Séance du 2 mai 2000
M. le président. Par amendement n° 88 rectifié, M. Jarlier, au nom de la commission des lois, propose, avant le premier alinéa du texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4 sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement mentionné à l'article L. 122-1, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de schéma. Dans le cas d'une révision, ce débat peut avoir lieu lors de la mise en révision du schéma. »
La parole est à M. Jarlier, rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Cet amendement prévoit, à l'instar de ce qui figure dans l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales pour le budget communal, l'organisation d'un débat d'orientation sur le projet d'aménagement et de développement préalablement à l'adoption du projet de schéma.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Louis Althapé, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis favorable. Cette disposition est conforme à l'esprit de ce que souhaite le Gouvernement s'agissant de ce texte. Il remercie la commission des lois de cette proposition tout à fait pertinente.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 88 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 228 rectifié bis est présenté par M. Althapé, au nom de la commission des affaires économiques.
L'amendement n° 89 rectifié est déposé par M. Jarlier, au nom de la commission des lois.
Tous deux tendent, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme, après les mots : « membres de l'établissement public », à insérer les mots : « , aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale voisins compétents en matière d'urbanisme ».
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 228 bis rectifié.
M. Louis Althapé, rapporteur. Je laisse à M. Jarlier, rapporteur pour avis, le soin de présenter cette disposition.
M. le président. La parole est donc à M. Jarlier, rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Cet amendement prévoit de soumettre le projet de schéma de cohérence territoriale aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale voisins qui pourront être directement intéressés à son contenu. Il s'agit, là encore, d'une solution alternative à la bande des quinze kilomètres qui avait été envisagée. Je précise que nous avons bien sûr rectifié cette disposition afin de préciser, conformément à la demande formulée tout à l'heure par M. le secrétaire d'Etat, qu'il s'agit des établissements de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques n°s 228 rectifié bis et 89 rectifié ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 228 rectifié bis et 89 rectifié, acceptés par le Gouvernement.
(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 90, M. Jarlier, au nom de la commission des lois, propose, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme, après les mots : « membres de l'établissement public », de supprimer les mots : « qui organisent sous la forme de leur choix un débat public sur ce projet ».
Par amendement n° 949, MM. Le Cam, Lefebvre, Mme Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme, de remplacer les mots : « sous la forme de leur choix en débat public » par les mots : « au niveau local, selon des modalités définies par décret, une concertation avec la population ».
La parole est à M. Jarlier, rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 90.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à supprimer un ajout de l'Assemblée nationale qui fait référence de manière inadéquate à la notion de débat public issue de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement et à la protection de l'environnement. En outre, le projet devra être soumis à enquête publique.
M. le président. La parole est à M. Le Cam, pour présenter l'amendement n° 949.
M. Gérard Le Cam. Comme j'ai déjà eu l'occasion de l'indiquer, les députés communistes ont cherché, à travers leurs amendements, à accentuer l'association de la population à la définition des politiques d'urbanisme.
Si la loi du 18 juillet 1995 relative à la définition et à la mise en oeuvre des principes d'aménagement a posé le principe de la nécessaire concertation préalable aux opérations d'aménagement, c'est précisément - et là je m'adresse à M. Jarlier qui développe l'idée selon laquelle le fait de soumettre les projets à enquête publique serait suffisant - parce que cette dernière procédure a l'inconvénient d'intervenir trop tardivement dans le processus décisionnel et que, de fait, nos concitoyens ont peu de moyens d'influer sur les décisions.
Pour autant, cette procédure de concertation, prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, qui doit permettre, en amont de la phase d'étude des projets, d'associer, d'informer largement le public, les associations n'est pas exempte de critiques en raison, principalement, du flou législatif entourant les modalités d'organisation. Concrètement, quelle forme doit-elle prendre : réunions publiques, information du public par voie de presse, tenue d'un registre, commissions extramunicipales ?
Dans un article datant du mois de mars 1994, publié dans Les petites affiches, Christian Huglot, avocat spécialisé en droit de l'environnement, concluant sur les apports de la jurisprudence au sujet des modalités concrètes de la concertation, constate que le « contrôle du juge sur le caractère suffisant de la concertation est extrêmement souple et favorise la position de l'administration quant au choix des modalités de la concertation ».
N'est-il pas temps de préciser les contours de la concertation, d'exiger de cette dernière, comme c'est d'ailleurs le cas pour les études d'impact, que ses modalités soient proportionnées à l'importance du projet ?
