Séance du 3 février 2000
M. le président. « Art. 1er. _ I. _ Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles.
« II. _ Dans chaque département, en fonction des données existantes et des besoins constatés, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d'implantation des aires permanentes d'accueil et les communes où celles-ci doivent être réalisées. Il précise la destination de ces aires et leur capacité. Il définit la nature des interventions sociales en direction des gens du voyage qui les fréquentent.
« En outre, le schéma départemental détermine les emplacements susceptibles d'être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels ou occasionnels et définit les conditions dans lesquelles l'Etat intervient pour assurer le bon déroulement de ces rassemblements.
« III. _ Le schéma départemental est élaboré par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général. Après avis du conseil municipal des communes concernées et de la commission consultative prévue au IV, il est approuvé conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi. Passé ce délai, il est approuvé par le représentant de l'Etat dans le département. Il fait l'objet d'une publication et est opposable.
« Le schéma départemental est révisé dans les mêmes conditions au moins tous les six ans à compter de sa publication.
« IV. _ Dans chaque département, une commission consultative, comprenant notamment des représentants des communes concernées et des représentants des gens du voyage, est associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre du schéma. Elle est présidée conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et par le président du conseil général, ou par leurs représentants.
« La commission consultative établit chaque année un bilan d'application du schéma. Elle peut désigner un médiateur chargé d'examiner les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de ce schéma et de formuler des propositions de règlement de ces difficultés. Le médiateur rend compte à la commission de ses activités.
« V. _ Le représentant de l'Etat dans la région coordonne les travaux d'élaboration des schémas départementaux. Il s'assure de la cohérence de leur contenu et de leurs dates de publication. Il réunit à cet effet une commission constituée des représentants de l'Etat dans les départements, du président du conseil régional et des présidents des conseils généraux, ou de leurs représentants. »
Au sein de l'article 1er, nous en sommes parvenus à l'amendement n° 9.
Par amendement n° 9, M. Delevoye, au nom de la commission des lois, propose, dans le second alinéa du III de cet article, de remplacer les mots : « dans les mêmes conditions » par les mots : « selon la même procédure ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Il s'agit d'un amendement de précision.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 38, M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rédiger comme suit le premier alinéa du IV de l'article 1er :
« Dans chaque département est créée une commision consultative des gens du voyage ; celle-ci est associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre du schéma départemental. Cette commission est présidée conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et par le président du conseil général, ou par leurs représentants. Elle comprend en outre, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, notamment des représentants des communes concernées et de leurs groupements, des représentants des gens du voyage et des personnalités qualifiées. »
Par amendement n° 10, M. Delevoye, au nom de la commission des lois, propose, dans la première phrase du premier alinéa du IV de l'article 1er, de remplacer les mots : « comprenant notamment des représentants des communes concernées et des représentants des gens du voyage » par les mots : « composée des représentants de la région, des représentants du département, des représentants des communes et de leurs groupements, des représentants des services de l'Etat, des représentants des gens du voyage et des personnalités qualifiées, ».
La parole est à M. Peyronnet, pour défendre l'amendement n° 38.
M. Jean-Claude Peyronnet. La composition de la commission consultative des gens du voyage ne doit pas être trop restrictive, d'autant que, selon nous - je l'ai dit, hier, dans la discussion générale - le traitement de l'accueil doit être global et non pas se limiter au stationnement.
D'où l'idée de faire siéger au sein de cette commission, en nombre sinon important du moins raisonnable, des personnalités qualifiées, comme, par exemple, des assistantes sociales, des représentants de l'éducation nationale, des représentants de la caisse d'allocations familiales.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 10 et donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 38.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. L'amendement n° 38, qui vise, à juste titre, à élargir la composition de la commission, notamment en y faisant siéger des personnes qualifiées, me paraît satisfait par l'amendement de la commission, qui va même plus loin puisqu'il y ajoute les représentants de la région et du département.
D'où l'avis défavorable de la commission.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 38 et 10 ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Ces deux amendements me paraissent satisfaits en raison de la présence dans le texte de l'adverbe « notamment »,...
M. Jean-Jacques Hyest. Qui est très mauvais !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. ... qui a le mérite de permettre une adaptation selon les départements, où les situations sont diverses. Dans tel département, les personnes qualifiées seront très faciles à identifier, dans tel autre on n'en trouvera pas nécessairement, dans tel autre encore, même si l'on trouve, on n'est pas sûr qu'elles accepteront de siéger, car ces assistantes sociales, ces enseignants considérés comme pouvant être ces personnes qualifiées, seront, bien évidemment, en tant que fonctionnaires, le vivier de la représentation de l'Etat dans la commission.
