SEANCE DU 15 MAI 2001

SEANCE DU 15 MAI 2001

PRÉSIDENCE de M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le président, je souhaite répondre sur les deux points qui sont vraiment les points les plus importants du débat et qui ont été évoqués par le rapporteur, M. Vasselle, et le rapporteur pour avis, M. Mercier, ainsi que par le premier orateur M. Huguet, points sur lesquels nous aurons l'occasion de revenir.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, pour sa part, répondra à l'ensemble des orateurs à la fin de la discussion générale et apportera d'autres précisions.
Je laisserai de côté, pour l'instant, la question soulevée par M. Vasselle et relative au fonds de réserve des retraites. Je préciserai seulement, s'agissant de son financement, que celui-ci est assuré. Je l'ai d'ailleurs indiqué à l'Assemblée nationale lors de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel. Il sera régulièrement alimenté pour atteindre 1 000 milliards de francs.
Quant au fonds social vieillesse, son équilibre n'est pas compromis par la création de l'APA, ni d'ailleurs sa capacité à alimenter le fonds de réserve. Il faut savoir en effet que le fonds social vieillesse dégage des excédents cumulés croissants du fait que ses recettes sont plus dynamiques que ses dépenses et qu'il finance le minimum vieillesse, dont le nombre d'allocataires diminue régulièrement, ainsi que les cotisations de retraite des chômeurs, dont le nombre a fortement diminué grâce au succès rencontré sur le terrain de l'emploi.
C'est précisément parce que la politique du Gouvernement engendre ces succès et ces excédents que nous pouvons prévoir un financement par la CSG, de l'allocation personnalisée d'autonomie, ce qui n'a pas été possible en janvier 1997 compte tenu de la situation très dégradée des comptes sociaux et de la conjoncture économique.
J'en viens à la comparaison, qui a été évoquée longuement par M. Vasselle tout à l'heure, entre l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation spécifique dépendance. A ce sujet, le Gouvernement a évité d'entrer dans une polémique qui, je crois, n'aurait d'ailleurs pas été la bienvenue. L'exposé des motifs rappelle donc sobrement les insuffisances constatées de la prestation spécifique dépendance. Moi-même, je n'y ai pas insisté dans mon discours introductif.
Mais on peut dire, si on le lit bien, que ce projet de loi reprend certaines des modalités de la PSD - M. Huguet l'a d'ailleurs rappelé - le plan d'aide ou l'évaluation sur la base d'une grille nationale, par exemple, modalités que nous n'avons pas voulu écarter, car elles nous paraissaient être des acquis positifs. Cela montre que nous n'avons pas eu une attitude politicienne ! En effet, ce n'est pas parce qu'un texte a été voté par une autre majorité que nous n'avons pas à en reprendre les points positifs.
Cela étant dit, il est vrai que la PSD présente des insuffisances flagrantes.
D'abord, les conditions de ressources sont plus restrictives. Ainsi, au-dessus de 6 000 francs par mois de revenus, les droits des personnes âgées diminuent considérablement. Ils s'éteignent pratiquement au-delà de 10 800 francs.
Il faut souligner, en revanche, l'absence de plafond de ressources de l'APA et le nombre plus important de personnes qui pourront bénéficier de cette nouvelle allocation : 800 000 personnes âgées contre 140 000 seulement qui bénéficient aujourd'hui de la PSD.
En effet, aux 300 000 personnes qui pourraient théoriquement prétendre à la PSD actuellement, il faut ajouter les personnes classées en GIR de 1 à 3, ainsi que celles qui sont classées en GIR 4, soit 500 000 personnes en tout.
Voilà des chiffres qui permettent de se faire une bonne idée de la nouvelle allocation.
Ensuite - c'est la principale insuffisance - la PSD engendre des inégalités majeures. En effet, le montant moyen de la PSD à domicile varie de 1 374 francs à 6 414 francs par mois dans les départements les plus généreux et les plus riches, soit un rapport qui est tout de même de 1 à 4,7 ! Je ne crois pas qu'une telle situation soit tenable.
Elle a d'ailleurs fait l'objet de fortes critiques qui émanaient non pas exclusivement du Gouvernement, mais de toutes les associations représentatives des retraités et des personnes âgées, de l'ensemble des professionnels, ainsi que des députés, qui, sur tous les bancs, ont constaté qu'une telle inégalité ne devait pas perdurer.
Si le projet de loi reprend ce qui nous a paru bon dans la prestation spécifique dépendance, il instaure toutefois une vraie rupture en créant un droit universel qui est égal sur tout le territoire, et ces deux principes essentiels font que l'on est vraiment très près du cinquième risque,...
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Sauf pour le financement !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... le mode de gestion mis à part.
J'ai entendu tout à l'heure M. Vasselle parler de la nécessité de procéder par voie réglementaire. Non ! On fait d'abord la loi,...
M. Philippe Nogrix. Il n'y a rien dans ce texte !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... puis on définit les décrets. En revanche, je puis vous assurer que vous serez associés à la rédaction de ces décrets, qui sont, c'est vrai, importants. Il en sera de même des députés ; je le leur ai dit.
Le Gouvernement n'a jamais songé à reprocher à quiconque l'échec de la PSD,...
M. Philippe Nogrix. Elle n'a pas échoué !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... échec relatif d'ailleurs, car c'est déjà bien que 140 000 personnes bénéficient de cette prestation. Il s'agit toutefois d'une tentative qui n'a pas atteint les objectifs fixés ; il faut donc être beau joueur. Je n'aurais d'ailleurs pas fait cette mise au point si M. Vasselle ne s'était pas exprimé sur le ton qu'il a adopté. (Protestations sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains indépendants.)
M. Huguet a dit ce qu'il fallait dire, et je pense que nous n'avons pas à nous livrer à un jeu politicien stérile pour tenter de minimiser les avancées considérables que représente l'allocation personnalisée d'autonomie. Je vous remercie, monsieur le rapporteur pour avis, d'avoir eu l'honnêteté de reconnaître précisément ces avancées.
Au demeurant, vous avez formulé des interrogations auxquelles je vais maintenant m'attacher à repondre, notamment en précisant le contenu de l'effort supplémentaire demandé aux départements.
Nous partons - vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur pour avis - d'une dépense actuelle de 5 milliards de francs au titre de la PSD et de l'allocation compensatrice pour tierce personne, qui demeure. S'y ajoute, de façon, selon moi, peu contestable, le recyclage des dépenses que les mêmes départements consacrent à l'aide ménagère aux personnes relevant du GIR 4 et appelées à bénéficier de l'APA, soit 500 millions de francs.
La même logique, celle du redéploiement des dépenses, vaut pour les dépenses d'aide sociale à l'hébergement, qui seront effectivement réduites, pour les départements, par l'effet de la réforme de la tarification des établissements d'hébergement,...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Si vous la faites mieux appliquer que la précédente !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... d'un montant estimé à 1,4 milliard de francs. Comme vous le savez, la recomposition du budget de ces établissements en trois sections - hébergement, dépendance et soins - va réduire les coûts, et donc l'aide sociale payée par les départements.
Nous en sommes à près de 7 milliards de francs légitimement considérés comme la reconduction des dépenses actuelles...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Je ne l'ai pas contesté.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Non, mais vous avez été très habile, vous avez présenté cela comme des économies à réaliser. Non, il s'agit bien de dépenses actuelles.
J'ajouterai que l'observatoire décentralisé de l'action sociale, l'ODAS, présidé par M. Méhaignerie, a évalué à quelque 1,4 milliard de francs la baisse des dépenses affectées à la perte d'autonomie à l'occasion du passage de l'ACTP à la PSD entre 1996 et 2000. Cette somme, qu'on qualifie d'économie pour faire court, doit effectivement être agrégée à l'estimation des engagements actuels des départements, soit un total de 8,5 milliards de francs environ.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Oui, bien sûr !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. La contribution des départements étant proche de 11 milliards de francs - 10,8 milliards de francs pour être précise - ce sont donc bien 2,5 milliards de francs supplémentaires qui leur sont demandés et non pas 5 milliards de francs.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Mais j'ai bien mentionné 2,5 milliards de francs.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Nous sommes donc d'accord sur ce point.
M. Philippe Nogrix. Mais non !
M. Alain Joyandet. C'est de la prestidigitation !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. D'ailleurs, nous ne pouvons qu'être d'accord, monsieur Mercier, puisque vous savez très bien - vous étiez présent - que ces données ont fait l'objet de rencontres,...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Mais non, justement, je n'étais pas là.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... et d'échanges de courriers entre l'Assemblée des départements de France et Martine Aubry. Vous le savez, les ministères ont de la mémoire et conservent des comptes rendus des réunions, des échanges de lettres, et, Martine Aubry et moi, nous nous parlons !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Vous avez raison !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Donc, quand j'ai des doutes, je vérifie.
Le principe d'une dépense supplémentaire des départements avait été clairement exposé pour un montant de 2,5 milliards de francs. D'ailleurs, dans son dernier courrier, M. Puech sollicitait une contribution significative extérieure à celle des départements, et je crois que le projet du Gouvernement y répond, avec un apport de 5,5 milliards de francs.
En tout cas, ce que je peux dire, c'est que nous avons manifesté, et vous y avez d'ailleurs répondu, une volonté constante de concertation avec les départements. Ainsi, la décision que nous prenons, qui est critiquée par certains, de laisser aux départements, comme cela paraît normal pour toutes les raisons que j'ai dites, la responsabilité de la décision et de la distribution de l'APA témoigne du fait que le Gouvernement a recherché une solution équilibrée.
L'affectation d'un prélèvement comme celui de la CSG est également un point fort pour sécuriser le financement dans l'intérêt même des départements. C'est un financement très lisible, très sûr et qui n'est pas soumis à l'annualité budgétaire, donc aux contraintes qui pourraient en résulter pour le financement de la prestation.
Par conséquent, il me semble que vous devriez plutôt vous réjouir des modalités de financement mises en oeuvre.
Vous vous êtes interrogé sur la répartition des efforts des différents financeurs au cours de la montée en charge et en régime de croisière. C'est une vraie question.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Il manque 6,5 milliards de francs !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Nous en avons d'ailleurs beaucoup débattu à l'Assemblée nationale.
Toutefois, vous avez dû noter que, dans le projet de loi, rendez-vous est donné en 2003. Nous savons très bien que, lorsqu'une nouvelle prestation est créée, le coût qu'elle atteindra ne se dégage pas immédiatement. Nous avons donc mis les chiffres sur la table et nous avons dit que nos premières estimations de dépenses et de financement étaient fondées sur une montée en charge. En 2003, nous ferons un bilan, et je suis sûre que, du moment où nous aurons dispensé une prestation qui répondra véritablement aux besoins des personnes âgées, il sera impossible de revenir en arrière. Je suis persuadée que nous saurons alors trouver le bon équilibre pour faire face aux dépenses nécessaires en régime de croisière parce qu'il n'y aura plus, à l'égard de cette prestation, la défiance que nous avons pu constater ces dernières années.
A ce propos, M. Barrot, à l'Assemblée nationale, a eu l'honnêteté de reconnaître que si, en janvier 1997 - mais c'était dans un autre contexte, un contexte de déficit des régimes de sécurité sociale, un contexte de stagnation économique - si, disais-je, en janvier 1997, on n'était pas allé plus loin, c'est parce que les problèmes de financement n'avaient pas pu être résolus.
Nous entendons envoyer un signe fort en disant que les départements, ce dont nous les remercions, et la solidarité nationale, via la CSG, financent, et qu'une fois la preuve faite sur le terrain de l'utilité de la réponse à ces nouveaux besoins, la collectivité nationale saura, en 2003, trouver les financements supplémentaires.
M. Alain Joyandet. En 2003, c'est nous qui serons au pouvoir !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. N'en soyez pas si sûr, monsieur le sénateur, car nous ferons tout, rassurez-vous, pour être là en 2003 afin de continuer cette grande réforme.
M. Alain Joyandet. En 2003, c'est nous qui paierons !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. S'il n'y a que cela qui vous inquiète, rassurez-vous !