Répondant aux besoins de démocratie locale, une disposition introduite à l'Assemblée nationale prévoit qu'avant de rendre leur avis sur le projet de schéma de cohérence territoriale les communes organisent, à l'échelon local, un débat public, disposition que la commission des lois du Sénat propose de supprimer.
Convenant que la notion de débat public, rattachée à la procédure prévue par la loi Barnier, était mal appropriée, nous vous suggérons de faire référence à la notion de concertation et de définir, par décret, les modalités de cette dernière.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 90 et 949 ?
M. Louis Althapé, rapporteur. La commission est favorable à l'amendement n° 90. En revanche, elle émet un avis défavorable sur l'amendement n° 949, qui n'est pas compatible avec les amendements n°s 89 rectifié et 228 rectifié bis.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 90 et 949 ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. En ce qui concerne l'amendement n° 90, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat, car il a prévu un débat à un autre moment de la procédure. Les deux assemblées rapprocheront sans doute leurs points de vue lors de la réunion de la commission mixte paritaire.
S'agissant de l'amendement n° 949, je souhaite indiquer à M. Le Cam que l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme laisse effectivement une liberté aux collectivités pour fixer les modalités de la concertation avec la population. Il n'a pas été possible sur le plan législatif et il ne serait guère possible sur le plan réglementaire d'aller vers une définition d'obligations très précises, car ces dispositions s'appliquent à des projets qui, de par leur nature et leur ampleur, peuvent être très différents.
Si nous prenions l'initiative de fixer ce que serait une concertation minimale, il est vraisemblable que, pour tout le monde, cela constituerait la concertation maximale.
Après tout, c'est le libre jeu du débat démocratique. Le Gouvernement préfère le laisser se développer sur la base de liberté que l'article L. 300-2 prévoit aujourd'hui, plutôt que de recourir à un décret qui risquerait sans doute de restreindre, au lieu de la développer, la concertation, parfois bien nécessaire, compte tenu de l'importance des sujets abordés.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement souhaiterait que M. Le Cam retire l'amendement n° 949.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. En fait, nous sommes très attachés à l'amendement n° 90, car la concertation émane de l'organe délibérant dans la mesure où le projet de loi le permet. Il s'agit donc d'une grande avancée. Au demeurant, il serait relativement difficile d'organiser un débat public à l'échelle d'un schéma de cohérence territoriale compte tenu du périmètre du territoire concerné.
Par ailleurs, nous avons introduit tout à l'heure un dispositif qui répond partiellement au souhait de notre collègue. Le débat sur l'orientation du projet étant organisé par l'assemblée délibérante, il sera, par définition, public.
M. le président. Monsieur Le Cam, l'amendement n° 949 est-il maintenu ?
M. Gérard Le Cam. Non, monsieur le président, je le retire.
M. le président. L'amendement n° 949 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 90, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 91, M. Jarlier, au nom de la commission des lois, propose, après le premier alinéa du texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre membre de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4 ou un tiers des communes membres a donné un avis défavorable au projet de schéma, celui-ci ne peut être arrêté qu'à la majorité des deux tiers de l'organe délibérant. »
La parole est à M. Jarlier, rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Cet amendement prévoit une majorité qualifiée au sein de l'organe délibérant pour approuver le projet de schéma dès lors qu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre se sera prononcé contre ce projet.
Il s'agit de rechercher le consensus le plus large dans l'adoption du schéma de cohérence territoriale et d'éviter qu'un établissement public de coopération intercommunale ne cherche à imposer sa propre logique de développement aux autres établissements publics de coopération intercommunale membres.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Louis Althapé, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis défavorable, et j'aimerais que mon argumentation puisse convaincre la commission des lois.
Une telle disposition, en introduisant une règle de majorité des deux tiers en cas de désaccord d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ne peut qu'apporter une rigidité excessive qui rendrait difficile la gestion des schémas de cohérence territoriale.
Le projet de loi apporte déjà de nombreuses garanties. La première, c'est que l'EPCI à fiscalité propre, comme tout établissement public de coopération intercommunale, représente, dans le syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale, la totalité des communes qui en sont membres, ce qui lui donne un poids renforcé et quelquefois considérable dans ce syndicat.
En cas de désaccord - c'est une deuxième garantie, monsieur Jarlier - l'EPCI peut faire jouer les clauses de sauvegarde prévues aux articles L. 122-9 à L. 122-12 du code de l'urbanisme.