Encore une fois, l'adverbe « notamment » laisse toute souplesse.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Le mot « notamment » ne donne aucune garantie et le texte proposé par le Gouvernement est très restrictif, car il ne vise que les représentants des communes et ceux des gens du voyage.
La proposition de la commission, qui élargit celle de M. Peyronnet, me paraît mieux correspondre à la situation du terrain.
Nous maintenons donc notre amendement.
M. le président. L'amendement n° 38 est-il également maintenu, monsieur Peyronnet ?
M. Jean-Claude Peyronnet. Je vais me rallier à la position de la commission, qui ne me donne que relativement satisfaction, car j'aurais tout de même préféré que l'on élargisse encore, en particulier en conservant l'adverbe : « notamment ».
M. le président. L'amendement n° 38 est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 10.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. L'amendement de la commission est bienvenu. Si cela va bien sans dire, cela va manifestement encore mieux en le disant, et je ne comprends donc pas pourquoi M. le secrétaire d'Etat, qui, à l'évidence, partage notre souci, émet des réserves.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 10, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 39, M. Lagauche et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de compléter le IV de l'article 1er par un alinéa ainsi rédigé :
« Au vu du bilan mentionné à l'alinéa précédent, et du contrôle de l'entretien des aires d'accueil qu'il effectue tous les six mois, le représentant de l'Etat dans le département peut, en cas de carence, mettre en demeure la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale d'effectuer, dans un délai de trois mois, les travaux d'entretien nécessaires au bon fonctionnement de l'aire d'accueil. »
La parole est à M. Lagauche.
M. Serge Lagauche. Je l'ai dit dans la discussion générale : il est essentiel que le préfet, qui doit mettre en oeuvre le schéma départemental, en assure la pérennité.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Nous comprenons bien la proposition de M. Lagauche, qui a d'ailleurs donné lieu à débat sur le point de savoir s'il fallait faire confiance au partenariat entre collectivités locales et Etat ou prévoir une disposition contraignante.
La commission a privilégié la concertation par rapport à l'obligation, tout en maintenant le caractère obligatoire de la mise en oeuvre du schéma dans un délai de deux ans. Elle émet donc un avis défavorable sur l'amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement, dans la mesure où l'aide à la gestion tend à ce que les subventions d'investissement ne perdent pas de leur efficacité en raison d'un manque d'entretien des aires réalisées grâce à elles.
Le pouvoir de mise en demeure de réaliser des travaux, qui appartient au préfet, est déjà prévu par l'article 3 du projet de loi. Le contrôle de l'entretien des aires est prévu implicitement dans le cadre de son pouvoir de substitution, qui ne pourra être mis en oeuvre qu'après contrôle constatant la carence de la commune dans le fonctionnement des aires. Le contrôle annuel de l'entretien et la gestion des aires sont prévus explicitement dans l'article 5. En effet, le préfet s'appuiera sur les conventions relatives à l'aide forfaitaire pour la gestion des aires passées entre l'Etat et les gestionnaires. Cette aide sera accordée uniquement lorsque ces aires seront effectivement entretenues et gérées.
L'amendement me semble donc satisfait.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 39.
M. Serge Lagauche. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Lagauche.
M. Serge Lagauche. Si je comprends bien M. le secrétaire d'Etat, il y a déjà dans le texte tous les moyens d'atteindre le but que je vise, et les préfets, qui comme les élus, se reporteront à nos débats, plutôt que de constater qu'ils ne payent pas parce qu'il n'y a pas d'accueil, paieront en exigeant une remise en ordre.
Ma crainte, c'est que des aires ne deviennent des zones abandonnées, qu'il faudra alors interdire parce qu'elles seront dangereuses pour tout le monde, et que les maires qui font preuve de bonne volonté, qui font leur travail, qui entretiennent leurs aires, ne voient arriver chez eux des afflux provenant de communes voisines qui font preuve de mauvaise volonté, ce qui remettrait en cause le schéma. Dans cette affaire, nous sommes tous solidaires.
Fort des propos de M. le secrétaire d'Etat, je retire donc l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 39 est retiré.