M. Alain Joyandet. En général, c'est vous qui passez les commandes et c'est nous qui payons !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Mais non ! Rassurez-vous ! Nous saurons gagner les élections pour continuer à proposer les projets que vous n'avez pas su engager parce que vous avez mené une politique économique qui était à contre-sens !
M. Alain Joyandet. C'est nous qui allons payer !
M. le président. Mes chers collègues, la parole est à Mme le ministre, et à celle seule !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Vous devriez éviter de vous montrer trop arrogants ! Ce n'est jamais une bonne chose !
Plusieurs sénateurs de l'Union centriste et du R.P.R. C'est vous qui êtes arrogante !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Mais non ! Je vous réponds de manière très détaillée, avec des éléments précis à l'appui !
M. Philippe Nogrix. Non ! Pas du tout.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Vous pouvez toujours manier les invectives, ce n'est pas ainsi que vous allez convaincre, même si cela peut vous faire plaisir sur le moment !
M. Bernard Murat. Et les municipales ?
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. J'en viens à l'intervention de M. Huguet, qui a souligné les avancées que représente le projet du Gouvernement, et je l'en remercie.
Il nous a également fait part de ses préoccupations quant à sa mise en oeuvre, et elles sont légitimes. (Ah ! sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Vous manquez vraiment d'élégance, messieurs !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je voudrais vous dire, monsieur le sénateur - et Mme Guinchard-Kunstler aura l'occasion de le préciser à nouveau -, que nous sommes toutes les deux extrêmement attentives aux conditions d'application et de mise en oeuvre de cette réforme.
Vous avez d'ailleurs très justement souligné que tous les départements n'ont pas apporté la même réponse aux besoins des personnes âgées. Certains départements, comme le vôtre, ont accru leurs efforts, d'autres les ont diminués.
Vous nous demandez d'en tenir compte dans la péréquation qui sera mise en place. Je peux vous répondre que telle est bien l'intention du Gouvernement.
Mme Claire-Lise Campion. Très bien !
M. Philippe Nogrix. Comment pourrez-vous le faire ?
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Si vous m'écoutez, vous le saurez ! (Rires.)
M. Hilaire Flandre. Par un tour de passe-passe, simplement !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Les modalités de mise en oeuvre de la péréquation sont fondées, me semble-t-il, sur des critères objectifs et équitables : le nombre de personnes âgées ; le potentiel fiscal, pour tenir compte de la richesse relative de chaque département ; le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, pour tenir compte des coûts sociaux que supportent certains départements. Je m'engage d'ailleurs à ce que la combinaison de ces différents critères fasse l'objet d'une concertation approfondie avec les départements et les instances qui les représentent,...
M. Roland Huguet. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... pour essayer de parvenir, compte tenu de l'hétérogénéité des situations, à l'appréciation la plus équilibrée possible - je ne dirai pas la plus exacte, car il va bien falloir trouver un compromis entre les intérêts divergents des départements.
En tout cas, ces décisions ne seront pas prises par le seul Gouvernement. Je l'ai dit à l'Assemblée nationale, je le redis ici, nous mènerons avec toutes les composantes politiques une concertation sur les modalités et les critères de répartition de ce financement.
M. Philippe Nogrix. Il manque toujours 5,5 milliards de francs !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Madame la ministre, veuillez m'excuser de prendre la parole maintenant, mais notre souci est de faire en sorte que le dialogue entre la commission, le Sénat ou Mme Guinchard-Kunstler et vous-même, soit le plus fécond possible.
Vers vingt heures, le rapporteur, M. Vasselle, m'a fait savoir qu'il aurait quelques minutes de retard à la reprise de la séance. Il est bien certain que, si nous avions pu savoir que vous répondriez dès la reprise aux orateurs qui se sont exprimés avant la suspension de séance, il aurait fait l'impossible pour retraverser Paris et être ici à l'heure.
Puisque nous évoquons ce problème, je note qu'une douzaine d'orateurs doivent encore intervenir. Leur répondrez-vous ?
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. C'est Mme Guinchard-Kunstler qui leur répondra, ainsi que je l'ai dit tout à l'heure.
Quant à M. Vasselle, je ne lui reproche absolument pas son retard, chacun a ses obligations : j'ai les miennes et vous avez les vôtres.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Je tenais simplement à vous expliquer pourquoi les choses s'étaient déroulées de la sorte.
M. le président. Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, dès 1995, à plusieurs reprises, à cette même tribune, je disais à propos du projet de loi instaurant une prestation d'autonomie :
« Les organisations syndicales, les associations de retraités, le mouvement mutualiste, qui ont vu venir la situation actuelle de très loin, réclament depuis plus de dix ans - et nous les soutenons - la création d'une véritable prestation d'autonomie qui regroupe l'ensemble des prestations, aides et allocations diverses et qui permette la coordination des différents intervenants.
« Il est urgent de mettre en place cette allocation, car, selon une étude de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de 1994, près de 700 000 personnes âgées connaissent aujourd'hui des problèmes de dépendance, et leur nombre devrait doubler dans les vingt-cinq prochaines années. »
Dès 1995, je rappelais donc cette réalité : le vieillissement de la population est un phénomène de société qui s'impose et s'imposera de plus en plus à nous.
Aujourd'hui, les personnes âgées dépendantes sont plus de 800 000.
Je ne revendique nullement la paternité de ces constatations puisqu'elles reprenaient, à l'époque, les analyses du livre noir de la PSD, signé par les représentants des personnes âgées, des familles et des professionnels.
Dans l'exposé des motifs du projet de loi qui nous est soumis, on peut lire : « Le bilan de quatre ans d'application de la loi du 24 janvier 1997, qui a institué la prestation spécifique dépendance, rend nécessaire une refonte d'ensemble du dispositif de prise en charge des personnes âgées : l'accès à cette prestation est en effet trop restrictif puisque 140 000 personnes seulement la perçoivent à la fin de l'année 2000. » En effet, potentiellement, 300 000 personnes pourraient être attributaires de cette prestation.
Je poursuis ma citation : « Prestation insuffisante au regard des besoins pour constituer un véritable soutien à l'autonomie, elle présente au demeurant de très fortes disparités selon les départements. » Voilà pourquoi nous étions opposés au projet de loi en 1997.
La majorité gouvernementale d'alors, mes chers collègues, avait pourtant fait appliquer cette très inégalitaire PSD, caractérisée, à notre sens, par de nombreuses incohérences et facteurs dissuasifs : des plafonds de ressources draconiens ; un recours sur succession et donation, notamment.
Et vous voulez aujourd'hui, malgré les travers avérés de la PSD et les critiques qui lui ont été adressées de toutes parts, transformer le dispositif proposé par le Gouvernement en une « PSD bis » ! J'en veux pour preuve le rapport de notre collègue Alain Vasselle. En effet, celui-ci, tout en reconnaissant tardivement que la PSD était un dispositif transitoire,...
M. Alain Vasselle, rapporteur. Ah non !
M. Guy Fischer. J'y reviendrai, monsieur le rapporteur.
... mais en omettant l'économie de 1,4 milliard de francs réalisée par les départements, accuse le Gouvernement de vouloir faire apparaître une rupture ente l'APA et la PSD qui ne se justifierait pas, le bilan de cette dernière étant jugé encourageant.
Il suffirait, selon M. Alain Vasselle et M. Michel Mercier, de modifier à la marge le chapitre II du code de l'action sociale et des familles.
C'est là une démarche que nous désapprouvons totalement.
Après ces quelques réflexions, j'en viens aux éléments incontestablement positifs du nouveau dispositif qui nous est proposé.
Selon le texte, l'APA devrait profiter à terme aux 800 000 personnes concernées. Si l'on compare ce nombre aux 135 000 bénéficiaires de la PSD, on mesure bien la volonté de toucher la plupart, sinon la quasi-totalité, des personnes qui ont effectivement besoin d'une telle allocation.
Le barème serait fixé à l'échelle national - il serait donc plus égalitaire - et varierait en fonction du degré de dépendance et des revenus.
Je rappelle que l'expérimentation qui avait été menée jadis dans douze départements concernant la PSD faisait apparaître une très grande inégalité entre eux. Notre collègue M. de Raincourt, qui a tout à l'heure véritablement « descendu en flammes » le présent projet de loi, est pourtant l'élu d'un de ces départements où les prestataires avaient peu à attendre.
Il convient par ailleurs de souligner la nouveauté que constitue l'admission au sein du dispositif des personnes classées en GIR 4, c'est-à-dire moyennement dépendantes, alors que celles-ci ne bénéficiaient pas de la PSD. C'est là une avancée non négligeable. En vérité, la frontière qui avait été placée entre le GIR 3 et le GIR 4 était artificielle. Or elle déterminait sans transition l'acceptation ou le refus de la prise en charge au titre de la PSD.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Entre le GIR 4 et le GIR 5, ce sera pareil !
M. Guy Fischer. Pardonnez-moi, mon cher collègue, mais l'intégration du GIR 4 permet tout de même de faire progresser de manière significative le nombre de bénéficiaires !
D'ailleurs, M. Jean-Pierre Sueur, dans son rapport, avait reconnu le caractère largement artificiel de cette frontière, sur laquelle les départements avaient pu jouer.
Cela dit, monsieur Mercier, vous avez, dans le département du Rhône, vous-même réparé l'erreur que vous aviez commise à la Haute Assemblée en modifiant le dispositif à plusieurs reprises, je suis là pour en témoigner.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Monsieur Fischer, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. Guy Fischer. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Puisque M. Fischer a l'amabilité de me laisser l'interrompre, je voudrais, avant de commenter les propos qu'il vient de tenir, en profiter pour répondre à Mme la ministre.
Les départements ne peuvent pas être mis en permanence en accusation dans cette affaire. La décentralisation implique certaines règles, telle celle qui doit conduire à traiter chaque situation en fonction des conditions locales. Or, ici, on est en train - et c'est peut-être judicieux - de faire gérer par une collectivité locale une prestation qui est, dans son économie générale, une prestation nationale.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Bien sûr !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Là réside le changement.
La critique que nous avons formulée tout à l'heure porte essentiellement sur le fait que le financement n'est pas assuré.
M. Charles Revet. Comme toujours !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Je vous remercie, madame le ministre, de l'avoir dit très clairement en faisant les additions. Vous avez en effet admis que, si tout était là pour 2002, il manquait beaucoup pour après. Je pense, moi, que le compte n'y est pas tout à fait pour 2002 et qu'il manquera effectivement beaucoup pour après.
M. Charles Revet. Voilà !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Nous souhaitons donc que, dans le débat qui va s'ouvrir, le Gouvernement accepte de travailler avec le Sénat pour rendre pérenne un financement qui ne serait pas supporté uniquement par les départements.
Il est clair, en effet, que les impôts départementaux ne peuvent pas fournir 17 milliards de francs d'un coup de baguette magique. Or c'est ce qui leur est demandé !
M. Fischer a dit que j'avais modifié les conditions d'application de la loi dans notre département...
M. Guy Fischer. Que vous les aviez améliorées !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. ... et Mme la ministre avait dit que j'avais largement négocié avec le ministère. En fait, j'ai négocié un peu et puis j'ai eu la chance ou la malchance de ne plus pouvoir participer aux négociations.
Je n'ai donc pas participé aux négociations sur l'APA. Je suis solidaire de ce que peuvent faire mes collègues membres de l'Assemblée des départements de France, mais je ne suis pas engagé par leur vote. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et indépendants.)
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Fischer.
M. Guy Fischer. Je suis heureux d'avoir permis à M. le rapporteur pour avis d'apporter ces éléments.
Lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, les amendements et les engagements du Gouvernement ont permis de réaliser des progrès sensibles.
Ainsi, le recours sur succession, principal écueil du dispositif, a été supprimé.
M. Philippe Nogrix. Ce n'est pas le Gouvernement qui l'a supprimé !
M. Guy Fischer. Certes, l'amendement était d'origine parlementaire, mais le Gouvernement ne s'y est pas opposé et n'a pas invoqué l'article 40. M. Philippe Nogrix. Mais ce n'etait pas une proposition du Gouvernement !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Le Gouvernement l'a tout de même acceptée.
