Séance du 3 février 2000
M. le président. « Art. 2. _ I. _ Les communes de plus de 5 000 habitants sont tenues, dans un délai de deux ans suivant la publication du schéma départemental, de participer à la mise en oeuvre de ce schéma en mettant à la disposition des gens du voyage une ou plusieurs aires d'accueil, aménagées et entretenues. Elles peuvent également transférer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale chargé de mettre en oeuvre les dispositions du schéma départemental ou contribuer financièrement à l'aménagement et à l'entretien de ces aires d'accueil dans le cadre de conventions intercommunales.
« II. _ Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intéressés assurent la gestion de ces aires ou la confient par convention à une personne morale publique ou privée. »
Par amendement n° 40, M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rédiger comme suit cet article :
« I. - Les communes de plus de 5 000 habitants sont tenues, dans un délai de deux ans suivant la publication du schéma départemental, de participer à la mise en oeuvre de ce schéma en mettant à la disposition des gens du voyage une ou plusieurs aires d'accueil, aménagées et entretenues.
« II. - Les communes intéressées peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale la mise en oeuvre des dispositions du schéma départemental qui leur incombent, ou contribuer financièrement à l'aménagement et à l'entretien des aides d'accueil dans le cadre de conventions intercommunales.
« III. - Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intéressés assurent la gestion des aires ou la confient par convention à une personne publique ou privée. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 73, présenté par le Gouvernement et tendant :
A. - A rédiger ainsi le II de l'amendement n° 40 :
« II. - Toute commune mentionnée au schéma départemental peut transférer à un établissement public de coopération intercommunale la mise en oeuvre des dispositions du schéma départemental qui lui incombent, ou contribuer financièrement à l'aménagement et à l'entretien des aires d'accueil dans le cadre de conventions intercommunales. »
B. - Dans le III du même amendement, à supprimer le mot : « intéressés ».
Par amendement n° 13, M. Delevoye, au nom de la commission des lois, propose de remplacer la première phase du I de l'article 2 par deux phrases ainsi rédigées : « Les communes et leurs groupements concourent à la mise en oeuvre du schéma départemental par la réservation, en fonction des orientations fixées par celui-ci, de terrains aménagés et entretenus en vue du passage et du séjour des gens du voyage. A cette fin, dans un délai de deux ans à compter de la publication du schéma départemental, les communes mettent à la disposition des gens du voyage les aires d'accueil, aménagées et entretenues, prévues par ce dernier. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 29 rectifié, présenté par M. Hérisson, au nom de la commission des affaires économiques, et tendant :
I. - A compléter in fine le texte proposé par l'amendement n° 13 par une phrase ainsi rédigée : « Toutefois, les communautés de communes de plus de 5 000 habitants dont aucune commune membre n'a une population supérieure à ce seuil pourront, conformément aux dispositions du schéma départemental, être substituées à leurs membres pour l'application du présent alinéa. »
II. - En conséquence, à rédiger comme suit le premier alinéa de cet amendement :
« Remplacer la première phrase du I de cet article par trois phrases ainsi rédigées : »
III. - En conséquence, à rédiger comme suit le début de la deuxième phrase du I de cet article : « Les communes peuvent également ».
Par amendement, n° 48, Mme Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter le I de l'article 2 par un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, ne sont pas tenues à cette obligation les communes qui disposent d'emplacements destinés à être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels ou occasionnels et qui répondent à un coefficient équivalent temps plein, dont les modalités de calcul sont définies par décret. »
Par amendement n° 57, MM. Legendre, Braye, Doublet, Gérard, Goulet, Gournac, Lassourd, Murat et Peyrat proposent de compléter le I de l'article 2 par un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, ne sont pas tenues à cette obligation les communes qui disposent d'emplacements susceptibles d'être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels ou occasionnels et qui répondent à un coefficient équivalent temps plein dont les modalités de calcul sont définies par décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 14, M. Delevoye, au nom de la commission des lois, propose d'insérer, après le I de l'article 2 un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« I bis. - Sur la demande de la commune concernée, le délai mentionné au I ci-dessus peut être prolongé par le représentant de l'Etat dans le département, après avis de la commission consultative départementale, lorsque la réalisation de l'aire dans ce délai se heurte à des difficultés techniques ou de procédure dûment constatées. »
La parole est à M. Peyronnet, pour défendre l'amendement n° 40.