Dans ces conditions, le Gouvernement considère que la disposition proposée par la commission des lois nuirait à l'objectif de simplification de la procédure.
Le texte lui semblant bien équilibré, le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 91, et il espère avoir convaincu M. Jarlier.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 91.
M. Ladislas Poniatowski. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Poniatowski.
M. Ladislas Poniatowski. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez dit que vous espériez convaincre les auteurs de l'amendement.
Il s'agit ici de prévoir la majorité des deux tiers non pas pour la gestion quotidienne de ces établissements, mais seulement au moment, très important, où l'on arrête le schéma.
Evidemment, ensuite, il ne faut pas bloquer l'institution, il faut qu'elle puisse fonctionner, et toutes les décisions qui seront prises le seront à la majorité simple. Mais, s'il y a bien un moment où une majorité des deux tiers n'est pas abusive, c'est bien au moment de la délibération qui est prise par l'établissement public pour la constitution du schéma de cohérence territoriale !
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Je soutiens la position de la commission des lois. Sur ce genre de dossier, non seulement une majorité des deux tiers est nécessaire, mais il faut parvenir, lors de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale, à un certain consensus. Or, si les élus sont responsables, il y aura consensus, je n'en doute pas.
Je considère que la disposition qui nous est proposée ne constitue pas du tout un frein à l'élaboration des SCT. Je voterai donc cet amendement, ne serait-ce que pour éviter que des collectivités puissent essayer de passer en force en évitant une solution approuvée par tous.
M. Louis Althapé, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Althapé, rapporteur. Quoi de plus normal que de réclamer une majorité des deux tiers pour l'adhésion des communes à un schéma de cohérence ? En effet, il s'agit d'établir un schéma de cohérence territoriale qui inscrira dans une durée certaine le développement de l'urbanisme et de tout ce qui y ressortit.
J'estime tout à fait logique - et je soutiens une nouvelle fois cet amendement - d'arrêter le chiffre des deux tiers, qui me paraît tout à fait cohérent avec ce que nous souhaitons mettre en place.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 91, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 25 rectifié, MM. Poniatowski, Revet, Cléach, Emin, Mme Bardou et les membres du groupe des Républicains et Indépendants proposent de rédiger ainsi le second alinéa du texte présenté par l'article 2 pour l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme :
« Les associations mentionnées à l'article L. 121-5 qui se sont vu notifier par le préfet le périmètre arrêté conformément à l'article L. 122-3 I, sont consultées à leur demande, sur le projet de schéma dans un délai de trois mois après notification du projet de schéma au préfet. »
La parole est à M. Poniatowski.
M. Ladislas Poniatowski. L'article L. 122-8 du code de l'urbanisme prévoit qu'au moment où le projet de schéma est arrêté par l'établissement public qui l'a élaboré il est transmis pour avis à toute une série d'organismes publics. En même temps, de manière à éviter le blocage du mécanisme de l'instauration de ce schéma, il est prévu que ces avis sont réputés favorables s'ils n'interviennent pas dans un délai de trois mois après la transmission du projet de schéma.
Un petit alinéa supplémentaire figure dans cet article et vise les associations mentionnées à l'article L. 121-5 afin qu'elles soient consultées, à leur demande également, sur le projet de schéma. C'est bien, mais à condition que ces associations ne puissent avoir un comportement abusif en ne donnant pas leur avis après avoir été consultées, afin de retarder la procédure.
Par conséquent, je propose une rédaction de précaution en précisant que ces associations sont consultées, à leur demande, sur le projet de schéma dans un délai de trois mois après notification du projet de schéma au préfet.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Louis Althapé, rapporteur. Cet amendement résout un vrai problème. C'est pourquoi la commission y est favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. J'ai bien entendu l'auteur de l'amendement et j'appelle son attention sur le fait que le texte, tel qu'il a été voté en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit que les associations agréées sont consultées, à leur demande, sur le projet de schéma. Il n'est donc pas utile de fixer un délai. En effet, si une association demandait tardivement à être consultée, cette circonstance ne serait pas de nature, compte tenu de la rédaction du texte, à retarder la mise en oeuvre du schéma.
Dans ces conditions, aucune manoeuvre dilatoire n'est possible et il n'y a donc pas de précautions nécessaires à prendre. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement ne voit pas l'intérêt de l'amendement n° 25 rectifié, et il n'en souhaite pas l'adoption.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 122-9 DU CODE DE L'URBANISME