[Sénat - Travaux - [Séance du 3 février 2000]

Séance du 3 février 2000

M. le président. « Art. 3. _ I. _ Si, à l'expiration d'un délai de deux ans suivant la publication du schéma départemental et après mise en demeure par le préfet restée sans effet dans les trois mois suivants, une commune ou un établissement public de coopération intercommunale n'a pas rempli les obligations mises à sa charge par le schéma départemental, l'Etat peut acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d'aménagement et gérer les aires d'accueil au nom et pour le compte de la commune ou de l'établissement public défaillant.
« Les dépenses d'acquisition, d'aménagement et de fonctionnement de ces aires constituent des dépenses obligatoires pour les communes ou les établissements publics qui, selon le schéma départemental, doivent en assumer les charges. Les communes ou les établissements publics deviennent de plein droit propriétaires des aires ainsi aménagées, à dater de l'achèvement de ces aménagements.
« II. _ Le 31° de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« 31° Les dépenses occasionnées par l'application des dispositions des articles 2 et 3 de la loi n° du relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ;
« 32° L'acquittement des dettes exigibles. »
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 15, M. Delevoye, au nom de la commission des lois, propose de supprimer le I de cet article.
Par amendement n° 49, Mme Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent dans le premier alinéa du I de l'article 3 de remplacer les mots : « l'Etat peut » par les mots : « l'Etat se substituera au maire défaillant pour ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 15.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Il s'agit de supprimer le pouvoir de substitution reconnu au représentant de l'Etat en cas de carence des communes.
Bien évidemment, nous sommes conscients de la nécessité de fixer un délai d'exécution de l'obligation, mais, en l'occurrence, nous reprendrons l'argument qu'a invoqué tout à l'heure M. le secrétaire d'Etat lorsqu'il a indiqué que les plans départementaux d'action pour le logement des défavorisés avaient été réalisés.
Je suis convaincu, en ce qui me concerne, que, dans la pratique, aucun préfet ne pourra se substituer au pouvoir des communes et qu'il sera contraint à la négociation et à la concertation. Par conséquent, c'est avec confiance dans le partenariat et la responsabilisation des acteurs, ce qui correspond à l'esprit même de ce projet de loi, que nous vous soumettons cet amendement, mes chers collègues.
M. le président. La parole est à M. Foucaud, pour défendre l'amendement n° 49.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement vise à rendre obligatoire l'intervention de l'Etat en cas de refus d'une commune de participer à la mise en place effective du schéma départemental d'accueil des gens du voyage.
Force est de constater, près de dix ans après l'adoption des premières dispositions relatives au stationnement des nomades, que le bilan de leur application n'est pas satisfaisant.
En effet, sur les 1 739 communes de plus de 5 000 habitants que compte notre pays, 358 seulement, soit un peu plus d'un quart, sont dotées d'une aire de stationnement, ce qui répond à moins d'un quart des besoins, qui sont évalués à plus de 35 000 places, mais dont le nombre est sans doute supérieur si l'on tient compte des gens du voyage ayant choisi aujourd'hui de se sédentariser.
Le bilan est également mitigé quant à l'élaboration des schémas départementaux puisque seulement trente-deux départements disposent d'un schéma approuvé par le préfet et le président du conseil général et quinze d'un schéma approuvé par le préfet seul, d'où la nécessité, que nous avons évoquée il y a quelques instants, de laisser la possibilité au préfet d'approuver seul le schéma.
Notre amendement vise ainsi à élargir les chances de voir un jour un nombre d'emplacements suffisants pour répondre à l'ensemble des besoins des gens du voyage.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 49 ?
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 15 et 49 ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Il n'aura pas échappé à la Haute Assemblée que ces deux amendements traduisent des positions diamétralement opposées.
Je suis, bien entendu, persuadé que la démarche partenariale prévaudra dans la plupart des cas et que les communes inscrites au schéma départemental respecteront les obligations qui seront les leurs. Les subventions prévues par le projet de loi inciteront naturellement à ce respect.
Pour autant, l'expérience acquise depuis 1990 montre, comme le rappelait à l'instant M. Foucaud, qu'il est nécessaire de prévoir des instruments permettant de passer outre en cas de mauvaise volonté ou d'inertie de collectivités concernées par l'accueil des gens du voyage et, pour cette raison, inscrites au schéma départemental.