M. Guy Fischer. J'accueille avec d'autant plus de satisfaction cette avancée que je m'étais, d'emblée, opposé à une mesure dont le pouvoir de dissuasion est considérable. La barre des 300 000 francs faisait tomber le couperet trop souvent et les familles touchées étaient modestes. C'étaient souvent les économies d'une vie, un petit patrimoine qui étaient en cause. Admettez que de nombreuses familles ne demandaient pas la prestation spécifique dépendance de peur de voir un patrimoine somme toute très modeste récupéré dès le premier franc. Croyez-moi, j'en ai vu de nombreux exemples.
Nous allons maintenant devoir examiner la situation des personnes handicapées. Nous attendons, madame la ministre, une prise de position de votre part. En effet, lors du débat sur le projet de loi de modernisation sociale, vous nous avez renvoyé à la discussion du présent texte. Les handicapés ne comprendraient pas que l'on exonère l'APA de tout recours sur succession, ce qui nous paraît logique, puisque cette allocation sort du champ de l'aide sociale, et qu'on maintienne le recours en cas de retour à meilleure fortune.
Par ailleurs, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'est engagé à généraliser l'attribution de l'APL en établissement pour diminuer le coût de l'hébergement.
Bien entendu, même si la grille AGGIR apparaît aujourd'hui comme le référent, peut-être faudra-t-il l'adapter, de manière à mieux prendre en compte les besoins réels.
De même, il conviendrait que l'effet de seuil lié à la CMU soit réexaminé pour faciliter l'accès à une couverture complémentaire.
Enfin, l'ouverture d'une enveloppe de 500 millions de francs consacrée à la formation des aides à domicile pourra être multipliée par deux en fonction des besoins constatés. L'amendement adopté a permis de pérenniser le fonds de modernisation destiné à cette profession.
Lorsque notre collègue rapporteur fustige les « coûts masqués » de la réforme, il ne craint pas la contradiction !
En effet, la majorité sénatoriale réclame constamment l'augmentation du soutien financier accordé à l'aide à domicile ; c'est un véritable leitmotiv ! Mais cela n'empêche pas M. Vasselle de reprocher au Gouvernement la création de ce fonds destiné à la modernisation et à la professionnalisation de l'aide à domicile.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Comment est-il financé ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est le financement qui est contesté, cher collègue !
M. Guy Fischer. Est-il permis de douter qu'il soit fondamental de mettre au coeur de cette réforme les personnels qui vont précisément, sur le terrain, rendre aux personnes dépendantes un service essentiel tant sur le plan des soins que sur celui de l'accompagnement, aussi bien à domicile qu'en établissement ?
Je voudrais à présent pointer certaines lacunes et faire des propositions constructives pour améliorer ce texte.
En effet, malgré un progrès certain, celui-ci ne va pas aussi loin que ce qui est réclamé par les associations et les syndicats de retraités ou les gestionnaires d'établissement.
J'ai pris soin de les écouter, comme vous toutes et vous tous, et je partage largement leurs inquiétudes.
La question fondamentale me semble bien être de savoir si, oui ou non, nous voulons considérer la dépendance comme une pathologie, justifiant son inscription dans le dispositif des risques prévus par la sécurité sociale. Pour notre part, nous nous prononçons pour une intégration dans la branche maladie.
Je m'appuierai sur le rapport de M. Pascal Terrasse, qui énonce que l'APA correspond à un besoin social nouveau qui exige qu'il soit fait appel à la solidarité nationale. Avec la proposition que nous formulons, la solidarité nationale pourra pleinement s'exprimer.
Nous ne pouvons que déplorer - et c'est le point majeur de divergence entre nous - que la prestation demeure gérée par les conseils généraux, même si c'est en coopération avec les organismes de sécurité sociale. Ainsi, la notion de subsidiarité est maintenue. Nous sommes donc encore en partie dans la logique de l'action sociale, et non dans celle de la véritable solidarité nationale au sens où nous l'entendons.
Même si nous comprenons la nécessité d'aller par étapes vers cette prestation universelle - et nous reconnaissons qu'est établie pour la première fois une prestation universelle - nous aurions cependant apprécié que la « clause de rendez-vous » introduite dans ce projet de loi garantisse la volonté du Gouvernement d'aller jusqu'au bout de sa volonté de traiter dignement, globalement et sur le long terme, l'importante question de la dépendance.
Nous aurions également souhaité que l'arbitraire limite d'âge soit supprimée. En effet, pourquoi perpétuer une telle inégalité, alors que, nous le savons, on peut devenir dépendant à tout âge, à la suite d'une maladie, ou d'un accident ?
J'aurai l'occasion de revenir sur ces deux points particulièrement importants lorsque je présenterai nos amendements visant à instituer une véritable prestation de sécurité sociale.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Comme M. de Raincourt !
M. Guy Fischer. Examinons à présent les lacunes qui nous inquiètent le plus.
Les nouveaux tarifs ne valent que pour les personnes maintenues à domicile. Pour celles qui sont hébergées en établissement, ils seraient réduits de manière à couvrir seulement la part dépendance. Le décret réformant la tarification des établissements - décret qui vient de paraître, alors qu'il est issu de la loi instituant la PSD, laquelle est sur le point d'être abrogée ! - va distinguer trois domaines : les soins, l'hébergement et la dépendance. Les solutions retenues contribuent donc, selon nous - mais nous ne demandons qu'à être convaincus du contraire - à maintenir une certaine inégalité de traitement entre domicile et établissement, inégalité que l'ensemble des organisations et gestionnaires d'établissement a toujours rejetée.
La justice voudrait en effet que l'on revienne à une tarification binaire et que l'APA soit versée aux établissements sous forme de dotation globale. Ce point fait l'objet d'un débat. Un amendement a été déposé par M. Méhaignerie. Nous sommes prêts à partager une certaine vision des choses. Nous y reviendrons lors de la discussion des articles.
En tout cas, nous souhaitons vivement que les familles et les établissements accueillent favorablement cette réforme.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Et les contribuables ?
M. Guy Fischer. Mais, là encore, il faut convaincre. En vérité, nous attendons plus de transparence et de lisibilité, car nous ne voudrions pas que les familles soient confrontées à des charges qu'elles ne pourraient maîtriser, donc à des augmentations sensibles, et que la situation des établissements devienne plus difficile, voire précaire. D'ailleurs, il faut construire des établissements car, eu égard aux longues listes d'attente qui sont recensées, un grand nombre de besoins ne sont pas satisfaits.
En matière de qualification du personnel, il me semble que le texte devrait préciser la notion de qualité des intervenants, en privilégiant des professionnels qualifiés encadrés par des services prestataires dûment agréés, afin de garantir une qualité d'accompagnement, ce qui n'est pas toujours le cas dans les situations de gré à gré.
Enfin, un volet me semble cruellement manquer au chapitre des personnels ; il s'agit des établissements. Même si l'on entend privilégier le maintien à domicile, il est bien évident que l'augmentation de la longévité s'accompagnera inéluctablement de pathologies plus lourdes en matière de dépendance. Pour ces personnes-là, il conviendrait, dès à présent, de prévoir la montée en charge d'une augmentation significative de personnels formés à l'accompagnement dans les établissements. Certes, le Gouvernement propose 6 milliards de francs sur 5 ans. Mais une part de cette somme insuffisante risque fort de servir non pas à créer des emplois nouveaux, mais à diminuer les tarifs fixés par les départements.
Par ailleurs, le tarif dépendance des établissements sous-estime notoirement les besoins d'aide. Il en résulte deux conséquences : inégalité entre établissements et domicile, ce qui est une entrave au libre choix, et maintien de moyens notoirement insuffisants, notamment en personnels travaillant dans les établissements.
Dans le même esprit, il conviendrait d'élaborer un plan d'aide individuel, valable également pour le domicile et l'établissement, et de veiller à la présence au sein des instances, de représentants de professionnels et de retraités, ainsi que de représentants des services d'aide à domicile. C'est, à mon avis, dans ce sens que la grille AGGIR devrait pouvoir être remplacée, tout au moins mise à jour, pour devenir un outil de mesure plus fin et plus approprié aux conditions de vie sociale des personnes, quel que soit leur degré de dépendance.
Tout cela nous amène, bien sûr, à la question du financement.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Ah !
M. Guy Fischer. Nous craignons, en effet, que le budget prévu ne soit très rapidement insuffisant eu égard aux besoins : le projet de loi prévoit de laisser 11 milliards de francs à la charge des départements, avec un mécanisme de péréquation selon leur richesse, de prélever 5 milliards de francs sur les recettes de CSG et de faire contribuer à hauteur de 500 millions de francs les caisses de sécurité sociale. Nous demandons à être convaincus, madame la ministre. Qu'en sera-t-il après 2003 ? A cette époque, le coût de la mesure devrait en effet atteindre 23 milliards de francs.
A fortiori, si l'on s'oriente vers un financement par la solidarité nationale - bien que, madame la ministre, vous ne soyez pas encore convaincue d'une telle nécessité, même si, tout à l'heure, vous avez pratiquement parlé de cinquième risque, ce qui nous semble un point capital - il faudra se donner des moyens beaucoup plus importants.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Il faudra une cotisation !
M. Guy Fischer. C'est précisément ce que nous ne voulons pas !
Un traitement de la dépendance digne de ce nom en France comporte, bien entendu, un coût. Si l'on prend l'exemple de l'Allemagne, où plus de 110 milliards de francs sont consacrés à la dépendance on mesure mieux le chemin qu'il nous reste à parcourir.
S'agissant des choix qui ont été faits en matière de financement, vous n'êtes pas sans savoir, madame la ministre, que nous ne les partageons pas. Cette année, la CSG a engendré des rentrées intéressantes. Qu'en sera-t-il demain, en année pleine ?
Avec force, nous défendrons un amendement visant à augmenter le taux de CSG sur les produits de placements et les revenus du patrimoine.
Mais, au fond, la solution consiste non pas, comme le propose la commission des finances, à augmenter la dotation globale de fonctionnement, mais bel et bien à instituer une prestation sécurité sociale financée par la solidarité nationale, non par les seuls salariés mais également par les employeurs.
Pour augmenter de façon significative les ressources de la protection sociale, pourquoi ne pas tout simplement aller jusqu'au bout de la réforme des cotisations sociales, que nous appelons de nos voeux, en modulant notamment ces dernières en fonction de la part des salaires dans la valeur ajoutée ?
La majorité sénatoriale, par un véritable subterfuge, oublie pour un instant son leitmotiv favori, à savoir la baisse des prélèvements sociaux, et n'hésite pas à demander, voire à revendiquer, un nouveau concours de l'Etat. Elle préfère encenser, embaumer son enfant, la PSD, qui n'avait pu grandir faute d'ambition.
Quoi qu'il en soit, excepté ce débat sur le financement, le texte est globalement perçu comme une avancée importante.
Au regard des amendements présentés par la commission des affaires sociales et par la commission des finances, et de tous ceux que nous découvrirons demain,...
M. Alain Vasselle, rapporteur. Dont ceux du Gouvernement !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Et ceux du groupe communiste républicain et citoyen !
M. Guy Fischer. ... je doute fort que le dispositif dont nous avons montré tout l'intérêt mais aussi les limites puisse être amélioré, contrairement à ce qui s'est passé à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur plusieurs travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Campion.
Mme Claire-Lise Campion. Monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, autrefois, les générations se succédaient ; désormais, elles cohabitent. Chaque génération voit son passé et son avenir s'allonger.
Cette évolution démographique vers un vieillissement de la population française, mais aussi européenne, est un défi pour notre société. Défi, dans le sens où nous devons maintenir les liens entre les générations, afin que cette cohabitation soit une chance pour le renforcement de la cohésion sociale. La vieillesse ne doit plus être vécue comme un amoindrissement, comme une angoisse par les personnes, ni même comme un sacrifice par les familles.
Il n'y a pas si longtemps encore, seul le dévouement, le renoncement à une vie professionnelle de la femme, de la fille ou de la belle-fille permettaient aux parents âgés en perte d'autonomie de rester chez eux. C'est dans ce contexte que les questions du rôle des aînés et de la place que notre société est prête à leur laisser doivent être posées.