Par amendement n° 11, M. Delevoye, au nom de la commission des lois, propose de remplacer le V de l'article 1er par deux paragraphes ainsi rédigés :
« V. - En région d'Ile-de-France, une commission régionale composée des représentants de l'Etat dans les départements, du président du conseil régional et des présidents de conseils généraux, ou de leurs représentants, assure, le cas échéant, la coordination des travaux d'élaboration des schémas départementaux ainsi que la cohérence de leur contenu et de leurs dates de publication. Elle se réunit sur l'initiative du représentant de l'Etat dans la région, sur la demande de l'un de ses membres ou d'une commission consultative départementale.
« Les propositions de la commission régionale sont soumises pour avis aux commissions consultatives départementales concernées.
« VI. - Hors la région d'Ile-de-France, une commission interdépartementale composée des représentants de l'Etat dans les départements et des présidents de conseils généraux concernés, ou de leur représentants, assure, le cas échéant, la coordination des travaux d'élaboration des schémas départementaux de départements limitrophes ainsi que la cohérence de leur contenu et de leurs dates de publication. Elle se réunit sur la demande de l'un de ses membres ou d'une commission consultative départementale.
« Les propositions de la commission interdépartementale sont soumises pour avis aux commissions consultatives départementales concernées. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. L'Assemblée nationale a mis en place une coordination régionale. Autant celle-ci s'impose en Ile-de-France, autant, ailleurs, la coordination doit pouvoir être établie entre départements qui, éventuellement, appartiennent à des régions différentes.
Voilà pourquoi nous proposons de maintenir la coordination régionale en Ile-de-France, en envisageant même, comme cela a été fait en commission, une mutualisation des coûts puisque, dans cette région, nombre de communes urbaines, même avec la meilleure volonté du maire, ne peuvent pas réaliser une aire d'accueil, et que les gens du voyage préfèrent d'ailleurs s'installer dans des zones périphériques, qui supportent ainsi la totalité de la charge pour l'agglomération parisienne. Il ne serait donc pas inintéressant d'imaginer des flux financiers de solidarité.
Ailleurs, les limites géographiques des structures régionales - M. Peyronnet l'a fait observer en commission - ne correspondent pas à la tradition des gens du voyage.
Voilà pourquoi nous proposons que des commissions départementales puissent, quelles que soient les limites de région, s'associer dans des commissions interdépartementales permettant une rationalisation des schémas.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement n'est pas opposé à ce que la coordination régionale soit limitée à la seule région d'Ile-de-France, comme le prévoyait d'ailleurs le projet de loi initial. Cette coordination se justifie notamment par le fait que, dans cette région, il y a un fort transit de gens du voyage.
Cependant, les conditions de la saisine de la commission régionale proposées lui semblent trop larges, puisqu'il peut s'agir d'un seul de ses membres. En outre, de telles précisions relèvent du domaine réglementaire.
En revanche, le Gouvernement est nettement plus réservé sur l'introduction dans la loi de l'obligation de créer une commission interdépartementale partout, même s'il est bien prévu qu'elle ne fonctionnera que le cas échéant. En effet, il est des secteurs où l'on sait que cette coordination ne sera pas nécessaire, notamment dans les zones de faible flux migratoire. Là, la création systématique alourdirait inutilement les choses.
Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement est défavorable à l'amendement.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Monsieur le secrétaire d'Etat, je constate que nous sommes d'accord sur le fond mais non sur la rédaction. Nous n'avons pas la même lecture du texte. C'est la raison pour laquelle nous donnons la possibilité à des commissions départementales de se réunir pour mettre en place un schéma de coordination.
Nous maintenons donc notre amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 11.
M. Serge Lagauche. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Lagauche.
M. Serge Lagauche. Les explications de M. le secrétaire d'Etat, surtout la dernière, m'étonnent un peu. Tout de même, les lois de décentralisation ont implicitement reconnu...
M. Dominique Braye. C'est la gauche qui parle !
M. Serge Lagauche. ... que les élus ne sont pas idiots, et ne font pas des réunions pour le plaisir de faire des réunions ! Si la loi prévoit qu'un élu peut demander la réunion de la commission, c'est pour aboutir à quelque chose de concret. Les élus sont sur le terrain et connaissent donc bien les problèmes qui se posent ; si l'un se montre un peu excessif, les autres peuvent le tempérer.
La réponse de M. le secrétaire d'Etat, je le répète, m'étonne donc quelque peu et, pour ma part, je soutiendrai la proposition de M. le rapporteur.
M. Jean-Claude Peyronnet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Je soutiendrai également la proposition de la commission et je voterai son amendement. J'ai développé au cours de la discussion générale les arguments pour lesquels j'y étais favorable, et je n'y reviendrai pas. Le cadre régional n'est pas forcément adapté alors même qu'une concertation interdépartementale est souvent indispensable.