C'est pourquoi, si les dispositions du paragraphe I de l'article 3 ont vocation à ne pas servir, ou plus précisément à servir le moins souvent possible, elles doivent cependant être maintenues. La référence aux plans départementaux d'action pour le logement des défavorisés me semble illustrer cette affirmation, car la possibilité de substitution par un arrêté interministériel à sûrement contribué à ce que la solution contractuelle préfet-président de conseil général l'emporte dans tous les départements.
Mais les obligations n'ont de sens que si elles sont assorties de sanctions. Nous le demandons pour ce qui est des obligations que les gens du voyage eux-mêmes doivent respecter. Il faut évidemment que la réciprocité existe à la charge de ceux qui ont la responsabilité de l'aménagement des aires d'accueil, faute de quoi certains pourraient être tentés de jouer sur les délais, de retarder sine die, la mise en oeuvre des obligations qui résulteront du schéma départemental et, dans le même temps, de continuer de demander à d'autres d'assumer la responsabilité qu'ils n'ont pas voulu prendre.
C'est une question tout à fait fondamentale. La République, par ses lois, a besoin d'être chez elle partout, et cela implique que ses lois s'appliquent partout. C'est un principe de base qui ne peut, me semble-t-il, qu'être partagé par tous ceux qui, sincèrement, se réfèrent aux valeurs républicaines.
Les maires qui agissent dans cette conception républicaine de la décentralisation et qui n'ont pas cette vision ultra-libérale qui consisterait à faire de chaque commune une république autonome s'affranchissant de la République une et indivisible, ont besoin d'avoir l'assurance qu'ils ne seront pas confrontés à des problèmes accrus en prenant eux-mêmes leur part des besoins à satisfaire.
Ce sont ces maires qu'il faut soutenir. La Haute Assemblée se grandirait en en convenant et en ne retenant pas l'amendement n° 15. C'est un appel solennel que je vous lance, mesdames, messieurs les sénateurs, car il s'agit d'un point majeur pour l'équilibre de l'ensemble du texte dont nous débattons.
Faut-il pour autant, comme le prévoit l'amendement n° 49, aller jusqu'à prévoir une substitution obligatoire ? Cela reviendrait à supprimer tout pouvoir d'appréciation du préfet sur l'opportunité de cette substitution au maire.
En matière de pouvoir de substitution, la loi prévoit toujours que le préfet dispose d'un pouvoir d'appréciation. C'est ce qu'indiquent l'article L. 2122-34 du code des collectivités territoriales lorsque le maire refuse d'exercer les pouvoirs qui sont les siens en tant qu'agent de l'Etat, l'article L. 2215-1 du même code lorsque le maire refuse ou néglige d'exercer ses pouvoirs de police municipale et même l'article 2124, qui permet au préfet de se substituer au maire pour prendre en temps de guerre des mesures d'intérêt communal.
Il y aurait, aux yeux du Gouvernement, quelque paradoxe à supprimer tout pouvoir d'appréciation du préfet dans la matière qui nous intéresse, d'abord parce qu'il peut y avoir matière à hésitation et à discussion avec le maire sur la réalité du non-respect par celui-ci de ses obligations ; ensuite, parce qu'il n'est pas dans les intentions du Gouvernement d'empêcher le dialogue particulièrement nécessaire dans ce domaine et très utile pour faire aboutir des solutions de meilleure qualité, de plus grande adéquation aux problèmes à résoudre.
Le Gouvernement est dont également défavorable à l'amendement n° 49.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Monsieur le président, permettez-moi d'avancer des arguments totalement opposés à ceux qu'a invoqués M. le secrétaire d'Etat.
D'abord, si la République doit être partout, c'est une raison supplémentaire de supprimer les seuils.
Ensuite, monsieur le secrétaire d'Etat, les maires sont prêts, j'en suis convaincu, à s'engager dans l'installation d'aires d'accueil s'ils ont l'assurance que le préfet mettra en oeuvre les dispositifs d'interdiction de stationnement liés à la création des aires d'accueil. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
Autrement dit, ce n'est pas l'institution d'un pouvoir de substitution du préfet, par défaut des collectivités locales, qui permettra de mettre en application votre texte - et nous y sommes favorables - car ce pouvoir ne sera pas réellement mis en oeuvre.
