je convoque tous les conseillers municipaux (Voilà ! Très bien ! sur les travées du RPR) pour leur donner des explications. Le rapport ne fera qu'officialiser, en réalité, la pertinence de la décision.
M. François Marc. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Marc.
M. François Marc. De quoi s'agit-il ? De transmettre une information aux élus municipaux. Cette information n'a pas besoin d'être très longue, ni très copieuse. Sur ce point, le texte est muet : elle peut donc consister en quelques pages, quelques notes.
Elle doit être accompagnée du compte administratif. Ce document existe déjà, et il faut déjà le transmettre aux communes. Je ne vois donc pas où est la difficulté du point de vue matériel, ni où est le risque d'un excès d'informations écrites.
Le rapport est un support nécessaire de communication écrite qui permet ensuite d'ouvrir le débat, d'avoir une discussion saine, loyale et claire, à partir d'une information objective, qui - j'y insiste - sera la même pour toutes les communes ; le rapport permet en effet de fournir une information de base identique à l'ensemble des communes.
Ce souci, qui est exprimé pour l'ensemble des EPCI dans le projet de loi, nous paraît être quelque chose d'essentiel. Il n'y a pas lieu d'introduire une dichotomie entre les EPCI qui auraient droit à l'information et ceux qui n'y auraient pas droit.
En outre, adopter cet amendement serait, à notre sens - mon collègue Paul Raoult l'a rappelé à l'instant - en totale contradiction avec les arguments qui ont été développés ici depuis hier matin en faveur du nécessaire lien avec les élus locaux, les élus communaux.
Nous sommes, nous, pour la transparence, pour une information la plus large possible.
Nous voterons donc contre l'amendement.
M. Jean-Patrick Courtois. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Courtois.
M. Jean-Patrick Courtois. Il faut tout de même relativiser le débat. Ne sont visées là que les communes de moins de 3 500 habitants. Je rappelle que la loi a déjà prévu que, dans ce cas de figure, il n'y avait pas de débat pré-budgétaire.
Un certain nombre de présidents de communautés de communes organisent déjà - c'est mon cas - des réunions pour faire un rapport oral devant les conseils municipaux.
Formaliser cette information par écrit sera compliqué, nous obligera à payer des heures de secrétariat, et ce dans des collectivités qui sont de petite taille, où la démocratie est une démocratie directe, où les gens se rencontrent régulièrement et peuvent dialoguer entre eux.
Sont bien visées par l'amendement les communes de moins de 3 500 habitants. J'y insiste, car ce que j'entends me laisse supposer que, pour certains, toutes les collectivités sont concernées.
Voilà pourquoi le groupe du RPR votera l'amendement.
M. Jacques Pelletier. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Pelletier.
M. Jacques Pelletier. Je comprends le souci des auteurs de l'amendement, qui est d'essayer de simplifier le plus possible pour les petites communes. Mais enfin, que constatons-nous dans les communautés de communes très rurales ?
Quand le maire est délégué de sa commune à la communauté de communes, le courant passe, et l'information est donnée. En revanche, quand ce n'est pas le maire qui est délégué, comme cela arrive dans nombre de communes, l'information ne passe pas, et le conseil municipal n'est pas au courant de ce qui est fait dans la communauté de communes.
C'est pourquoi je suis favorable au rapport écrit, succinct certes. Ainsi, l'ensemble des conseils municipaux des communes rurales seront mis au courant de ce qui est fait dans la communauté de communes.
Je voterai donc contre l'amendement.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Une loi est faite pour être appliquée. On peut donc prévoir tous les rapports que l'on veut, si ceux-ci ne sont pas rédigés cela permet uniquement d'effectuer le contrôle de légalité ou à la chambre régionale des comptes d'intervenir.
Permettez-moi de vous donner un exemple tiré du code général des collectivités territoriales. Savez-vous que, dans les communes de plus de 3 500 habitants, les données synthétiques sur la situation financière de la commune doivent faire l'objet d'une insertion dans une publication locale diffusée dans la commune ? J'aimerais bien savoir combien de communes respectent cette disposition !
Alors ne votons pas une disposition de plus qui ne sera pas appliquée ! (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Philippe Arnaud. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Arnaud.
M. Philippe Arnaud. Non seulement j'approuve l'amendement, mais, pour ce qui me concerne, j'irais même beaucoup plus loin. Je ne vois pas, en effet, pourquoi on s'arrête aux communautés comprenant au moins une commune d'au moins 3 500 habitants.