De rapports oubliés en projet de loi avorté, le Parlement a adopté, le 24 janvier 1997, un dispositif imparfait : la prestation spécifique dépendance - nous en avons longuement parlé ce soir - dont nous savions déjà à l'époque qu'elle serait vécue comme un recul, et cela s'est, hélas ! confirmé.
D'un montant inférieur à l'allocation compensatrice pour tierce personne, la prestation spécifique dépendance a, en outre, l'inconvénient de poser des conditions de ressources trop restrictives et d'être inégalement répartie, en raison des disparités financières entre les départements. A cela s'ajoutent les difficultés qui résultent du classement des personnes, selon les groupes iso-ressource. Enfin, bien sûr, les récupérations sur les successions et les donations ont largement contribué à détourner de nombreuses personnes du bénéfice de cette aide.
Personne ne regrettera donc la disparition de cette prestation, qui a engendré déception et insatisfaction. Les chiffres sont là pour nous en convaincre : à ce jour, 135 000 personnes perçoivent la prestation spécifique dépendance et 40 000 l'allocation compensatrice pour tierce personne, alors que le nombre de personnes âgées en perte d'autonomie, nécessitant une assistance permanente ou régulière, est estimé à environ 800 000, comme cela a été dit à plusieurs reprises.
Le projet de loi mettant en place une aide personnalisée à l'autonomie, que vous nous présentez aujourd'hui, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, est une avancée majeure et attendue, qu'il convient de saluer.
Je me réjouis donc de constater que cette nouvelle prise en charge de la dépendance est réellement un droit universel, objectif et personnalisé. En effet, l'absence de plafond de ressources et la fixation d'un barème national, dont l'objet est de remédier aux disparités dues à la liberté laissée aux conseils généraux, instaurent une équité de traitement pour tous les bénéficiaires.
Le montant de la prestation sera modulé en fonction du degré de perte d'autonomie et du niveau de ressources, et prendra en compte la diversité des besoins, ce dont je me félicite.
Enfin, cette prestation, par son montant, donne et reconnaît enfin le droit à nos aînés et à leur famille de choisir véritablement les modalités d'aide les mieux à même de leur convenir.
Je regrette pourtant le maintien de la ségrégation par l'âge. En refusant de supprimer cette barrière, nous maintenons un dispositif qui a montré ses limites. Nous savons que, dans un avenir proche, de nombreuses personnes de moins de soixante ans risquent d'être touchées par des maladies dégénératives et qu'il sera nécessaire de trouver de meilleures réponses à leurs besoins.
Les orientations de la politique sociale européenne ont pris conscience de ces risques et vont également vers la suppression de ce critère d'âge. Certains pays européens l'ont d'ailleurs déjà écarté. La France ne pourra donc, à terme, maintenir une telle position. Comment en effet justifier une différence de prise en charge, par exemple, entre le jeune handicapé et celui qui est âgé de soixante ans ou plus, différence déjà introduite, ne l'oublions pas, par la prestation spécifique dépendance ?
Si, comme certains l'ont regretté, l'allocation personnalisée d'autonomie n'est pas, en tant que telle, la reconnaissance d'un cinquième risque, elle y concourt. L'importance de l'événement ne doit pas, en effet, être sous-estimée. Depuis les ordonnances de 1946, créant les quatre branches de la sécurité sociale, les grandes réformes instaurant un nouveau droit social sont exceptionnelles. Je les rappelle : 1958, l'assurance chômage ; 1971, le droit à la formation professionnelle ; 1988, le revenu minimum d'insertion. La retraite à soixante ans, en 1982, ou la CMU, en 1999, progrès sociaux majeurs, ont, pour leur part, étendu des droits existants.
L'allocation personnalisée d'autonomie est une étape supplémentaire vers la reconnaissance d'un cinquième risque ; elle en a les caractéristiques principales, et en cela elle constitue une avancée sociale.
Cette nouvelle allocation combine l'avantage d'être une prestation quasiment légale, dès lors que l'on a supprimé l'obligation alimentaire et le recours sur succession, et l'avantage d'avoir une gestion de proximité, assurée par les départements, en association avec les caisses de retraite, dont le savoir-faire est incontestable dans le domaine de la coordination gérontologique.
La mise en oeuvre réelle et efficace de l'aide aux personnes dépendantes me paraît, à ce jour, plus importante que la réflexion sur la création d'un cinquième risque.
Nombre de mes collègues ont parlé du coût de ce nouveau droit. Pour ma part, je m'attacherai à développer la mise en oeuvre de cette allocation et les bénéfices qu'en retireront les personnes concernées.
La prise en charge de tous les aspects de la dépendance me paraît majeure. En cela, la collaboration entre les départements et les services des caisses de retraite est essentielle. Elle permettra l'établissement de plans personnalisés, suffisamment globaux, pour prendre en charge les dépenses liées aux personnels, à l'accueil et aux aides techniques, mais aussi à l'adaptation du logement. Ces plans tiendront compte de chaque situation particulière en fonction de l'environnement, du handicap, de l'entourage, ce qui rendra possible une adaptation au cas par cas des aides apportées.
L'allocation personnalisée d'autonomie permettra ainsi une meilleure solvabilité des personnes vieillissantes, ce qui facilitera le recours à une tierce personne, condition de leur maintien à domicile. Cela me paraît essentiel.
Par ailleurs, je suis très soucieuse de la qualité de l'aide qui sera apportée à ces personnes et, par là même, de la qualification des personnels qui participeront à ce maintien à domicile.
Je suis, pour ma part, favorable au recours à un organisme agréé de service d'aide à domicile, dans le cadre d'une activité prestataire. Selon moi, le contrat de gré à gré doit, quant à lui, être assorti d'un véritable encadrement, voire d'une formation minimale et d'un contrôle, afin de garantir une prestation de qualité.
L'aide à domicile apportée pour le maintien d'une personne en perte d'autonomie dépasse largement le concept - je vous prie d'excuser le mot un peu provocateur - de « gardiennage » ; elle exige, au contraire, des qualités techniques de soin mais aussi d'écoute et d'observation que seule une formation permet d'acquérir.
La qualité des aides et des soins apportés aux personnes âgées dépendantes doit donc être une préoccupation constante : à cet égard, nous serons très attentifs au contenu des décrets d'application.
Des moyens financiers considérables vont être alloués au maintien à domicile, en faisant appel en partie à la solidarité nationale, ce qui me paraît inévitable, et même souhaitable, dans le contexte démographique qui est le nôtre et que j'ai rappelé précédemment.
Il ne faudrait cependant pas que cette avancée sociale soit compromise par un déficit non pas financier, mais matériel ou humain.
Les associations rencontrent aujourd'hui - nous le savons tous - de sérieuses difficultés de recrutement, en grande partie pour des raisons liées aux carences statutaires et salariales.
Le maintien à domicile doit être considéré comme un gisement d'emplois et doit donc bénéficier de programmes de formation, ainsi que d'une revalorisation statutaire et salariale de ces professions.
L'allocation personnalisée d'autonomie doit être en cela une chance de reconsidérer le champ de l'aide à domicile en redonnant un sens aux actions de ce secteur. J'espère à ce titre obtenir de votre part, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, l'assurance que des décisions allant dans cette direction seront prises.
Selon les statistiques de l'INSEE, en 2020, le nombre de personnes dépendantes s'élèvera à environ 3 millions, dont 600 000 seront atteintes de la maladie d'Alzheimer ou de maladies apparentées.
Il est dommageable que la prévention des risques ne soit pas davantage prise en compte dans ce texte.
Ces statistiques mettent également en évidence que, si le maintien à domicile peut être une solution, nous aurions tort de minimiser le rôle fondamental des établissements spécialisés.
A ce titre, la différence entre les prestations servies pour le maintien à domicile et celles qui sont prévues pour le placement en établissement me paraît encore trop importante. C'est pourquoi je me réjouis de l'initiative de l'Assemblée nationale, qui a adopté un amendement de son rapporteur, Pascal Terrasse, visant à garantir une égalité de traitement entre aide à domicile et hébergement en établissement, majorant pour ce faire la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement, en portant son taux de 25 % à 50 %.
Le Gouvernement nous donne l'occasion par ce texte d'offrir aux personnes vieillissantes une fin de vie digne. L'allocation d'autonomie personnalisée sera, à mon sens, une véritable réussite en tant que point de départ vers la construction d'une politique du vieillissement, en lien avec celle du handicap.
Madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, vous nous avez fait part de votre volonté de progrès social. Je souhaite vous assurer de tout mon soutien. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Murat.
M. Bernard Murat. Monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la prise en charge de la dépendance est un enjeu majeur pour notre société. En 1900, 40 % des Français atteignaient l'âge de soixante-cinq ans. Aujourd'hui, ils sont 80 %.
Dans mon département, la Corrèze, 28 % de la population a plus de soixante ans. Nous devons offrir à ces personnes la même qualité de vie qu'à l'ensemble de la population. En effet, préserver la cohésion sociale, c'est aussi maintenir le lien entre les générations. Cela implique que nous soyons attentifs aux besoins des personnes âgées qui ne sont pas totalement autonomes dans les actes essentiels de la vie quotidienne.
La loi de 1997 créant la prestation spécifique dépendance a constitué une première étape importante dans la satisfaction des besoins des personnes âgées. Cette loi visait à répondre aux besoins des personnes âgées dépendantes en axant cette nouvelle prestation sur les plus dépendants et les plus démunis. Il s'agissait d'une première étape dont nous admettons tous qu'elle comportait certaines insuffisances ; mais c'était un progrès, et il était clairement posé que ce dispositif était transitoire, dans l'attente d'une amélioration de la situation économique et financière de la France.
La PSD était, certes, une étape perfectible, mais elle était surtout une étape essentielle dans la prise en charge des personnes âgées dépendantes. En effet, grâce à elle, et pour la première fois dans notre histoire, était créé un dispositif spécialement adapté à la prise en charge de la dépendance. On apportait ainsi une première réponse aux familles en plein désarroi.
Par ailleurs, je constate que le bilan quantitatif de la PSD est encourageant puisque le nombre des bénéficiaires est en croissance continue.
A la fin de l'année 2000, 140 000 personnes âgées de plus de soixante ans percevaient la PSD. Au total, depuis la création de cette prestation, 300 000 demandes ont reçu une réponse favorable des conseils généraux. Par ailleurs, 75 % des conseils généraux versent une prestation comprise entre 3 000 et 4 500 francs.
Aujourd'hui, le Gouvernement soumet à notre examen un projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
En préambule, le Gouvernement rappelle à la nation, comme pour mieux s'en convaincre lui-même, que la PSD, mise en place par un gouvernement de droite, est inadaptée et sans effectivité pour une véritable prise en charge de l'autonomie des personnes âgées.
Madame la ministre, lors de l'examen de votre projet de loi par l'Assemblée nationale, vous avez déclaré que, en améliorant considérablement la vie quotidienne des personnes âgées, ce texte constituera une avancée majeure et une vraie rupture par rapport à ce qui existe aujourd'hui.
Alors, comment pouvez-vous expliquer que le dispositif de l'allocation personnalisée d'autonomie soit grosso modo identique à celui qui avait été retenu pour la PSD ? En effet, comme la PSD, l'allocation personnalisée d'autonomie est une prestation en nature versée par les départements. Comme pour la PSD, le montant de l'allocation personnalisée d'autonomie versée à domicile est fonction des besoins de la personne tels que définis dans un plan d'aide, ce dernier demeurant établi par l'équipe médico-sociale du département.
En fait, le dispositif de l'APA n'innove que sur deux points.
Tout d'abord, ce dispositif devrait être uniforme puisqu'il est fondé sur un barème national. Or il me semble délicat, voire impossible, de donner à cette prestation un caractère totalement égalitaire. En effet, le plan d'aide retenu variera nécessairement en fonction à la fois des équipes médico-sociales de chaque département, des établissements et des degrés d'autonomie.