M. Jean-Claude Peyronnet. Il s'agit d'un amendement de clarification, qui tend à distinguer plus formellement les obligations spécifiques des communes de plus de 5 000 habitants et les possibilités qui sont offertes à toutes les communes, quelle que soit leur population, pour la mise en oeuvre des obligations qui leur incombent en les inscrivant dans des paragraphes différents.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat, pour défendre le sous-amendement n° 73.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. L'amendement n° 4 tend à clarifier le texte. Tel qu'il est rédigé, on pourrait en effet en déduire que les solutions intercommunales sont réservées aux seules communes de plus de 5 000 habitants. Or il semble souhaitable au Gouvernement de permettre à toute commune mentionnée au schéma départemental de choisir la solution intercommunale.
Ce sous-amendement vise à lever toute ambiguïté sur ce point et à élargir la possibilité de recourir à la solution intercommunale.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 13.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Le projet de loi indique que les communes de plus de 5 000 habitants sont tenues de mettre en application les prescriptions du schéma départemental. Or l'introduction de ce seuil démographique rompt la cohérence du dispositif et ne correspond pas à la réalité locale.
Ainsi, en zone urbaine, des communes de 5 000 habitants seront incapables de faire face à leurs obligations, alors que, dans d'autres zones, des communes plus petites, parce qu'elles disposeront d'aires adaptées en termes de superficie, pourront créer des aires d'accueil.
Par ailleurs, le projet de loi ne précise pas les conditions dans lesquelles les communes pourront satisfaire à leurs obligations, notamment en ce qui concerne les coopérations intercommunales.
Prévoir de manière uniforme que toutes les communes de plus de 5 000 habitants seraient tenues de créer une aire d'accueil n'est pas non plus réaliste parce que, dans certains départements, il n'y a pas de gens du voyage.
Le plus important c'est d'instaurer un dispositif cohérent, c'est donc au schéma départemental qu'il revient d'équilibrer les besoins et les offres, de définir les meilleures localisations démographiques en fonction des souhaits exprimés par les gens du voyage, les élus ou le préfet.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous avons déposé cet amendement, qui vise par ailleurs à maintenir le délai de deux ans pour la réalisation des aires.
De ce fait, la commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 40 et sur le sous-amendement n° 73.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter le sous-amendement n° 29 rectifié.
M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Ce sous-amendement tend à concilier nos préoccupations et celles de la commission des lois, qui souhaite supprimer le seuil et qui prévoit que « toutefois, les communautés de communes de plus de 5 000 habitants dont aucune commune membre n'a une population supérieure à ce seuil pourront, conformément aux dispositions du schéma départemental, être substituées à leurs membres pour l'application du présent alinéa ».
Nous considérons comme nécessaire que les communautés de communes composées de petites communes jouissent du droit d'interdire sur leur territoire le stationnement des gens du voyage dès lors qu'elles ont créé une aire de stationnement ou contribué à son financement. Actuellement, rien ne les y oblige, même si, en vertu de l'article 9-1 du projet de loi, les communes non inscrites au schéma départemental mais dotées d'une aire d'accueil ou contribuant à son financement peuvent interdire le stationnement sur l'ensemble de leur territoire.
Concrètement, nous craignons que l'application de la loi ne se fasse au détriment des petites communes, qui verront se multiplier les occupations illicites. C'est pourquoi nous proposons que, lorsque des besoins seront constatés par le préfet et le président du conseil général au sein du schéma départemental, les communautés de petites communes puissent être substituées à leurs membres pour la mise en oeuvre de ce schéma. Ce dispositif est souple, puisqu'il vise à associer au schéma départemental non pas toutes les communautés de petites communes, mais seulement celles pour lesquelles le besoin s'en fait sentir.
Notre sous-amendement, qui comble une carence, a été adopté à l'unanimité par la commission des affaires économiques.
M. le président. La parole est à M. Foucaud, pour défendre l'amendement n° 48.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement vise à prendre en considération les différents types d'emplacements dont les gens du voyage ont besoin. Dans ce contexte, d'ailleurs, nous nous félicitons qu'à l'article 8 on nous propose, comme nous le pensions nécessaire, de faciliter le développement des petites aires d'accueil de type « terrain familial ».
L'offre en structures d'accueil doit également comporter des aires de passage, aménagées tant pour des arrêts de très brève durée que des aires de séjour pour des stationnements de plusieurs jours.
Enfin, l'existence de grands rassemblements traditionnels, tels que certains pèlerinages regroupant plusieurs milliers de gens du voyage, nécessite également une prise en charge appropriée par les pouvoirs publics afin de coordonner les actions entre l'Etat et les collectivités concernées.