Je ne conçois pas qu'un préfet puisse à la fois demander à un maire de dépenser de l'argent pour un contrat éducatif local, un contrat local de sécurité ou d'autres opérations liées à la politique de l'Etat et lui dire qu'il va lui imposer l'implantation d'une aire d'accueil.
En revanche, si les élus locaux ont la conviction que, dès lors qu'ils auront réalisé une aire d'accueil ou mis en place une politique de sédentarisation, l'Etat assumera toutes ses responsabilités et que son autorité s'exercera avec toute la fermeté requise, à ce moment-là, je puis vous l'assurer, la politique que vous souhaitez voir se développer entrera dans les faits. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je me permets de vous renvoyer, monsieur le rapporteur, après cette intervention très ferme, à la réponse précise que j'ai apportée sur ce point à l'issue de la discussion générale. J'ai bien montré alors quelle était la détermination du Gouvernement d'user de toutes les prérogatives que nos principes fondamentaux lui permettent de mettre en oeuvre.
Bien sûr, on peut toujours faire un procès d'intention sur la réalité d'une volonté !
Il reste que cette volonté, je l'ai exprimée avec autant de force, monsieur le rapporteur, que vous venez d'un mettre dans votre interpellation, et je souhaite que vous vouliez bien m'en donner acte.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Tout à fait !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 15.
M. Thierry Foucaud. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Bien sûr, M. Delevoye a évidemment raison lorsqu'il explique que tant les collectivités locales que les préfets doivent repecter la loi. Toutefois, l'amendement n° 15 m'apparaît, au même titre que d'autres amendements, comme un subterfuge dans la mesure où il tend à supprimer ce qui constitue, pour mon groupe, l'unique moyen efficace d'obtenir la réalisation d'aires d'accueil en nombre suffisant.
A travers cet amendement, vous nous proposez quasiment, messieurs de la majorité sénatoriale, le retour au fameux article 28 du texte de 1990, qui s'est révélé terriblement inefficace puisque, en dix ans, 8 000 places ont été réalisées quand les besoins sont estimés à 30 000 places.
Le présent projet de loi permet d'accomplir de réelles avancées en ce qui concerne le stationnement des gens du voyage, tant par les objectifs qu'il assigne que par les compétences qu'il définit et les financements qu'il prévoit. Mais la majorité sénatoriale refuse ces avancées sur cette question d'intérêt général que seule la solidarité nationale est susceptible de résoudre. Or, précisément, ce texte établit nettement que l'Etat prendra ses responsabilités en la matière.
Nous ne pourrons donc que voter contre cet amendement.
M. Jean-Claude Peyronnet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Selon nous, il s'agit là, je l'ai dit dans la discussion générale, d'une disposition tout à fait majeure en ce qu'elle permet que, grâce à l'intervention des préfets, la loi puisse enfin être appliquée. Cette disposition doit donc être maintenue dans son intégralité. Or, comme l'a dit M. Foucaud, le vote de l'amendement n° 15 nous ferait revenir à la loi de 1990, et donc à la situation qui a été dénoncée à juste titre puisque les aires d'accueil n'ont pas été réalisées en nombre suffisant.
M. Delevoye nous dit que cette disposition ne sera pas appliquée, que les préfets ne recourront pas à cette possibilité que leur donne le texte. Peut-être, mais cela fournira tout de même un élément de négociation. Ce n'est pas parce que l'inscription par le préfet de dépenses obligatoires dans les budgets des communes est fort peu mise un oeuvre qu'il faut supprimer ce dispositif ! Ici, d'une certaine manière, la situation est la même.
Par ailleurs, je ne pense pas que la disposition qui nous est proposée dans le projet de loi mette en cause la décentralisation. Il y aura simplement des négociations. Aussi faut-il absolument la maintenir, faute de quoi le texte perdra toute efficacité.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. M. le secrétaire d'Etat a lancé un appel solennel en invoquant l'humanisme et la tolérance, et ce sont des valeurs que je partage. Cependant, je considère que ce projet de loi illustre bien l'adage selon lequel l'enfer est pavé de bonnes intentions.
M. Foucaud a rappelé qu'il n'y avait que 8 000 places quand il en faudrait 30 000.
Mais pourquoi en sommes-nous là ? J'invite M. Foucaud à se rendre dans une commune des Yvelines gérée par ses amis, Trappes, où le syndicat de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a fait aménager une aire d'accueil, laquelle a été très rapidement abandonnée.