Aussi, une nouvelle fois, le Gouvernement avance des concepts généreux qui donneront lieu à des réveils douloureux. Pour s'en convaincre, il suffit de se remémorer nos débats sur la couverture maladie universelle. Mme Martine Aubry nous annonçait la disparition de l'exclusion en France. Deux ans plus tard, qu'en est-il ? Tous les maires savent que l'exclusion s'est considérablement aggravée dans chaque commune. De plus, avec l'application de la CMU, certaines personnes défavorisées ont vu leurs ressources décroître. Ainsi, les personnes qui perçoivent l'allocation aux adultes handicapés ne peuvent plus bénéficier de l'aide médicale gratuite puisque leurs ressources sont légèrement supérieures au plafond fixé par la CMU, soit 3 500 francs.
L'autre innovation de l'APA consiste à retenir les personnes classées en GIR 4. Ainsi, l'APA peut être considérée comme plus généreuse que la PSD. Mais encore faudrait-il que l'APA s'accompagne d'un financement spécifique, sûr et pérenne. Or tel n'est pas le cas.
Je ne reviendrai pas sur la question du financement de l'APA, qui a largement été évoquée par nos collègues Alain Vasselle et Louis de Broissia. Je remarque seulement, d'une part, que l'Etat est absent dans le financement de l'APA et, d'autre part, que l'APA n'est plus financée dès 2003, selon les chiffres affichés par le Gouvernement.
Enfin, à la lecture de ce projet de loi, je m'interroge sur deux autres points.
Quelle place l'APA fait-elle aux centres locaux d'information et de coordination gérontologique ?
Depuis le début de l'année, j'ai créé dans ma commune de Brive-la-Gaillarde un tel centre pour améliorer l'aide aux personnes en perte d'autonomie. Cette structure constitue le lieu unique regroupant les services de maintien à domicile. Aussi, il me paraît étonnant que ces structures ne soient pas associées, dans ce projet de loi, à la prise en charge de l'autonomie des personnes âgées, alors que la logique voudrait qu'elles soient pleinement intégrées à ce dispositif.
De même, je note que l'augmentation du nombre des bénéficiaires potentiels de la nouvelle allocation ne s'accompagnera pas d'un soutien des associations d'aide à domicile.
Comme vous le savez tous, mes chers collègues, les associations d'aide à domicile jouent un rôle capital dans la prise en charge des personnes âgées dépendantes. Or, depuis quelques années, elles traversent une période très difficile. Le Gouvernement a augmenté leurs charges financières, d'une part, en supprimant l'exonération de charges sociales dont elles bénéficiaient pour l'emploi de personnes à contrat à durée déterminée et, d'autre part, en ne finançant pas le passage aux 35 heures dans ces structures, comme c'est d'ailleurs le cas dans l'ensemble des collectivités locales.
Or, comme vous le savez, les tarifs des associations d'aide à domicile sont fixés conventionnellement. Ces associations n'ont donc aucune marge de manoeuvre pour assurer leur équilibre financier. Et, aujourd'hui, le Gouvernement va augmenter les bénéficiaires potentiels de la nouvelle allocation, alors que ces associations sont incapables - et j'insiste sur ce mot - de répondre à la demande d'aide en forte hausse.
Par ailleurs, le développement du maintien à domicile dans toutes ses composantes - habitat, santé, social - de manière à aller vers une hospitalisation à domicile constitue, à mes yeux, un élément capital.
L'hospitalisation à domicile, d'une part, permettrait d'améliorer la qualité de la vie des personnes âgées, la cohésion sociale au sein de la cellule familiale, et, d'autre part, serait moins coûteuse pour les finances sociales que l'hospitalisation dans un établissement public ou privé : je n'en veux pour preuve que le coût d'un lit d'hôpital qui, en moyenne, s'élève à 2 500 francs par jour, alors que le coût d'un lit à domicile est, en moyenne, de 1 000 francs par jour.
Aussi, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, il me paraît urgent que le Gouvernement réexamine sa politique envers les associations d'aide à domicile.
Nous avons tous conscience de l'importance majeure de ce débat car il y va du bonheur et de la dignité de nos vieux parents, que nous chérissons. Mais c'est aussi l'honneur d'une démocratie d'assurer à cette population, à qui nous devons tout, une fin de vie qui soit citoyenne.
Madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, il existe un certain consensus sur les principes qui gouvernent l'allocation personnalisée d'autonomie puisque, sous couvert d'une révolution sociale, vous reprenez un dispositif quasi similaire à celui de la PSD. Vous ne faites qu'élargir le nombre des bénéficiaires, conformément à ce dont nous étions tous convenus lors de l'adoption de la loi de 1997 ; mais nous vous en donnons acte.
C'est pourquoi je voterai le texte tel que modifié par la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Richert.
M. Philippe Richert. Monsieur le président, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dans notre pays, comme dans toute l'Europe, l'espérance de vie ne cesse de croître, et c'est une chance dont nous sommes tous heureux : les générations passées n'ont pas eu le bonheur de pouvoir vivre aussi longtemps que vivent les générations actuelles et que vivront, j'espère, les générations futures.
Mais nous savons aussi que ce bouleversement de la pyramide des âges s'accompagne de véritables défis à relever.
L'un d'eux, particulièrement aigu, est le financement de nos retraites. La solution préconisée est celle de la mise en place d'un fonds de réserve des retraites financé, notamment, par les excédents du fonds de solidarité vieillesse. Je ne reprendrai pas le débat. Je note simplement que le fait de vider ce fonds de 50 milliards de francs en trois ans aboutit à le rendre quasiment moribond. Le débat est donc repoussé, et ce sont les générations futures qui auront à trouver des solutions.
Un autre défi est celui du bien-être et de la dignité des personnes âgées dépendantes. Je me réjouis, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, que le Gouvernement ait inscrit à l'ordre du jour du Parlement le chantier de l'allocation personnalisée d'autonomie afin de mieux répondre aux attentes légitimes des personnes âgées et de leur famille.
Je ne reprendrai pas tous les arguments qui ont déjà été excellemment développés par les orateurs précédents, notamment par M. le rapporteur et M. le rapporteur pour avis. Je limiterai donc mon intervention à trois observations.
Tout d'abord, je voudrais rappeler que la prestation spécifique dépendance, souvent vilipendée, voit ses principes fondamentaux reconduits dans la nouvelle allocation. Il s'agit à nouveau d'une prestation en nature versée aux personnes hébergées en établissements ou maintenues à domicile et qui tient compte à la fois des ressources et du degré de dépendance des personnes âgées.
Fallait-il, à partir de là, critiquer cette mesure, comme cela a été fait, parce qu'elle ne prévoit pas le versement de cette prestation à tous ceux qui auraient souhaité la percevoir ? L'objectif est-il de dépenser à tout prix le maximum ? Je n'en suis pas sûr !
A mon avis, l'objectif doit rester le versement de cette prestation à ceux qui en ont véritablement besoin. S'il en faut 600 000 ou 800 000, ce sera 600 000 ou 800 000 ! Mais on peut se demander si l'on n'est pas allé parfois un peut vite en besogne.
Néanmoins, le passage de la PSD à l'APA permettrait d'apporter des améliorations ainsi, le versement de l'allocation pour des handicaps légers constituerait, pour de nombreuses familles, un progrès substantiel.
De la même façon, le maintien de la prestation malgré des niveaux de ressources plus élevés marque une avancée. La suppression de la barrière psychologique de la récupération sur succession permettra à de nouveaux bénéficiaires de formuler des demandes sans arrière-pensées. Enfin, une autre amélioration a trait à la formation des intervenants à domicile.
Toutes ces mesures devraient se traduire par une augmentation substantielle du nombre des bénéficiaires, qui passerait de 135 000 à 800 000. Chacun d'entre nous aura établi les ratios qui s'imposent pour son département, car - et c'est là que le bât blesse - il existe des conséquences financières qui, malheureusement, ne laissent pas de vous étonner.
En effet, si je reprends ce qui a déjà été dit, je constate que, dès 2002, et sans parler de la suite, les conseils généraux seront amenés à contribuer à hauteur de plus de 5 milliards de francs sur fonds propres, sans compensation de l'Etat. Or nous savons tous combien les marges fiscales des départements ont été rognées, ces dernières années, par des mesures gouvernementales successives. L'inscription presque d'office de ces dépenses nouvelles met les conseils généraux en état de dépendance aggravée.
Si l'uniformisation des allocations est établie, au plan national, pour répondre à un souci d'universalité, si les principes sont arrêtés par l'Etat, si l'attribution se fait de façon quasiment automatique, on peut se demander dans quelle mesure les conseils généraux ne sont pas assimilés à des services déconcentrés de l'Etat. Il s'agit là d'une démarche bien peu respectueuse de l'esprit de la décentralisation, où l'Etat finance sa promotion avec les moyens des collectivités.
Sans doute me dira-t-on que j'exagère. Si peu ! Je prendrai un exemple pour illustrer mon propos : le 18 mai prochain, Mme Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat, dirigera à Strasbourg une réunion sur le bilan de la PSD et sur les perspectives de l'APA dans le Bas-Rhin. Vu le rôle que le département est amené à jouer - c'était du moins ce que j'avais cru comprendre - on aurait pu imaginer que cette manifestation serait, pour le moins, organisée de façon conjointe. Mais non, le président du conseil général, qui est pourtant, semble-t-il, un acteur essentiel, a été informé de cette initiative de manière tardive et annexe !
Cette façon de procéder est tout à fait révélatrice de l'état d'esprit qui prévaut aujourd'hui au sein du Gouvernement, en dépit de toutes les assurances qui nous sont données aujourd'hui.
Je conclurai mon propos en évoquant l'approche globale.
A cet égard, on a beaucoup parlé du cinquième risque : nous le savons tous, le problème du veillissement de la population, avec ses nombreux corollaires, ne pourra être résolu par le biais de solutions timides ou partisanes. Il est donc nécessaire d'opérer une véritable mutation, un changement d'état d'esprit quant à la prise en considération de la personne âgée dans la cité.
Ainsi, l'urbanisme, l'architecture, l'organisation de la vie culturelle, sportive, économique et sociale sont à repenser l'implantation des immeubles, leur agencement, la conception des logements, la réalisation de la voirie, l'organisation des transports en commun, le rôle et le fonctionnement des associations doivent tenir compte de la personne âgée dépendante.
Je crois qu'il est absolument nécessaire de placer la personne âgée au coeur de nos préoccupations et d'organiser la cité en fonction de ses besoins, et non pas en fonction de nos priorités actuelles.
Comme vous le voyez, nous sommes encore loin de cette approche globale, pourtant souvent déjà retenue à l'étranger.
Pour l'heure, j'espère que nos débats permettront de corriger les dispositifs viciés prévus par le texte que le Gouvernement nous soumet, et que celui-ci aura à coeur de tenir compte de nos propositions lors de l'ultime lecture à l'Assemblée nationale.
C'est avec cet espoir, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, que nous examinerons les amendements déposés par les commissions des affaires sociales et des finances. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le texte relatif à l'allocation personnalisée d'autonomie dont nous débattons aujourd'hui nous a été présenté comme la quatrième grande loi sociale de cette législature.
En effet, il permettra d'instaurer, à compter du 1er janvier 2002, l'allocation personnalisée d'autonomie pour quelque 800 000 personnes actuellement âgées de plus de soixante ans, moyennement ou très dépendantes.
Ce texte, nous le savons, remplacera la loi du 24 janvier 1997, qui a créé la prestation spécifique dépendance. Mise en oeuvre par le précédent gouvernement, celle-ci est très rapidement devenue la cible de l'ensemble des associations représentatives des personnes âgées du fait de ses insuffisances, dont deux au moins nous paraissent d'importance : la première tient à la prise en compte d'une partie seulement de la dépendance, avec, de plus, un frein efficace, celui de la fixation des recours, notamment sur succession, à un niveau plutôt bas, puisqu'il était question de 300 000 francs, la seconde consiste en l'inégalité de la prise en charge financière selon les départements.
Tout cela montre que des intentions louables ne font pas la qualité d'une loi et que, en l'occurrence, un texte plutôt improvisé a eu des répercussions fâcheuses sur la volonté de l'ensemble des conseils généraux d'assumer convenablement leur principale compétence, à savoir la compétence sociale.