Nous nous félicitons à ce sujet que l'article 1er prévoie l'obligation de désigner, dans le schéma départemental, des lieux pouvant permettre les grands rassemblements traditionnels.
Force est cependant de constater que de tels terrains exigent une mobilisation plus importante que les autres types d'aire d'accueil et qu'il serait par conséquent opportun qu'une commune qui dispose d'une grande aire temporaire de type « grand rassemblement » ne soit pas obligée de construire une aire d'accueil.
Peut-être pourrions-nous imaginer d'instaurer, selon un critère que je qualifierai de « journée par caravane », une équivalence entre terrains permanents et terrains temporaires pour l'accueil des grands rassemblements.
A titre d'exemple, pour une commune qui accueille sur un terrain spécifique, au titre des grands rassemblements, quatre cents caravanes pendant environ trente-cinq jours, soit deux ou trois rassemblements, cela équivaudrait à l'accueil en permanence de trente-huit caravanes par jour.
Vous comprendrez, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, que l'adoption de cet amendement soit opportune.
M. le président. La parole est à M. Legendre, pour présenter l'amendement n° 57.
M. Jacques Legendre. Cet amendement répond à la même préoccupation que celle que vient d'exprimer M. Foucaud.
De nombreuses communes accueillent régulièrement de grands rassemblements de gens du voyage. C'est par exemple le cas de Lille à l'occasion de la braderie.
Les communes qui ont déjà consenti des efforts significatifs pour cet accueil spécifique nous semblent avoir fait preuve de l'esprit civique qui s'impose. Il nous paraît donc souhaitable qu'elles ne soient pas astreintes, par ailleurs, à participer systématiquement à l'accueil défini par le schéma départemental.
On nous rétorquera que la commission départementale tiendra compte des efforts faits par les communes. Mais il serait curieux qu'il en soit tenu compte dans certains départements et pas dans d'autres.
Ce débat est nécessaire, car il nous semble préférable de préciser dans la loi que les communes qui font un effort significatif - lequel peut être défini par un coefficient équivalent-temps plein, dont le mode de calcul peut être renvoyé à un décret en Conseil d'Etat - sont dispensées de prévoir par ailleurs un accueil permanent.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 14 et pour donner l'avis de la commission sur les sous-amendements n°s 73 et 29 rectifié et sur les amendement n°s 48 et 57.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. L'amendement n° 14 est en quelque sorte un amendement de précaution. En effet, si nous gardons le délai légal de deux ans, nous avons souhaité l'aménager, car il peut être dépassé dans quelques cas, pour des raisons soit de contentieux juridiques, soit d'occupation d'espace. L'application d'un délai identique pour toutes les situations nous paraît donc dangereux.
Cet amendement n° 14 vise donc à permettre, à la demande de la commune, la prolongation par l'Etat du délai, après avis de la commission consultative départementale, en cas de difficultés techniques ou de difficultés de procédure. Je pense notamment à la proximité de sites classés ou encore à des contentieux mis en avant par des associations ou des populations.
A partir du moment où la commission a supprimé le seuil de 5 000 habitants, elle ne peut qu'être défavorable à l'amendement n° 40 et au sous-amendement n° 73 qui s'y rapporte.
Nous souscrivons à la préoccupation de la commission des affaires économiques qui, par son sous-amendement n° 29 rectifié, donne la possibilité aux petites communes de s'en remettre à des solutions intercommunales. Mais nous estimons que cette préoccupation est satisfaite par notre amendement n° 13.
Toutefois, le sous-amendement précisant qu'il s'agit des communautés de communes « de plus de 5 000 habitants », je laisse au rapporteur pour avis le soin de voir s'il maintient ou non son sous-amendement. S'il était maintenu, je m'en remettrais à la sagesse du Sénat.
La commission est défavorable aux amendements n°s 48 et 57. Nous sommes très sensibles au fait que les communes qui supportent l'implantation des grands déplacements soient non pas épargnées dans l'élaboration du schéma départemental mais, en tout cas, prises en compte. Toutefois nous pensons que cette préoccupation doit s'inscrire dans la réflexion de ceux qui élaboreront le schéma départemental.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n° 40, 13, le sous-amendement n° 29 rectifié et les amendements n°s 48, 57 et 14 ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Avec l'amendement n° 13, la commission des lois, par la voix de son rapporteur M. Delevoye, propose la suppression du seuil de 5 000 habitants.
