Séance du 23 mai 2000






CHASSE

Suite de la discussion
d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la chasse.
Je rappelle que la discussion générale a été close.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais évoquer tour à tour quelques-uns des sujets qui ont fait l'objet de vos préoccupations lors de cette discussion générale, mais je n'entrerai pas dans les détails de dispositifs souvent techniques, qui seront largement débattus à l'occasion de l'examen des articles.
Tout d'abord, vous me permettrez, madame la rapporteure, de revenir sur la décision du Gouvernement de demander l'urgence pour ce projet de loi.
Vous connaissez le contexte dans lequel nous travaillons et l'échéance à laquelle nous devons faire face : l'ouverture de la chasse, qui est proche. Je n'ai l'intention ni de jouer la montre ni de fuir mes responsabilités.
Vous connaissez aussi la marge de manoeuvre dont nous disposons : les voies d'un compromis sont étroites. Elles ont été largement éclairées par de très nombreuses discussions antérieures : je pense, bien sûr, à la loi de 1998, qui a été largement débattue tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, mais aussi à la proposition de loi d'origine sénatoriale de 1999, ainsi qu'aux très nombreuses auditions qui ont eu lieu pour préparer ce projet de loi, soit dans la phase de travail du « missionnaire » François Patriat, auteur du rapport, soit dans la préparation de l'examen de ce projet de loi par l'Assemblée nationale et par le Sénat.
Chacun ici est donc complètement informé des enjeux.
Les lois de 1994 et de 1998 ont manqué leur objectif. Les contentieux se sont accumulés et il est temps d'en sortir. Je n'envisage pas une seconde de le faire d'une façon qui m'exposerait au renouvellement de l'injonction du Conseil d'Etat, qui me demandait l'an dernier de respecter strictement la directive communautaire n° 79-409.
J'en viens à l'état d'esprit dans lequel nous travaillons.
On a beaucoup évoqué et invoqué la responsabilité du militantisme antichasse et, pour qualifier les millions de personnes qui attendent des chasseurs le respect du droit communautaire et du droit national, le respect des droits des espèces vivantes et le respect des autres usagers de la nature, on a utilisé des mots extrêmement blessants. Pour faire court, on a l'impression que, finalement, les problèmes s'expliquent, pour l'essentiel, par le comportement des associations de protection de l'environnement et par le comportement de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement !
La méthode est connue : il s'agit de désigner un bouc émissaire, non seulement au mépris de votre volonté affichée de respecter les convictions de chacun et de restaurer le dialogue entre chasseurs et non-chasseurs, mais aussi au mépris des faits. Vous me premettrez de le redire, mesdames, messieurs les sénateurs, c'est souvent l'obstination à nier les faits qui génère les contentieux.
Pourtant, là encore, les faits vous sont parfaitement connus.
Vous avez auditionné M. Renaud Denoix de Saint Marc, à la fois en tant que membre éminent du Conseil d'Etat et en tant que président de l'Office national de la chasse. Il vous a exposé d'une façon très directe le risque qui était lié à des périodes de chasse à la passée dépassant une heure après le coucher du soleil et une heure avant le lever du soleil, à la validation de la chasse de nuit et au choix de dates de fermeture de la chasse qui iraient au-delà du 31 janvier. Tout cela figurant noir sur blanc dans le rapport de Mme Heinis, je ne vois pas la nécessité de citer de nouveau les propos de M. Renaud Denoix de Saint Marc, que vous connaissez.
Sans reprendre les mots blessants qui ont été utilisés, d'une façon lancinante et récurrente, par nombre d'entre vous, je dirai, en revanche, qu'il est difficile de considérer, comme l'a fait l'un des orateurs, que le million et demi de chasseurs serait composé de citoyens contribuables défenseurs de la ruralité, raisonnables, responsables et compétents, harcelés par des écologistes urbains, ignorants, sectaires et intégristes.
J'insiste : les deux millions de signataires de la pétition qui demandaient le respect du droit communautaire ne sont pas des intégristes ! Beaucoup d'entre eux ne peuvent pas non plus être caricaturés sous le terme d'« anti-chasse », comme tant d'entre vous l'ont fait cet après-midi. Ils demandent simplement le respect du droit, de la loi, respect qui ne s'accommode pas d'une violence que vous avez d'ailleurs condamnée dans des termes certes clairs, mais en utilisant une formule ambiguë : vous condamnez la violence inadmissible tout en comprenant l'exaspération des chasseurs !