Le projet de loi que nous discutons aujourd'hui a pour vocation de dépasser les limites du système antérieur prenant en compte la dépendance forte et moyenne, il prévoit de créer un droit objectif, fonction de la perte d'autonomie, un droit universel, avec un barème unique pour l'ensemble du territoire, et un droit personnalisé, fondé sur un plan d'aide. Il s'agit là, comme vous l'avez rappelé, madame la ministre, d'« une intervention publique d'une autre échelle et d'une autre nature ».
Je voudrais, dans un premier temps, relever, pour m'en réjouir, deux éléments fondamentaux constitutifs du projet de loi.
En premier lieu, les moyens mis à la disposition des personnes dépendantes permettront une véritable politique de maintien à domicile, condition essentielle, nous le savons, de la bonne évolution physique et psychique de ces personnes. J'ajouterai que l'effort consenti en 2001 par le Gouvernement, et qu'il faudra poursuivre, dans le cadre des services de soins infirmiers à domicile, est un complément indispensable tant au bien-être des personnes qu'à la maîtrise des coûts sociaux.
Cette politique de maintien à domicile se doublera par ailleurs, au sein des établissements, d'une véritable politique de prise en charge de la dépendance, et ce pour au moins une raison : son individualisation au travers de la tarification rendra la dépendance beaucoup plus « lisible » et incitera, je l'espère, un certain nombre de responsables d'établissement à la prendre réellement en compte.
En second lieu, je me félicite du choix du département comme acteur principal de la gestion. En effet, c'est à cet échelon que s'expriment le mieux l'expérience et la compétence sociale, ainsi que la notion de proximité, qui permet de connaître les besoins et de coordonner les actions avec les principaux partenaires.
J'en viens maintenant à la seconde partie de mon propos, relative au plan de financement.
Ce dernier, qui représente une somme totale de 16,5 milliards de francs, se partage entre la participation des départements, celle d'un fonds national redistribuant les recettes de la CSG et celle des caisses, au travers - cela est important et avait souvent été demandé - d'un système de péréquation départementale.
En ce qui concerne la part de financement assumée par les départements, elle est estimée à 11 milliards de francs, selon un calcul additionnant le coût actuel de la PSD, un effort supplémentaire de 2,5 milliards de francs et des économies réalisées tant sur la PSD que grâce à la future tarification.
Les deux premiers termes de cette addition ne soulèvent pas de discussion sur le plan des principes, puisque, la volonté des départements étant de gérer l'allocation, ceux-ci se sont engagés non seulement à reconduire les dépenses liées à la PSD, mais aussi à fournir un effort supplémentaire à hauteur de 2,5 milliards de francs. A cet égard, je regrette que M. Michel Mercier ait quitté l'hémicycle, car j'aurais pu lui rappeler la visite que nous avons rendue à Mme la ministre en compagnie de M. Puech, au cours de laquelle nous nous sommes engagés, en contrepartie, bien sûr, de la gestion départementale, à consentir l'effort précité.
M. Henri de Raincourt. Très bien !
M. Bernard Cazeau. S'agissant des économies faites depuis 1997 sur la PSD, elles sont, il est vrai, madame la ministre, très variables suivant les départements, et ce système avantagera ceux qui n'ont pas toujours véritablement joué le jeu.
Par ailleurs, les économies liées à la mise en oeuvre de la nouvelle tarification me paraissent très prospectives et mériteront d'être vérifiées, le moment venu, en vue d'un éventuel rééquilibrage, peut-être lorsque le bilan sera établi, en 2003.
En ce qui concerne le financement par le biais de la CSG, je voudrais faire part de notre accord à la fois sur le principe de la création d'un fonds et sur celui du recours à une recette de solidarité nationale telle que la CSG.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Oui !
M. Bernard Cazeau. S'agissant du choix de la CSG, il nous semble tout à fait normal que l'équilibre du financement de l'APA corresponde à une logique de solidarité nationale. En effet, cette nouvelle allocation nous paraît devoit être considérée comme une véritable allocation sociale.
Contrairement à M. le rapporteur, je ne trouve pas non plus extraordinaire que nous fassions dès aujourd'hui un « clin d'oeil » au cinquième risque, pour reprendre votre propre expression, monsieur Vasselle, principe d'ailleurs retenu de manière presque unanime par les associations. En effet, l'évolution de la dépendance, telle qu'on peut l'envisager aujourd'hui, deviendra tellement exponentielle au fil des années que le mode de financement devra non seulement être revu, mais aussi obligatoirement faire appel, à un moment ou à un autre, à un véritable effort de solidarité nationale, tel qu'il peut être défini, par exemple, dans l'optique d'un cinquième risque.
Sur le plan du financement départemental, cette méthode me paraît beaucoup plus lisible et beaucoup plus rassurante qu'une dotation globale de fonctionnement à l'évolution hypothétique, dont le calcul n'a rien à voir avec l'évolution de la dépendance.
Enfin, pourquoi ne pas instaurer un fonds de redistribution, dès lors que la péréquation voulue par les départements et acceptée par le Gouvernement nécessite un calcul très transparent à partir d'une recette bien individualisée ?
Telles sont, monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les quelques réflexions que je souhaitais formuler dans un premier temps.
Il est certain que la dépendance est devenue aujourd'hui un sujet de société, et son financement une question qui ne sera pas résolue d'un seul coup de baguette ou de loi magique, qui imposera des remises en chantier au fur et à mesure de l'accroissement du nombre de personnes dépendantes auquel la société d'aujourd'hui, et plus encore celle de demain, auront à faire face.
Un seul exemple tiré d'une simulation effectuée dans le département de la Dordogne montre que, entre 2000 et 2010, le nombre des personnes âgées de soixante-quinze ans et plus passera d'un peu plus de 35 000 à un peu plus de 58 000, soit 66 % d'augmentation.
De telles perspectives doivent rendre modeste le législateur le plus perspicace et amener à considérer que, si le projet de loi qui nous est proposé constitue un très important progrès pour la prise en charge sociale de cette catégorie de Français, il ne nous exonère pas de réfléchir dès maintenant à l'avenir. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Eckenspieller.
M. Daniel Eckenspieller. Monsieur le président, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, 12 millions de nos concitoyens sont aujourd'hui âgés de soixante à soixante-quinze ans, et ils sont 4,2 millions à dépasser l'âge de soixante-quinze ans.
En une vingtaine d'années, l'espérance de vie s'est accrue en France de plus de trois ans, et la moitié des fillettes qui naissent actuellement devraient, si l'on en croit les prévisions démographiques, devenir centenaires.
Parallèlement à ce constat, il convient de se réjouir du fait que l'âge moyen auquel surviennent des ennuis véritablement invalidants a considérablement reculé.
Cette très importante population âgée attend, sur le plan tant collectif qu'individuel, que notre société lui accorde un regard plus bienveillant.
Elle entend, notamment, que son utilité non seulement sociale mais aussi économique soit mieux reconnue.
Elle revendique également, et trop souvent en vain, une plus juste représentativité au sein des instances qui débattent et décident de son sort, et même, bien au-delà, au sein de celles où sont traités les problèmes de la société dont elle continue de partager le destin.
En fait, elle refuse très légitimement que la mort biologique soit précédée d'une longue et insidieuse mort sociale dans un monde où elle est souvent blessée par le « jeunisme » trop agressif et arrogant que véhiculent les médias et qui finit par dominer notre conscience collective.
Il est sans doute symptomatique de constater que 7,7 % seulement des médecins généralistes déclarent appartenir à un réseau gérontologique, alors que les personnes âgées constituent la très grande majorité de leur clientèle.
Par ailleurs, l'enseignement de la gériatrie n'est obligatoire que depuis trois ans et il reste à faire, dans le domaine de la prévention du vieillissement, un travail de recherche et de mise en oeuvre considérable.
La dépendance lourde croît rapidement avec l'âge. Les chiffres sont, à cet égard, éloquents : 1,7 % des personnes âgées de soixante-cinq à soixante-neuf ans sont confinées au lit ou en fauteuil et doivent être aidées pour la toilette, l'habillage et la prise des repas. Elles sont 9 % à quatre-vingt ans, 20 % à quatre-vingt-cinq ans et 35 % à quatre-vingt-dix ans.
Il en résulte des conséquences très lourdes pour les familles, qui, en cette aube du XXIe siècle, voient souvent coexister quatre, voire cinq générations, mais sont, dans le même temps, marquées par des séparations, des ruptures, des bouleversements imprévisibles.
Il se trouve en général, au pivot de cette organisation ou de cette désorganisation familiale, une personne - presque toujours une femme - qui, le regard tourné à la fois vers les plus jeunes et vers les plus âgés, prend sur elle de gérer, au quotidien, les appels au secours des uns et des autres.
Cette tâche est d'autant plus épuisante, physiquement comme moralement, qu'elle incombe souvent à une personne qui n'est plus très jeune elle-même et que, de surcroît, ses décisions ne sont pas toujours bien acceptées par les membres plus passifs de la famille, sur fond de tabous, de secrets et de conflits latents.
Aussi, pour la souffrance des personnes âgées dépendantes autant que pour celle de leurs proches, on ne peut qu'adhérer à l'ambition du projet de loi dont nous débattons aujourd'hui, qui consiste à apporter, d'une manière uniforme sur tout le territoire national, une aide personnalisée, en fonction du degré de dépendance et du niveau des ressources, aussi bien aux personnes âgées résidant à leur domicile qu'à celles qui sont hébergées dans des établissements spécialisés.
Par-delà cet objectif annoncé, bien des interrogations et des inquiétudes me paraissent cependant devoir être évoquées. Je retiendrai trois d'entre elles, à savoir le financement, l'aide à domicile et l'aide en établissement.
La première interrogation tient au financement des dispositions proposées. Beaucoup d'intervenants l'ont évoquée avant moi.
Autant la proportion initiale entre les trois sources de financement peut, à la rigueur, paraître acceptable, autant son évolution dans la durée doit être de nature à préoccuper les responsables départementaux.
En effet, aucune projection sérieuse ne permet aujourd'hui de mesurer la charge qu'ils auront à assumer à ce titre, ne serait-ce qu'à l'horizon des cinq années à venir.
Il m'eût semblé beaucoup plus équitable que le projet de loi pérennise la participation de l'Etat dans la proportion qui est la sienne au moment de la mise en oeuvre de la loi, soit à hauteur d'un tiers environ.
Les départements verront donc croître, après d'autres lignes budgétaires, cette charge incontournable, sans que des concours extérieurs viennent accompagner cet effort.
Comment ne pas souligner ici qu'il s'agit malheureusement d'une stratégie constante de ce gouvernement, qui, dans de nombreux domaines, signe des traites sur l'avenir, sans se préoccuper avec suffisamment de rigueur de la manière dont elles seront honorées ?
J'en reviens à l'allocation personnalisée d'autonomie proprement dite pour évoquer le maintien à domicile.
Aujourd'hui 80 % des personnes âgées vivent à domicile, et il faut s'en réjouir, tant que l'environnement humain et matériel le permet dans des conditions convenables.
L'environnement humain est d'abord celui de la famille. Deux tiers des personnes âgées vivent seules ; la plupart d'entre elles sont des veuves. Ces personnes ont, certes, besoin d'aide pour les gestes de la vie quotidienne, mais elles ont aussi, et surtout peut-être, besoin d'un contact humain et chaleureux, besoin de parler, d'écouter de sentir des présences autour d'elles.
Plus on facilitera la prise en charge des soins aux familles, plus celles-ci pourront se consacrer au côté relationnel et affectif de la prise en charge de leurs parents.
Cependant, pour celles et ceux qui remplissent pleinement cette obligation, la tâche est très lourde et souvent difficile à assumer sur le plan psychologique. Dans des cas extrêmes, cette difficulté peut conduire à la maltraitance ou au suicide.
Aussi faut-il faire en sorte que soient utilisées pleinement les possibilités qu'offrent l'accueil de jour ou le séjour temporaire dans un établissement spécialisé, services qui permettent à la famille de « souffler » et qui, dans bien des cas, constituent une préparation utile dans la perspective d'un placement ultérieur.