En fait, les maires renoncent à réaliser ces aires d'accueil tout simplement parce qu'ils se sont aperçus que l'Etat n'avait pas rempli ses devoirs vis-à-vis des communes qui en avaient mis en place. Ils ont très vite compris que le fait d'implanter une aire d'accueil était le meilleur moyen d'exacerber les problèmes !
Il est toujours facile de mettre en avant l'humanisme et la tolérance dans les discours ! Dans les faits, c'est autre chose ! Nous vivons malheureusement dans une société où tout le monde, il est pas beau, tout le monde, il est pas gentil, monsieur le secrétaire d'Etat !
De toute façon, je ne connais pas un préfet qui mettra en oeuvre les dispositions que vous nous proposez. Sans cesse, nous donnons aux préfets des pouvoirs qu'ils ne peuvent pas utiliser. Nous l'avons encore fait récemment à propos du périmètre des EPCI - établissements publics de coopération intercommunale - après transformation en communauté d'agglomération. Sur les cinquante-deux communautés qui se sont créées, un certain nombre, dont la mienne, auraient, de l'avis de tous, dû voir leur périmètre modifié. Eh bien, les préfets n'ont pas fait usage de leur pouvoir, et nous savions à l'avance qu'ils ne le feraient pas.
Avec cette disposition, monsieur le secrétaire d'Etat, vous allez faire plaisir aux maires qui ne veulent pas mettre en place une aire d'accueil ! Ils attendront d'y être contraints par le préfet. Si celui-ci fait seulement mine d'intervenir, ils se tourneront vers leur population, et il y aura alors des manifestations, des tracteurs et des voitures qui « débouleront » pour empêcher le préfet d'aller contre l'absence de décision du maire.
Voilà ce que vous êtes en train d'instituer, monsieur le secrétaire d'Etat, et je ne peux que m'y opposer.
L'enfer est décidément pavé de bonnes intentions ! Comme toujours, comme en matière scolaire notamment, vous donnez des arguments à ceux qui ne veulent pas jouer le jeu du partenariat.
Voilà pourquoi je voterai avec conviction l'amendement de la commission. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Les maires qui auraient le comportement indigne que vient de décrire M. Braye ne seraient pas, j'en suis certain, des maires capables d'agir dans le volontariat. (Marques d'approbation sur les travées socialistes.)
En outre, monsieur Braye, vous invoquez le fait que des aires ont été abandonnées. Pourquoi ? Parce qu'elles n'étaient pas entretenues. J'en connais comme vous ! Et pourquoi n'ont-elles pas été entretenues ? En raison d'une absence totale d'aide au fonctionnement.
Précisément, ce texte prévoit la prise en charge de ces coûts à 50 % par l'Etat et à 25 % par le département, ce qui permet de laisser une part à la charge des gens du voyage eux-mêmes, faute de quoi ils ne seraient pas responsabilisés.
Par conséquent, ne préjugez pas ce qui résultera de l'entrée en vigueur d'un nouveau texte à partir de la situation précédente. Nous tirons les enseignements de cette situation et nous prévoyons les moyens permettant de gérer les nouvelles aires.
M. Dominique Braye. Ce n'est pas le coût qui est en cause !
M. Serge Lagauche. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Lagauche.
M. Serge Lagauche. Si je n'avais qu'une seule raison de voter contre cet amendement, M. Braye me l'aurait fournie. Il nous a en effet expliqué que la loi ne serait pas appliquée dans tous les cas parce que de mauvais maires ne l'appliqueraient pas et que de mauvais préfets ne la feraient pas appliquer ! (Exclamations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jean Chérioux. Il n'a pas du tout dit cela !
M. Serge Lagauche. Ne vous énervez pas ainsi !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Lagauche.
M. Serge Lagauche. Moi, monsieur Braye, je suis favorable à l'implantation des aires d'accueil...
M. Dominique Braye. Moi aussi !
M. Serge Lagauche. ... et à la mise en place de schémas départementaux. Je suis également d'accord pour demander aux préfets d'agir envers ceux qui ne respecteront pas la loi, dès lors que ces schémas départementaux auront été arrêtés. Il est évident que nous, élus locaux, devons commencer par respecter la loi en réalisant les aires.