Je tiens à vous faire part avec fermeté de mon malaise s'agissant de l'interprétation qui est faite des décisions prises par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Cela va me donner l'occasion de détailler les nombreuses démarches qui ont été entreprises par mon ministère pour améliorer la situation et pour faire valoir notre position auprès tant de la Commission européenne que des parlementaires européens. Il est en effet trop commode de considérer que, si accord il n'y eut point, ce serait du fait du ministre, qui n'aurait pas cherché de consensus !
Madame Heinis, comme tant d'autres, vous avez dit avoir fait le voyage à Bruxelles, où l'on vous aurait répondu : « Que votre Gouvernement vienne négocier ! »
Mme Anne Heinis, rapporteur de la commission. C'est bien ce qu'on m'a dit !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Nous avons abondamment discuté avec la Commission. Il nous a toujours été dit qu'il était tout à fait possible d'utiliser comme il est prévu dans la directive, une marge de manoeuvre et de prévoir des dérogations, mais que cela supposait que la France se mette d'abord en accord avec le droit communautaire dans son acception la plus simple et la plus rigoureuse.
Je vous rappelle que cette directive a été votée à l'unanimité au Conseil en 1979 ; elle avait préalablement été votée au Parlement européen sous la forme d'un rapport parlementaire commentant les termes d'une proposition de directive soumise par la Commission et examinée par le Conseil. Il faut que vous le sachiez, contrairement à ce que j'ai entendu ici, le vote au Parlement européen a été acquis avec l'ensemble des composantes ici présentes ; j'ai eu l'occasion de le dire plus nettement encore à l'Assemblée nationale. En effet, monsieur Le Cam, si les députés communistes français n'ont pas été amenés à voter en faveur de la directive, c'est parce qu'ils n'étaient pas physiquement présents au moment du vote ! (Exclamations ironiques sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.) Mais la représentante du groupe communiste européen, lors du vote, a exprimé l'accord du groupe communiste avec cette directive. J'insiste, car cela fait partie de la vérité historique et cela explique sans doute aussi pourquoi un texte adopté à l'unanimité n'a pas été, par la suite, remis en cause, alors que les difficultés concrètes d'application se faisaient jour sur le terrain.
Je vous rappelle aussi les efforts déployés pour la mise en oeuvre de la directive. Ils n'ont peut-être pas été évoqués aujourd'hui, mais chacun sait que nous avons abondamment discuté.
La directive ne précise pas de dates ; pour l'essentiel, c'est la jurisprudence qui permet de les préciser.
Les périodes d'ouverture et de fermeture de la chasse aux oiseaux migrateurs sont un point particulièrement sensible du texte que nous discutons.
A en croire certains orateurs, notamment votre rapporteur et M. du Luart, la difficulté n'aurait qu'une origine facile à identifier : mon manque d'enthousiasme pour négocier avec les autorités européennes.
Des dates précises ont été avancées par certains d'entre vous.
Je ne pense pas, madame le rapporteur, que vous souhaitiez étendre vos reproches à celui qui, en 1994, était ministre de l'environnement de M. Balladur, M. Barnier, et qui a échoué dans sa tentative d'obtenir du Parlement européen qu'il examine en urgence une proposition de modification de la directive de 1979 pour la rendre compatible avec les pratiques de chasse françaises !
M. Jean-François Le Grand. Il a essayé, lui !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Vous vous en souvenez : le Parlement européen a nommé un rapporteur, Mme Van Putten, qui a proposé un compromis fixant au 31 janvier la date de fermeture de la chasse. Les chasseurs français refusant ce compromis, il a fallu une intervention de M. Juppé auprès du président de la Commission pour que le Conseil des ministres n'adopte pas une position commune sur la proposition de Mme Van Putten. Allez-vous reprocher à M. Juppé d'avoir interrompu le processus de révision de la directive de 1979 ?
Entre-temps, le Gouvernement de l'époque a fait voter la loi du 15 juillet 1994, qui devait être la réponse à la décision de la Cour de justice des Communautés européennes. Il devait faire parvenir au Parlement un bilan d'application de cette loi avant la fin de l'année 1996. Mais ce bilan n'a jamais été transmis, et pour cause ! Cette loi, qui devait tout régler, n'a rien réglé. En fait, les contentieux se sont multipliés, certains tribunaux faisant prévaloir la loi de 1994, d'autres la directive. Vous avez pointé cet imbroglio juridique.