Il y aurait également toute une réflexion à mener sur le rôle des foyers-résidences, qui pemettent à la famille de se contenter d'une présence plus intermittente.
Mais ce qui apparaît essentiel pour que le maintien à domicile soit assuré dans les meilleurs conditions, c'est que le dispositif puisse s'appuyer sur des équipes d'intervenants très professionnels.
Aujourd'hui, les services d'aide à domicile appellent au secours parce que les moyens leur sont trop chichement comptés, et leurs personnels se plaignent à juste titre d'une absence de véritable reconnaissance de leur statut, de rémunérations insuffisantes et aléatoires, d'une formation pratiquement inexistante.
Il y aura là un énorme effort à faire pour que l'allocation personnalisée d'autonomie puisse produire tous les effets attendus.
L'intervention des services ne devra pas se limiter au financement d'heures de ménage et de cuisine. Il faudra qu'ils sachent faire du « sur-mesure » avec des professionnels de qualité, financer des déplacements, animer des groupes de parole, de culture, de musicothérapie, de gymnastique d'entretien, de soutien psychologique.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Très bien !
M. Daniel Eckenspieller. Reste le problème des personnes hébergées en maison de retraite. C'est là que se trouvent concentrés les cas les plus lourds, sur le plan tant de la dépendance physique que de la détérioration intellectuelle.
Le placement en établissement est toujours terriblement traumatisant, pour la famille, qui culpabilise, alors qu'elle vient d'achever d'interminables et usantes démarches pour trouver une place d'accueil, et pour la personne âgée elle-même, qui a perdu tous ses repères.
Presque toutes les maisons de retraite ont une très longue liste d'attente, mais, quatre fois sur cinq, ce n'est pas cette liste d'attente qui alimente les admissions : des situations d'urgence, souvent imprévisibles quinze jours plus tôt - une hospitalisation à la suite d'une chute, d'un accident vasculaire, d'une intervention chirurgicale - font que le retour au domicile n'est plus envisageable. L'hôpital devant libérer le lit pour un autre patient, les maisons de retraite se retrouvent avec un personnel notoirement insuffisant pour assurer ce qui relève de la partie « soins ».
Par un glissement insidieux, ce sont les moyens consacrés à l'hébergement qui viennent pallier cette insuffisance...
M. Charles Revet. C'est exact ! C'est tout à fait anormal !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Eh oui !
M. Daniel Eckenspieller. ... et ce sont, à leur tour, les moyens des services qui se trouvent dépouillés, avec les conséquences inévitables que cela entraîne sur le fonctionnement général.
La situation est aujourd'hui véritablement dramatique, et personne ne comprend pourquoi le décret relatif à la tarification, attendu depuis trois ans, n'a été publié que la semaine dernière, décret d'ailleurs d'une complexité redoutable.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Eh oui !
M. Daniel Eckenspieller. Quant au plan de médicalisation et aux moyens financiers qui y seront consacrés, nous restons dans un flou préoccupant.
M. Charles Revet. Comme d'habitude ! (Exclamations sur les travées socialistes.)
M. Daniel Eckenspieller. Le stress du personnel est considérable. La qualité du service en pâtit et, surtout, la surcharge de travail ne permet plus d'assurer les gestes de soins, la présence dans la chambre pour le ménage, un minimum d'écoute et d'échange, sans même parler de la sécurité, qui ne peut pas toujours être garantie dans les conditions requises.
Quand quatre ou cinq personnes doivent, en trois heures, lever, laver, habiller, conduire à la salle à manger une soixantaine de personnes âgées infirmes ou gravement perturbées, le seuil de l'inacceptable est atteint.
Il n'est pas rare que des personnes hospitalisées le matin soient renvoyées à la maison de retraite dans la journée.
Quant à l'accompagnement des mourants, il reste, lui aussi, insuffisant, faute de temps.
Il est plus qu'urgent que soient mises en oeuvre des mesures qui donnent aux personnels soignants les moyens de faire leur travail dans des conditions tout à la fois acceptables pour les résidents et supportables pour eux-mêmes.
Restera la difficulté de recruter des infirmières, alors que nous sommes actuellement contraints d'aller les chercher en Espagne ou ailleurs. Restera aussi, véritable épée de Damoclès pour les établissements, l'imminente mise en oeuvre de la réduction à trente-cinq heures du temps de travail !
La disposition proposée et adoptée par l'Assemblée nationale selon laquelle, à titre expérimental, dans une quinzaine de départements, l'allocation personnalisée d'autonomie peut être globalisée me paraît sage et devra, sans nul doute, être généralisée à brève échéance.
Elle évitera les distorsions de prix au sein d'un même établissement, instituera une solidarité interne et évitera la conséquence désastreuse d'un changement de prix qui traduirait, d'une manière indécente vis-à-vis de la personne concernée et de la famille, l'aggravation de sa dépendance.
Par ailleurs, si l'attribution de l'allocation fait bien l'objet d'une révision périodique, il est des cas très nombreux où l'évolution de la dépendance n'est pas linéaire, où il se produit des ruptures brutales faisant passer, d'une heure à l'autre, un patient de l'échelle 4 ou 5 de la grille AGGIR à l'échelle 1 ou 2.
La réactivité de l'administration ne pourra pas être suffisante pour prendre en compte ces situations.
C'est pourquoi la mutualisation, au sein d'un même établissement, d'un niveau moyen de dépendance, régulièrement réévalué, paraît aller tout à la fois dans le sens d'une plus grande simplicité et d'une meilleure efficacité.
J'ai voulu insister sur les conséquences très graves qu'entraîne aujourd'hui le retard apporté à la mise en place de la nouvelle tarification de la prise en charge des soins en établissement. Cette situation exaspère, à juste titre, les responsables, le personnel, les familles dont un parent vit là ses dernières années.
Il me paraît indispensable, madame le sécrétaire d'Etat, que vous nous donniez des indications quant aux modalités concrètes et au calendrier de mise en oeuvre du décret relatif à la tarification et, surtout, sur le plan de médicalisation que vous avez évoqué en présentant le projet de loi devant notre assemblée.
Votre réponse est attendue avec énormément d'intérêt par toutes celles et tous ceux dont la tâche quotidienne consiste à apporter aux plus vulnérables d'entre nos aînés non seulement des soins mais encore le réconfort d'une présence chaleureuse. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Lorrain.
M. Jean-Louis Lorrain. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, jusqu'en 1997, il n'existait pas de prestation spécifique à destination des personnes âgées dépendantes.
Pour faire face aux problèmes inhérents à la dépendance, M. Jacques Barrot, alors ministre du travail et des affaires sociales, avait fait voter, le 24 janvier 1997, une loi instaurant une prestation spécifique dépendance.
Cette loi n'a pu être qu'une première étape à la prise en charge des personnes âgées dépendantes. Il était nécessaire d'améliorer ce texte.
Il est évident que tous les acteurs de la prestation spécifique dépendance, y compris les services qui sont chargés de la gestion, seront satisfaits qu'elle soit remplacée par une nouvelle prestation.
Toutefois, tout en reconnaissant les avancées que représentent certaines dispositions du projet de loi - je pense à la suppression du recours sur succession - de nombreuses améliorations restent à apporter, notamment en matière de financement.
Comme pour la PSD, il est nécessaire de distinguer les deux volets distincts de la future prestation selon qu'elle sera versée à une personne âgée restée à domicile ou à une personne séjournant dans un établissement. Les montants et les enjeux ne sont pas de même ordre.
L'APA à domicile répond à l'objectif, admis par tous, de favoriser au maximum le maintien à domicile. L'APA en établissement, en revanche, a pour but de solvabiliser les résidents au regard du tarif afférent à la dépendance, résultant, dans chaque établissement, de l'application prochaine de la nouvelle tarification ternaire fondée sur les soins, l'hébergement et le degré de dépendance.
Si le maintien à domicile est un choix logique et légitime des personnes âgées, il doit, à ce titre, bénéficier de moyens suffisants. Les établissements d'hébergement ne doivent pas être pénalisés, car leur rôle est essentiel lorsque le niveau pathologique et l'état de dépendance de la personne âgée nécessitent un environnement médicalisé.
En l'espèce, les moyens dont bénéficient les établissements d'accueil apparaissent bien insuffisants.
La manière dont le projet de loi prévoit le versement de l'allocation personnalisée d'autonomie dans les établissements suscite une autre inquiétude. En effet, l'APA versée en établissement est affectée au paiement des tarifs dépendance de chaque résident, le montant étant calculé dans le cadre de la réforme de la tarification en se fondant sur trois éléments.
Il est à cet égard regrettable que les décrets d'application de la réforme de la tarification n'aient pas été transmis au moment de la discussion du texte en commission cela aurait donné une plus grande transparence au débat.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Bien sûr !
M. Jean-Louis Lorrain. En tout état de cause, la mesure figurant dans le projet de loi risque de donner lieu à des disparités de traitement selon les structures d'accueil ou les types de dépendance. Elle plonge, en outre, dans une situation d'insécurité et d'angoisse le bénéficiaire potentiel, qui redoute une réévaluation de son degré de dépendance, laquelle entraînerait une hausse du tarif applicable.
C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a approuvé, sur proposition de nos collègues du groupe UDF, le principe d'une expérimentation : dans plusieurs départements, une dotation globale sera versée aux établissements sur la base d'une évaluation du niveau moyen des personnes résidentes.
Au moment de la détermination de la nouvelle allocation, on pourra déjà mesurer les effets de cette expérience et décider, à la lumière de ses résultats, de sa généralisation.
Aux tarifications complexes, dites ternaires, je préfère une expérimentation, qui posera le problème de la revalorisation substantielle du rôle de l'assurance maladie. Nos établissements doivent en effet en finir avec les forfaits « soins » squelettiques.
Un autre point du projet de loi aurait mérité d'être mieux traité. Je veux parler du maintien du seuil de l'âge.
En effet, l'APA s'adresse uniquement aux personnes dépendantes âgées, c'est-à-dire aux personnes âgées de plus de soixante ans ; or la dépendance affecte également des personnes adultes plus jeunes, qu'elle résulte des suites d'une maladie ou d'un accident.
La référence à l'âge introduit donc une différence artificielle et constitue un seuil qu'il convient, à terme, de dépasser, en mettant en place une allocation prenant en compte la dépendance en tant que telle, et non pas seulement la dépendance des personnes âgées.
Ensuite, il faut regretter que le débat concernant la mise en place d'une véritable prestation prise en charge par la sécurité sociale ne soit pas allé plus loin. La dépendance est en effet un aléa de la vie et, compte tenu du vieillissement inéluctable de la population, ce phénomène est appelé à s'amplifier. Si l'on veut garantir des financements stables, il est donc nécessaire de sortir d'une logique d'aide sociale.
Si l'examen, en première lecture, du projet de loi par l'Assemblée nationale a permis d'améliorer le texte sur certains points, de nombreuses incertitudes demeurent, notamment sur le financement de l'allocation.
Dans votre intervention liminaire, madame la secrétaire d'Etat, vous avez exclu tout développement liant dépendance et retraite. Il nous paraît pourtant indispensable d'attribuer des retraites suffisamment élevées et, dans le même temps, de prendre en charge les coûts supplémentaires liés à la dépendance.
Appréhender les coûts, c'est véritablement la question. Il eût été nécessaire, à cet égard, de distinguer la perte d'autonomie liée au vieillissement, relevant de la solidarité familiale et de proximité, de la dépendance liée à une pathologie lourde, donc médicalisée.
Il faut malheureusement dénoncer un financement aussi incertain que celui qui a été mis en place pour les 35 heures. Il convient aussi de souligner le choix du Gouvernement à propos du fonds de réserve des retraites, qui verra, une fois de plus, ses maigres ressources encore restreintes.
Cette absence de moyens ne pourra qu'amplifier les difficultés que rencontrent déjà les associations d'aide à domicile et leurs salariés en termes de rémunération, de formation et de recrutement, au point de remettre en cause la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée à l'autonomie.
Je veux plaider aujourd'hui en faveur d'une politique de maintien à domicile.
Les manifestations du 21 octobre 2000 ont montré le malaise d'une profession encore insuffisamment reconnue et soutenue. Elles ont, en outre, mis en évidence les incohérences d'une gestion partielle et d'un manque de vision globale pour une réelle politique de maintien à domicile.