Le Gouvernement observe d'abord que ce seuil est admis depuis neuf ans. De plus, l'expérience acquise montre que les besoins en aires sont plus importants dans les communes de plus de 5 000 habitants, qui, en raison de leurs services, sont plus attractives.
Ensuite, ce seuil est une garantie puisqu'il constitue une obligation générale de réaliser des aires quand il y a des communes de 5 000 habitants et que la négociation intercommunale a échoué. Il permet aussi de déterminer à qui revient cette obligation dans le cas d'une aire intercommunale quand il y a des communes de moins de 5 000 habitants et de plus de 5 000 habitants.
Mais il est bien évident que, si l'analyse des besoins faisait ressortir la nécessité d'aires d'accueil dans un secteur géographique ne comportant aucune commune de plus de 5 000 habitants, l'obligation de réaliser une ou des aires pèserait nécessairement sur l'une ou l'autre de ces communes de moins de 5 000 habitants. Ce seuil ne constitue donc pas un obstacle dans un secteur qui ne compterait aucune commune de plus de 5 000 habitants.
Compte tenu de cette interprétation, le Gouvernement ne souhaite donc pas la suppression du seuil.
Le sous-amendement n° 29 rectifié est dans la logique de l'amendement n° 13, le Gouvernement en donne volontiers acte à leurs auteurs, tout particulièrement au rapporteur pour avis M. Hérisson. Toutefois, chacun le conçoit bien, des solutions intercommunales seraient, de fait, imposées. Par souci de cohérence, le Gouvernement est défavorable à ce sous-amendement.
Les amendements n°s 48 et 57 ont le même objet. Nous devons rester très concrets, très réalistes. Dans une commune où a lieu un rassemblement de grande importance, traditionnel et répétitif, aux Saintes-Maries-de-la-Mer notamment, on ne voit pas bien ce qui justifierait la création d'aires d'accueil supplémentaires.
Mais d'autres types de rassemblements sont beaucoup plus irréguliers. Que l'année où est élaboré le schéma départemental ait été précédée d'un rassemblement qui, d'une manière tout à fait occasionnelle, s'est déroulé dans la commune en question ne légitime pas pour autant de ne pas prendre en compte les besoins d'aires d'accueil permanentes sur le territoire considéré. Compte tenu, donc, de l'évolution des pratiques, des comportements et du fait que certains rassemblements, traditionnellement fixes, sont devenus itinérants, le Gouvernement ne voit pas comment on pourrait ne pas prendre en compte cette réalité et, immédiatement, en venir à exclure telle ou telle commune au prétexte qu'elle aurait accueilli une fois un rassemblement occasionnel.
Je suis convaincu que, dans le cas de rassemblements répétitifs, les commissions départementales dispenseraient d'elles-mêmes ces communes de toute autre obligation. Le Gouvernement est donc défavorable aux amendements n°s 48 et 57.
S'agissant de l'amendement n° 14, je tiens à dire à M. le rapporteur que, bien évidemment, les cas de force majeure sont toujours pris en compte de droit et je dirai même davantage car il y a eu des précédents. Les dispositions qui donnent à la loi le dernier mot existent déjà et n'ont jamais posé de problème majeur.
Pour me cantonner dans mon domaine, je citerai les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. La loi du 31 mai 1990 avait donné un an à tous les conseils généraux pour conclure avec l'Etat un accord sur ces plans, faute de quoi, ceux-ci pouvaient être unilatéralement approuvés par arrêté interministériel. Tous les départements français sont couverts par un tel plan sans que jamais un arrêté interministériel ait été nécessaire. Certes, pour quelques départements, il a fallu un peu plus de temps mais, bien évidemment, chaque fois que l'Etat a observé que les discussions en cours avaient des chances d'aboutir, il a différé la solution d'autorité. Je crois donc que les choses se font d'elles-mêmes.
Dans ces conditions, le Gouvernement ne considère pas qu'il soit indispensable d'ajouter cet alinéa au texte, car il est convaincu que cet amendement n° 14 est effectivement satisfait, soit au titre de la force majeure dûment constatée, soit dans les pratiques auxquelles on peut faire référence et qui sont appliquées à des lois antérieures.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 73.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Je souhaite expliquer mon vote à la fois sur ce sous-amendement et sur tous les autres amendements afin d'éviter de reprendre plusieurs fois la parole.
J'appelle mes collègues à faire preuve de réalisme ; il est indispensable de supprimer le seuil, et je le dis en tant que sénateur d'Ile-de-France. J'en veux pour preuve trois arguments qui ont été développés, mais sur lesquels je voudrais insister.