M. Nicolas About. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. About.
M. Nicolas About. Les propos de notre collègue Dominique Braye m'ont paru très intéressants, car, s'écartant des grandes envolées oratoires, c'est la vérité du terrain qu'ils ont fait émerger.
Le terrain, c'est quoi ? Ce sont des maires qui ont été blessés physiquement lors d'affrontements extrêmement durs. Le terrain, c'est l'incapacité de faire payer un droit de place. A moins de confier au trésorier principal le soin de prélever le droit de place à l'entrée des aires d'accueil ! Le terrain, c'est le gardien de l'aire d'accueil de Trappes qui, après avoir été roué de coups, a été transporté presque mort à l'hôpital. Le terrain, c'est l'aire de 120 places qui a été détruite en totalité, alors que nous l'avions financée.
Le terrain, c'est tout cela !
Ce que nous vous avons dit, monsieur le secrétaire d'Etat, à travers notre vote de tout à l'heure sur l'article 1er, c'est qu'il ne faut pas croire que le rôle de l'Etat consiste simplement à financer 70 % d'une place. Des places, nous en avons déjà payé sans avoir besoin de vos financements !
Financer, c'est facile ! Ce qui est dur, c'est de gérer, c'est d'obtenir un soutien des juges et, surtout, du préfet. Car le préfet a aussi le droit de prendre des mesures pour obtenir l'exécution forcée de certaines décisions, pour obtenir l'expulsion.
Pourquoi n'avons-nous pas le soutien - le soutien physique - de l'Etat dans la gestion même des aires ? Pourquoi n'avons-nous pas de réponse immédiate du préfet, alors même que nous sommes en règle s'agissant des aires d'accueil, quand nous sommes confrontés à des occupations illicites, non seulement de terrains communaux et de terrains privés, mais aussi de zones d'activité économique, par des gens qui saccagent tout et, par là même, réduisent à néant les efforts que font nos collectivités pour appuyer le développement économique ?
Ne demandez pas tout aux maires ! M. Braye a raison : il ne faut pas s'en tenir à de belles déclarations. Il faut obtenir de vos représentants dans les départements qu'ils nous apportent un soutien réel. Ou alors, vous irez dire aux maires qui ont été blessés, massacrés, qu'ils sont des maires indignes ! (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. La caricature est grotesque !
M. Jacques Legendre. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Legendre.
M. Jacques Legendre. Lorsque M. le secrétaire d'Etat en appelle à l'esprit républicain, nous sommes évidemment tous très attentifs. Il n'y a ici personne pour penser que la République n'est pas partout chez elle et que ses lois ne doivent être exécutées partout.
Mais ce n'est pas être un mauvais républicain, monsieur le secrétaire d'Etat, que de souffrir de voir se créer des zones de non-droit, de constater qu'il y a non-respect, ici et là, des normes républicaines et de déplorer que les représentants de l'Etat à qui les maires demandent d'intervenir le fassent trop tard après maintes hésitations.
Dans la région Nord - Pas-de-Calais, que vous connaissez bien, monsieur Delevoye, nous avons de nombreux rassemblements sur les aérodromes. Souvent les enfants jouent à proximité des pistes. C'est dangereux pour leur vie. L'Etat et ses représentants hésitent tant à intervenir qu'il faut les menacer de mettre en cause leur responsabilité en cas d'accident. Dans ces conditions, comment, en effet, ne pas s'interroger ?
Je vous ai livré un témoignage. Les uns et les autres s'y reconnaîtront. Je crois que nous sommes à la recherche d'un équilibre : les maires prennent leurs responsabilités et ils sont en droit d'exiger que l'Etat prenne les siennes.
Voilà ce que nous recherchons. Ce texte n'aura un sens que si nous avons avec la certitude que l'Etat prendra ses responsabilités. Or, aujourd'hui, monsieur le secrétaire d'Etat, nous n'en avons pas la preuve. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 49 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 16, M. Delevoye, au nom de la commission des lois, propose, dans le premier alinéa du texte présenté par le II de l'article 3 pour remplacer le 31° de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, de remplacer les mots : « des articles 2 et 3 » par les mots : « de l'article 2 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de conséquence.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3, modifié.

(L'article 3 est adopté.)

Article 4