C'est un problème de fond. Il ne s'agit pas de camoufler quoi que ce soit. L'information, aujourd'hui, est une exigence que nos concitoyens, nos administrés savent nous rappeler dans l'exercice de la démocratie, voire sanctionner à l'occasion d'élections.
Il n'y a pas, et il ne peut y avoir de tutelle d'une collectivité sur une autre. Au nom de quoi une collectivité communale ouvrirait-elle un débat sur une compétence qui n'est plus la sienne ? Les communes, en se constituant en EPCI, ont fait un acte majeur. Elles ont transféré une compétence à un EPCI à fiscalité propre, lequel EPCI est responsable de l'impôt qu'il lève. La collectivité d'origine ayant perdu cette compétence, au nom de quoi pourrait-elle encore en débattre ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Nous avons encore, cet après-midi, nombre de dispositions importantes à examiner. Un scrutin public a été demandé : il permettra à chacun de traduire l'expression de sa volonté. Est-il possible de demander que ce scrutin ait maintenant lieu, pour que nous puissions ensuite reprendre le cours de nos débats ?
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 252 rectifié, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain et citoyen.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 89:
| Nombre de votants | 319 |
| Nombre de suffrages exprimés | 319 |
| Majorité absolue des suffrages | 160 |
| Pour l'adoption | 219 |
| Contre | 100 |
Par amendement n° 118, M. Hoeffel, au nom de la commission des lois, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 26 pour l'article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales, de remplacer deux fois les mots : « l'assemblée délibérante » par les mots : « l'organe délibérant ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Il s'agit d'un amendement d'harmonisation rédactionnelle.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Favorable. M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 118, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 119, M. Hoeffel, au nom de la commission des lois, propose de rédiger comme suit le texte présenté par l'article 26 pour l'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales.
« Art. L. 5211-40. - Le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre consulte les maires de toutes les communes membres, à la demande de l'organe délibérant de l'établissement ou du tiers des maires des communes membres. »
Par amendement n° 367, MM. Bret, Foucaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le texte présenté par l'article 28 pour l'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales, de remplacer les mots : « du tiers de ceux-ci » par les mots : « de l'un d'entre eux ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 119.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de clarification rédactionnelle.
M. le président. La parole est à M. Bret, pour défendre l'amendement n° 367.
M. Robert Bret. L'exercice de la démocratie est un exercice parfois fragile, et suppose une responsabilité particulière du législateur dans la mise en place de mécanismes permettant à cette démocratie une réalisation effective et entière.
Nous sommes, pour notre part, favorables à des structures délibérantes souples qui, loin d'entraver ou d'empêcher le débat entre toutes les composantes politiques, permettent, au contraire, de favoriser ce dernier autant de fois que nécessaire.
Pour revenir à ce qui nous occupe, à savoir la consultation des maires sur les activités et sur les finances de l'établissement public de coopération intercommunale, nous pensons que cette consultation doit être possible à la demande de l'un des maires membres de cet établissement. Ce faisant, nous éviterions de marginaliser de quelque manière que ce soit les élus peu ou insuffisamment représentés dans un moment aussi important que la consultation budgétaire, par exemple.
Aussi, je vous propose d'adopter cet amendement, qui vise à réduire, à la demande d'un seul membre, le nombre d'élus requis pour demander la consultation de l'ensemble des maires par le président de l'établissement public de coopération intercommunale.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 367 ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Cet amendement est contraire à l'amendement n° 119 de la commission : avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 119 et 367 ? M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 119.
L'amendement n° 367 a pour objet d'assouplir les règles de consultation par le président d'un établissement public de coopération intercommunale des maires des communes membres. Le président serait appelé à consulter l'ensemble des maires à la demande de l'un d'entre eux, et non plus du tiers de ceux-ci.
Cette proposition va dans le sens d'une amélioration de l'information entre les établissements publics de coopération intercommunale et les communes membres. Toutefois, il crée des contraintes qui peuvent paraître excessives au regard du fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale. Le mieux est parfois l'ennemi du bien !
C'est pourquoi le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
Plusieurs sénateurs du RPR. Très bien !
M. Emmanuel Hamel. Très bonne référence !
M. Robert Bret. Le Sénat n'est pas toujours très sage !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 119, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 367 n'a plus d'objet.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 26, modifié.
(L'article 26 est adopté.)
Article 27