C'est ainsi que le Gouvernement français a reçu une mise en demeure de la Commission. Je me dois de vous indiquer que, dès mon arrivée au ministère, j'ai cherché à sortir de la situation de blocage héritée du gouvernement précédent (Protestations sur les travées du RPR), comme j'ai dû le faire d'ailleurs pour la mise en oeuvre de la directive Natura 2000, elle aussi laissée de côté.
Je peux le prouver ! J'ai ici la copie de la lettre que j'avais adressée à Mme Bjerregaard et qui a été suivie d'une visite à Bruxelles pour essayer de trouver des voies de sortie.
Vous vous en souvenez : dès le mois de juillet 1997, des contacts avaient été pris pour envisager des possibilités de révision de la directive de 1979 dans le sens indiqué par l'amendement Hallam, du nom d'un membre de la commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement européen.
La solution proposée était de subordonner le dépassement de la date du 31 janvier à la preuve de l'absence d'incidences négatives sur les espèces concernées et à l'approbation préalable par la Commission de plans de gestion.
J'ai confirmé ma disposition à aller dans ce sens par une lettre adressée à la commissaire. Celle-ci m'a fait savoir de façon très claire qu'elle attendait de la France qu'elle respecte les dispositions de la directive avant toute discussion.
Je voudrais rappeler également que ce sont les organisations du monde de la chasse, au premier rang desquelles l'Association nationale des chasseurs au gibier d'eau, qui, à l'époque, ont refusé cette idée. Elles ont rompu la concertation, persuadées qu'elles obtiendraient davantage par d'autres méthodes. Je mentionne pour mémoire la manifestation du 14 février qui a précédé l'adoption de la loi du 3 juillet 1998, censée, comme celle de 1994, donner une solution définitive au problème.
Vous connaissez la suite. L'arrêt du Conseil d'Etat du 3 décembre 1999 a considéré que cette loi, contraire à la directive n° 79-409, était inapplicable. Ce qui fonde la décision du Conseil d'Etat, ce n'est pas l'absence de plans de gestion, c'est tout simplement le fait qu'en l'état des connaissances scientifiques « les dispositions introduites au second alinéa de l'article L. 224-2 du code rural, par la loi du 3 juillet 1998, sont, dans leur quasi-totalité, incompatibles avec les objectifs de préservation des espèces de l'article 7, paragraphe IV, de la directive n° 79-409. »
Aussi, toute tentation de revenir à la loi de 1998 est-elle vouée à l'échec. En effet, ce qui paraît décidément essentiel, ce n'est pas de réutiliser le même véhicule pour faire valoir le même point de vue avec les mêmes dates, c'est de se donner les moyens de proposer des dates qui soient compatibles avec le respect de la directive.
M. Larcher nous a dit tout à l'heure que, depuis, le rapport Van Putten est devenu caduc. Je crois qu'il a fait une erreur. En effet, la commission de l'environnement du Parlement européen a, en fait, confirmé, après les élections européennes, sa position antérieure, c'est-à-dire son accord avec la date de fermeture uniforme du 31 janvier préconisée par Mme Van Putten. J'ajoute que la commission a pris cette décision à l'unanimité. Le pauvre Jean Saint-Josse s'est laissé piéger en votant, sans regarder de près ce qu'il votait (Protestations sur les travées du RPR, de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE), en faveur de cette confirmation. Il a maladroitement nié et m'a traitée de menteuse. Quoi qu'il en soit, son attitude puérile ne change rien au fait : le vote a été acquis à l'unanimité. Je tiens également à votre disposition le compte rendu de cet événement.
Le débat n'est d'ailleurs pas de savoir si la loi apporte ou non plus de garanties qu'un décret. Une loi contraire à la directive n'apporterait pas plus de garanties quant à la pérennité des dispositions qu'elle comporterait, les épisodes précédents en témoignent amplement.
C'est pourquoi la voie proposée par le Gouvernement est celle de la sagesse. A la loi de fixer les principes ; au règlement d'en fixer les modalités d'application, en conservant la souplesse nécessaire aux adaptations dans le temps. Qu'importe le véhicule - une loi, un décret, un arrêté - ce sont les dates qui comptent.
J'ai regardé avec beaucoup d'intérêt l'évolution des propositions qui ont été faites dans le temps.