Cela étant, je comprends la pertinence des arguments développés par M. le secrétaire d'Etat. En effet, l'obligation de réunir ces commissions cinq ou six fois de plus par an risque d'être d'une lourdeur excessive. Peut-être conviendra-t-il de revoir ce texte en deuxième lecture.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'article 1er.
M. Jean Delaneau. Je demande la parole contre l'article.
M. le président. La parole est à M. Delaneau.
M. Jean Delaneau. Je voterai en effet contre cet article, non pas que j'y sois opposé sur le fond, car ce texte est très important, monsieur le secrétaire d'Etat, mais parce qu'il sera la source d'un contentieux qui sera difficile à régler.
J'ai regretté, hier soir, de ne pouvoir être présent lorsque mon collègue M. Carle, vice-président de notre groupe, a défendu l'amendement n° 46, au nom des Républicains et Indépendants, qui tendait à éviter la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre du fait que, dans un certain nombre de cas, probablement la majorité, les présidents de conseils généraux cosigneront les schémas qui, dans la rédaction initiale de l'article 1er, étaient effectivement opposables. Certes, un amendement proposé par M. le rapporteur a supprimé l'opposabilité des schémas, mais il n'empêche que le texte qui serait publié par le président du conseil général et le préfet serait en totale contradiction avec le code général des collectivités territoriales, qui, sous le chapitre « Principe de libre administration », précise, en son article L. 1111-3 : « La répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l'une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d'entre elles. »
Si on laisse au président du conseil général la liberté de ne pas signer ce schéma, si seul le préfet le signe et le met en oeuvre, il n'y a pas de problème. Mais à partir du moment où ce schéma est publié à la fois par le préfet et par le président du conseil général, n'importe quel maire qui sera dans l'obligation de créer une aire d'accueil pourra demander l'annulation auprès des instances administratives aux motifs qu'il lui aura été imposé à la fois par le préfet et par le président du conseil général.
Je voterai donc contre l'article 1er car je suis certain qu'il sera à l'origine de nombreux contentieux.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale qui avait introduit l'opposabilité la rétablira sans doute ; cela donne encore plus de poids à l'argument que je viens de développer.
M. Jean-Claude Peyronnet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Nous voterons contre l'article 1er du fait des modifications qui y ont été introduites par rapport au texte qui nous a été transmis par l'Assemblée nationale.
Je n'en retiendrai qu'une : le représentant de l'Etat ne peut plus imposer, au terme d'un délai de dix-huit mois, la mise au point du schéma départemental. Le texte perd ainsi beaucoup de sa force car ce dispositif en était un des éléments majeurs, et ce quels que soient le arguments que l'on puisse tirer de la défense de la décentralisation. Si l'ont veut donner toute son efficacité à ce texte, il faut maintenir cette disposition.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er, modifié.
(L'article 1er n'est pas adopté.)
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, le vote qui vient d'intervenir porte un coup décisif au texte dont nous débattons. Il résulte, en particulier sur les travées de la majorité du Sénat, d'une contradiction dont je souhaiterais qu'elle puisse être levée. Hier, la disposition qui prévoyait en ultime recours, en cas de refus du conseil général, d'approuver conjointement avec le préfet le schéma départemental, a été combattue comme une atteinte à la décentralisation, et cette possibilité d'intervention du préfet seul a donc été exclue par la Haute Assemblée.
Aujourd'hui, c'est sur les mêmes travées qu'on nous explique que seul le préfet serait habilité à prendre cette décision. Vous voyez qu'il y a là quand même un problème extrêmement sérieux.
Cela étant, je souhaite appeler l'attention de M. Delaneau sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui, chaque fois qu'il a été saisi de recours sur des prérogatives données aux représentants de l'Etat que d'aucuns dénonçaient comme attentatoires à la décentralisation, a toujours confirmé que la libre administration des collectivités territoriales devait s'entendre dans le respect des lois de la République. Il est évident qu'une disposition législative créant les conditions de cette libre administration n'est pas anti-constitutionnelle par définition.
Sur ces éléments, nous devons être très clairs afin de pouvoir poursuivre utilement la discussion de ce texte.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Monsieur le président, je demande une suspension de séance d'une dizaine de minutes.
M. le président. Le Sénat va, bien entendu, accéder à votre demande.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à neuf heures cinquante-cinq, est reprise à dix heures cinq.)