Beaucoup de communes de plus de 5 000 habitants n'ont pas besoin d'aires d'accueil, tout simplement parce qu'elles ne sont jamais saisies de demandes de stationnement des gens du voyage. Pourquoi donc maintenir ce seuil ?
Par ailleurs, beaucoup de communes de plus de 5 000 habitants auraient besoin d'aires d'accueil. Elles sont cependant dans l'incapacité manifeste de les réaliser, tout simplement parce que, comme le rappelait notre collègue rapporteur Jean-Paul Delevoye, étant complètement urbanisées, elles ne disposent d'aucun terrain susceptible d'être transformé en aire d'accueil !
On me rétorquera qu'elles peuvent transférer cette compétence à un EPCI mais c'est l'Ile-de-France qui, vous le savez, compte le moins d'établissements publics de coopération intercommunale et où l'intercommunalité est la moins développée. Avant qu'elles puissent transférer cette compétence à un EPCI, aujourd'hui inexistant, il se passera un peu de temps !
C'est sur ce principe de réalisme que j'appelle l'attention de mes collègues. Supprimons ce seuil, car rien n'est pire que de légiférer sur des dispositions manifestement impossibles à mettre en oeuvre.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 73, repoussé par la commission.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 40, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 29 rectifié.
M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis. Mes chers collègues, nous vivons dans un pays qui compte plus de 36 000 communes ; 80 % d'entre elles ont moins de 2 000 habitants, 90 % moins de 5 000.
Que les maires ou les élus des communes de plus de 5 000 habitants aient eu plus facilement la possibilité de se faire entendre soit par l'Association des maires de France - et je parle sous le contrôle de son président - soit par le Gouvernement, c'est certain. Il n'empêche que l'essentiel des problèmes liés au stationnement et, surtout, à l'accueil des gens du voyage se pose dans ces communes. Il est donc nécessaire, monsieur le secrétaire d'Etat, de supprimer le seuil.
Tel est l'objet de l'amendement n° 13, qui vise en outre à permettre d'organiser l'accueil, au sens le plus large du terme, de ces citoyens que, comme je l'ai déjà dit, nous considérons, nous, comme des citoyens à part entière, mais qui doivent, eux aussi, se considérer comme des citoyens à part entière.
J'avais déposé un sous-amendement à ce texte, mais compte tenu des garanties qui nous sont apportées, je le retire, en adhérant pleinement au texte de la commission saisie au fond.
M. le président. Le sous-amendement n° 29 rectifié est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 48.
M. Thierry Foucaud. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Je retire cet amendement, qui est satisfait dans la mesure où M. le secrétaire d'Etat a indiqué que les communes équipées pour recevoir de grands rassemblements traditionnels n'auront pas à se doter d'aires d'accueil plus petites.
M. le président. L'amendement n° 48 est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 57.
M. Jacques Legendre. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Legendre.
M. Jacques Legendre. L'amendement n° 57 avait le même objectif que celui qu'a défendu M. Foucaud. Pour la même raison, je le retire aussi.
Je souhaite, bien évidemment, que l'avis exprimé clairement devant le Sénat par M. le secrétaire d'Etat guide le travail des commissions départementales, qui, par conséquent, prendront les mêmes dispositions sur l'ensemble du territoire.
Vous avez souhaité la souplesse, monsieur le secrétaire d'Etat. En la matière, je vous comprends, mais qu'il soit bien clair que les communes qui font de grands efforts pour les rassemblements exceptionnels ne seront pas particulièrement mises à contribution du fait même qu'elles ont l'équipement nécessaire.
M. le président. L'amendement n° 57 est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 14.
M. Thierry Foucaud. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Le groupe communiste républicain et citoyen ne votera pas cet amendement parce que nous estimons que, dans le projet de loi qui nous est soumis, les délais sont bien assez longs.
Je me permets de rappeler que cela fait déjà dix ans que les communes de plus de 5 000 habitants sont tenues de mettre à disposition des gens du voyage des aires d'accueil. Or un quart d'entre elles seulement se sont conformées à cette obligation.
Dans ces conditions, permettez-moi de penser, mes chers collègues, que les dix-huit mois prévus pour l'élaboration du schéma départemental, auxquels s'ajoutent deux années durant lesquelles les communes sont tenues de réaliser leurs aires d'accueil, sont suffisants pour permettre à l'ensemble des personnes concernées de se mettre d'accord sur les modalités de réalisation de ces aires.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2, modifié.
(L'article 2 est adopté.)
Article 3