M. du Luart a dit - c'est bien normal - qu'il avait été tenu le plus grand compte de l'accumulation des connaissances, qui nous permettent de travailler de façon de plus en plus argumentée et fine par rapport à la réalité des faits et à l'état de conservation des espèces. Mais, mesdames et messieurs les sénateurs, si les dates sont fixées par la loi, il sera beaucoup plus difficile de les changer en fonction de l'état de conservation des espèces et de l'évolution des connaissances scientifiques !
Les dates retenues en 1994 et 1998 ne respectaient pas les exigences de la directive. C'est pour ce motif que ces textes ont été attaqués, comme le serait, bien évidemment, la présente loi si les dates retenues ne correspondaient pas à ladite directive.
Concernant le jour sans chasse, j'ai entendu nombre de critiques, mais aussi des suggestions concernant le choix de ce jour ou les modalités de fixation.
Je rappellerai que la proposition des parlementaires formulée dans le rapport Patriat et retenue par le Gouvernement a été pour l'essentiel motivée par le fait que nombre d'urbains qui fréquentent la nature, notamment la forêt, ne sont plus habitués à fréquenter des forêts dans lesquelles des chasseurs exercent leur activité.
C'est vrai que la mise en place du jour sans chasse a été motivée essentiellement par le souci de sécurité, pas seulement de sécurité vitale, mais aussi par le souci d'aménité, de convivialité de la fréquentation des milieux naturels par des gens qui ne sont plus habitués à cette confrontation avec la réalité de la chasse.
En instaurant un jour uniforme sans chasse sur le territoire national, il ne s'agissait pas d'interdire la chasse un jour de plus. Là où elle est déjà interdite le mardi ou le jeudi, par exemple, on peut très bien changer de jour. Il s'agit plutôt de permettre aux citadins de mémoriser ce jour où ils peuvent fréquenter la forêt sans risquer de rencontrer de chasseurs.
Cette disposition a été largement discutée à l'Assemblée nationale, certains plaidant pour la liberté de choix d'un autre jour que le mercredi. Certes, il n'est peut-être pas besoin de légiférer pour interdire la chasse le mercredi, ou le dimanche en forêt de Rambouillet, mais la loi est surtout utile pour ceux qui n'ont pas encore adopté ces mesures de bon sens.
Je tiens, pour ma part, à ce que le jour sans chasse soit un jour accessible aux familles. Retenir le lundi, le mardi, le jeudi ou le vendredi, quand il n'y a de toute façon pratiquement personne en forêt, serait dénaturer le sens de cette proposition.
Faut-il que la fixation du jour sans chasse se fasse sur proposition des fédérations ? L'idée retenue était de confier à l'autorité administrative, c'est-à-dire au préfet, le soin de décider éventuellement d'un autre jour que le mercredi et de le faire savoir, après une concertation avec l'ensemble des usagers des milieux, cela va de soi.
J'ai entendu sur ce sujet quelques arguments qui m'ont laissée perplexe. Ainsi, certains ont considéré que l'instauration d'un jour sans chasse par voie législative serait attentatoire au droit de propriété et probablement inconstitutionnelle - tout en considérant que l'instauration d'un jour sans chasse par l'autorité locale serait, elle, légitime. J'avoue qu'il y a là quelque chose qui m'échappe !
Je ferai remarquer, outre le fait que la loi Verdeille, que vous défendez vigoureusement, écorne elle aussi quelque peu le droit de propriété, que depuis fort longtemps le droit de chasser n'est pas absolu pour les propriétaires. La chasse n'est pas ouverte toute l'année ; elle est interdite de nuit depuis 1664 ; elle ne peut pas être pratiquée dans n'importe quelles conditions, par exemple en 4 × 4, avec une mitrailleuse, à moins de cent cinquante mètres d'une habitation. (Rires et exclamations sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.) Dès lors, envisager l'instauration d'un jour sans chasse ne saurait être considéré comme d'une nature différente des autres limitations que je viens d'évoquer.
Si on laisse de côté ces arguments, qui ne sont guère recevables, que signifie l'instauration de ce jour sans chasse ? Il ne s'agit de rien d'autre que d'un geste fort et symbolique marquant la volonté de réconciliation entre chasseurs et non-chasseurs, affirmant la volonté commune de partager les espaces naturels et leur usage, dans le respect des convictions de chacun.
Opposer à cela une conception dépassée du droit de propriété ne me paraît pas approprié.
J'ai entendu l'argumentaire de M. Gérard Larcher. Je veux bien convenir que la réconciliation des usagers des milieux et la restauration des liens entre chasseurs et non-chasseurs - en reconnaissant, évidemment, que les non-chasseurs ne sont pas tous des ennemis de la chasse qui voudraient sa disparition - supposent d'aller nettement au-delà de la reconnaissance du jour sans chasse.
Nombre de sénateurs se sont présentés comme les porte-parole de la ruralité, du monde rural, défendant des pratiques de chasse dites traditionnelles. Je suis en charge des politiques d'aménagement du territoire en même temps que de celles de l'environnement. De ce point de vue, je dois le dire, identifier le monde rural à la défense de ces pratiques traditionnelles, dont certaines sont interdites, vous le savez, c'est rendre un bien mauvais service à celui-ci. Cette opposition entre un monde rural détenteur d'un art de vivre oublié et un monde urbain sans repères est artificielle. Faut-il rappeler, par exemple, que ce sont des agriculteurs qui ont engagé les recours ayant abouti à la mise en cause de la loi Verdeille devant la Cour européenne des droits de l'homme, et non pas des urbains qui méconnaissaient l'art de vivre à la campagne. (Murmures sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
Je voudrais aussi vous renvoyer à l'étude commandée par l'Union des fédérations à la COFREMCA, à laquelle M. Le Cam a fait allusion tout à l'heure. Cette étude montre bien le décalage qui existe entre les discours tenus par ceux qui prétendent représenter la chasse et ce que pensent les chasseurs et les Français dans leur ensemble. Les chasseurs, selon cette enquête, se sentent orphelins de représentants légitimes et ne se reconnaissent pas dans l'agitation à des fins politiques qui est faite sur des sujets qui ne concernent qu'une minorité de chasseurs.
Vous avez été nombreux à évoquer la chasse, acquis de la Révolution. La chose se discute. Vous le savez, le droit de chasse propre à l'Ancien Régime a disparu dès le 4 août 1789, le droit exclusif de chasse aboli, le droit rendu à tout propriétaire de détruire ou faire détruire sur ses possessions toute espèce de gibier.
La préoccupation de l'époque était d'abord de protéger les récoltes. Le décret d'avril 1790, qui a suivi, punit pénalement la chasse sur le terrain d'autrui. Il s'agissait, effectivement, de réserver la chasse aux propriétaires, contre l'avis de Robespierre, qui voulait que le droit de chasse soit accordé à tous.
Entre la chasse et la Révolution française, les choses sont donc plus complexes qu'il n'y paraît. A l'époque, il s'agissait non pas de consacrer une liberté mais de donner aux paysans les moyens de protéger leurs récoltes contre les passages destructeurs des pratiques de chasse alors traditionnelles auxquelles se livraient ces vrais amoureux de la nature qu'étaient les aristocrates de l'époque !
La Révolution française présente heureusement d'autres acquis, notamment l'idée de l'expression de la souveraineté nationale par des représentants élus ; je tiens beaucoup à cette expression.
Or je considère, pour ma part, que certaines expressions utilisées au sein du monde de la chasse sont loin de préserver le respect des élus ; je pense à l'appel de Privas, décidément incompatible avec les valeurs de la République. Sont utilisés, dans ce texte, des mots extrêmement agressifs : il s'agit de « traquer » partout et de « faire battre » partout où ils se présenteront ceux qui ne céderaient pas aux tenants de l'« extrême chasse » et de « déclarer ouverte la chasse aux écharpes tricolores ». J'espère que nous n'en viendrons pas là, que nous pourrons améliorer le dialogue entre nous et éviter les faux procès.
Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments dont je souhaitais vous faire part avant que ne commence l'examen des articles. Je ne doute pas que, sur nombre de points très précis, nous aurons à échanger davantage pour essayer de trouver les voies d'un accord permettant de pacifier durablement les relations entre chasseurs et non-chasseurs. (Applaudissements sur quelques travées socialistes.)
Plusieurs sénateurs du RPR. C'est pas terrible !
M. Jean-François Le Grand. C'est pas l'unanimité !
M. le président. Nous passons à la discussion des articles.

TITRE Ier

DE LA CHASSE ET DE SON ORGANISATION

Article 1er A