L'aide à domicile concerne une population fragilisée très importante : les personnes âgées, les personnes atteintes de handicaps ou de maladies, les personnes victimes de difficultés sociales parfois insurmontables.
Les enjeux de la refonte de la loi du 30 juin 1975 sont donc multiples.
Il s'agit, d'abord, de consolider le socle légal de l'aide à domicile, notamment au niveau de son financement, et de définir un statut professionnel des intervenants.
Plus encore, il s'agit de permettre à des millions de personnes de faire un choix de vie, celui du maintien à domicile. Ce dernier passe par la reconnaissance d'un droit à des prestations d'aide à domicile ouvert aux familles et aux personnes souffrant d'incapacités.
L'évaluation individualisée de leur situation devrait permettre le respect de leur choix de vie.
Quelque 120 000 salariés travaillent dans le secteur de l'aide à domicile. Ces salariés, des femmes en majorité, sont dans une situation de précarité alarmante : 60 % ne touchent que le SMIC.
Par ailleurs, leur statut n'a aucune assise juridique. C'est la raison pour laquelle, madame la secrétaire d'Etat, je plaiderai pour que la loi sur les institutions sociales et médico-sociales, que nous devrons examiner avant l'été, soit inscrite le plus rapidement possible à l'ordre du jour de notre Haute Assemblée.
Les difficultés rencontrées par l'aide à domicile concernent l'avenir de notre société. En effet, devant le vieillissement accéléré et l'augmentation significative du nombre des personnes âgées, une politique active de maintien à domicile doit se développer. Cela doit rester l'objet prioritaire du projet de loi qui nous est présenté aujourd'hui.
Par ailleurs, je me permettrai de rappeler ce qui a déjà été dit par certains de mes collègues, à savoir qu'il faut tenter de limiter le maintien à domicile s'agissant des contrats de gré à gré. Ceux-ci peuvent poser des problèmes quant à la qualification et au professionnalisme de la personne, qui, souvent, fait partie de l'entourage familial de la personne âgée.
Il est donc urgent, madame la secrétaire d'Etat, d'assurer un socle légal solide à l'aide à domicile et de promouvoir ce choix de vie, qui représentera l'une des réponses essentielles aux questions soulevées par le déclin démographique et par le vieillissement croissant de la population.
Le développement massif de l'aide à domicile représente une étape, fondamentale dans l'évolution de notre société, qu'il nous appartient de franchir en respectant au mieux les intérêts des populations concernées, tout en connaissant ses limites. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Dieulangard.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous venons d'entendre beaucoup de propos très justes et très intéressants sur la dépendance des personnes âgées.
Les chiffres qui expriment le vieillissement de notre population sont éloquents. Ils devraient être enthousiasmants. Pourtant, ils traduisent l'ampleur d'un problème que nous devons poser d'un point de vue sociétal et auquel nous devons apporter des solutions en termes éthiques.
Quant à la réalité humaine, elle est connue de tous : chacune et chacun a été, est ou sera confronté sinon à la dépendance d'une personne proche, du moins à sa propre crainte de vivre totalement exclu du monde, en raison des conséquences de sa propre vieillesse et du regard stigmatisant que la société portera sur lui.
Souvent, les orateurs emploient les mêmes mots pour parler de la souffrance et de l'humiliation de ces personnes âgées, qui, comme chaque être humain, ont droit à la dignité et au respect.
La prise en charge de la dépendance se présente donc comme un véritable défi de société.
Le texte sur la PSD que nous avions discuté il y a quatre ans avait le mérite d'exprimer la conscience d'un devoir. En fait, il n'allait pas plus loin. Il ne marquait pas une profonde rupture qualitative et quantitative par rapport aux dispositifs déjà en vigueur. Avec mes collègues du groupe socialiste, nous avions avancé des raisons pour ne pas le voter. Aujourd'hui, nous constatons que nous étions malheureusement dans le vrai.
En revanche, j'ai confiance dans le texte actuel instituant l'APA. Je lui reconnais, en particulier, une immense qualité, celle de répondre à ce « devoir d'humanité » que vous avez défini, madame la secrétaire d'Etat, avec beaucoup de tact, traduisant ainsi l'éthique qui vous anime pour traiter le problème.
L'enjeu est clair : le nombre de personnes âgées va augmenter et la société doit relever le défi de la prise en charge du vieillissement de la population. L'évolution de notre civilisation fait que de plus en plus de personnes se trouvent isolées, aussi bien en ville qu'en zone rurale.
Nous ne pouvons pas laisser le fossé se creuser entre celles et ceux qui sont entourés et les autres, qui ne le seraient pas. Il faut également faire en sorte que la dégradation de l'état physique et mental d'une personne ne détériore pas la relation qu'elle entretient avec ses proches.
Ici, la solidarité revêt un sens noble. Elle correspond, dans cette acception, à notre choix de société. Il ne s'agit pas seulement d'aider des personnes à vivre, mais d'oeuvrer pour qu'elles puissent être des citoyens à part entière, donc capables d'échanger, d'enrichir l'histoire et de transmettre la mémoire.
Si envisager de vivre longtemps est réconfortant, la perspective qu'une partie très longue de l'existence risque d'être dégradante est quelque peu angoissante.
Les personnes âgées, comme les jeunes enfants, sont une population dépendante. Les enfants sont pris en charge sérieusement et les moyens nécessaires sont mobilisés. Au nom de quoi les personnes âgées ne le seraient-elles pas ? Personne, dans un monde civilisé, ne pourrait le justifier.
Mais des blocages existent. Il s'agit, d'abord, d'obstacles financiers. Aujourd'hui, ils s'estompent cependant grâce à la reprise économique et au retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale.
Il s'agit, ensuite, de problèmes de choix entre différentes priorités.
Je crois toutefois que, ce soir, nous sommes en train de dépasser ces blocages. Notre démarche en direction des personnes âgées passe d'une logique d'aide et d'assistance à un véritable soutien personnalisé favorisant la socialisation. Cette approche sous-tend toute l'action du Gouvernement en direction des plus vulnérables et de ceux qui sont exposés à l'exclusion. Nous retrouvons dans l'APA des points de convergence qui rejoignent cette philosophie politique.
Notre objectif doit être en permanence de faire en sorte que l'usager, sa liberté et sa dignité soient au centre des dispositifs que nous créons. Dès lors que les moyens existent et sont dégagés dans le cadre des priorités, la complexité des questions financières et de gestion doit être relativisée. Elle n'est que la conséquence de l'ambition de résoudre de plus en plus de questions sociales, tout en allant vers du « sur-mesure ».
Il ne s'agit pas pour moi d'opposer nécessité d'apporter une solution et prise en compte de la contrainte financière dans la transparence. Bien au contraire, je crois que l'une des conditions de la réussite de l'application de l'APA réside dans la conscience que chaque acteur a d'être identifié à travers ses propres responsabilités : cela vaut de l'Etat jusqu'à la personne âgée elle-même, qui doit être consultée, en passant par son entourage familial ou médico-social, par les responsables d'associations d'aide à domicile ou d'établissement, par les conseils généraux et par les gestionnaires des caisses de sécurité sociale.
Je crois que ce texte est une étape. J'apprécie la façon dont il concilie la nécessaire clarté de la définition de la mission d'aide à l'autonomie des personnes âgées et la possibilité d'engager un cheminement vers la création d'un risque, avec la perspective d'en rediscuter en se fondant sur l'expérience engagée.
S'il en est ainsi, c'est grâce à l'importance des moyens mis en oeuvre. Les principaux défauts de la PSD découlaient de ce manque de ressources. Le dispositif incitait en fait les départements à le détourner pour faire des économies. Nous dénoncions alors l'évident sous-dimensionnement du conseil général pour assumer correctement la prise en charge de ce risque sans apport supplémentaire. Pourtant, certains départements ont fait l'impossible. Mais, comme nous l'avions prévu, nous avons eu à déplorer une grande disparité entre les départements et finalement, pour les usagers, des inégalités scandaleuses de traitement d'un lieu à l'autre. Il s'agissait donc bien d'un dispositif gravement inadapté.
Aujourd'hui, l'Etat entend mobiliser 5 milliards de francs sur la CSG. Il concrétise ainsi son objectif de solidarité nationale sans pour autant mettre en péril le FSV. La reprise est là. Les cotisations rentrent. C'est l'effet de la croissance, de la politique volontariste de l'emploi conduite par le Gouvernement qui connaît un incontestable succès. Notons ici que l'APA permettra des créations d'emplois estimées à 20 000.
Par ailleurs, l'Etat sollicite 500 millions des fonds de la sécurité sociale. Ils correspondent à la prise en charge du GIR 4. Ce transfert ne me paraît pas pénaliser le GIR 5 et le GIR 6.
Il est une autre caractéristique qu'il faut souligner dans ce texte, au-delà des moyens mis pour combler les disparités, à travers le fonds de péréquation, c'est l'augmentation globale de l'engagement financier. Chacun pourra le mesurer concrètement. Il s'agit de rendre cette prestation universelle et efficace.
Nous créons là un nouveau droit. La conséquence naturelle en est qu'il ne doit pas y avoir d'obstacles à son accessibilité. Nos collègues de l'Assemblée nationale l'ont bien compris, en faisant disparaître la récupération sur succession.
Le réseau des CLIC, qui va se développer, permettra d'informer et d'aider les intéressés, afin que les démarches ne rebutent plus personne. Il devra aussi permettre l'indispensable coordination des différents intervenants auprès des personnes âgées et leur complémentarité.
Je disais que ce texte nous apparaît comme une étape. Il doit améliorer considérablement les relations entre les personnes âgées, les acteurs professionnels et l'entourage familial. Il permet d'envisager l'avenir de façon plus sereine.
Cependant, il laisse sans réponse plusieurs questions.
Certaines d'entre elles auraient pu trouver une réponse dès maintenant et portent sur des sujets sur lesquels nous déposerons des amendements. D'autres questions sont liées à une réflexion plus générale sur la perte d'autonomie et sur l'avenir des institutions sociales et médico-sociales.
Tout d'abord, nous pouvons nous interroger sur l'usage qui est fait de la grille AGGIR, destinée à mesurer le degré de perte d'autonomie. S'il est bien que les personnes classées en GIR 4 puissent se voir proposer un plan d'autonomie - et pas seulement celles qui sont classées en GIR 1, 2 et 3 - pourquoi celles qui sont classées en GIR 5 et 6 n'ont-elles pas ce même droit ?
La grille est malheureusement utilisée comme critère unique d'accès au plan d'autonomie, alors que ce dernier se fonde sur la prise en compte de tout un contexte, notamment sur la présence ou non d'un entourage. On peut penser que, si elles bénéficiaient de l'APA, des personnes classées en GIR 5 qui vivent seules se verraient proposer des plans d'autonomie appelant plus de moyens que des personnes classées en GIR 4 disposant de meilleurs revenus et étant mieux entourées. L'APA serait alors plus clairement universelle. Evaluer la situation des personnes âgées en GIR 5 et 6 permettrait surtout de se donner les moyens de la prévention, qui doit être privilégiée.
Par ailleurs, ayons la démarche que je suggérais au début de mon propos : ne pensons qu'à garantir respect et dignité aux usagers. Cela passe par la liberté de choix quant à leur lieu de vie. Si la majorité des personnes âgées restent à domicile et que d'autres choisissent d'aller en établissement, n'oublions pas que beaucoup de celles qui s'y trouvent en souffrent comme d'une contrainte, voire d'une injustice. Il me paraîtrait normal qu'une personne se retrouvant en établissement puisse revendiquer aussi un plan d'aide individuel pour le calcul du montant de l'APA la concernant. Ce montant doit être établi avec la même rigueur et le même souci de justice que pour la personne restant à domicile, en prenant en compte tous les éléments du contexte, notamment la rupture avec le domicile.
Les personnes en établissement représentent, de fait, les situations les plus lourdes. Ce problème doit pouvoir être géré dans le cadre législatif, tout en laissant aux acteurs une marge de manoeuvre suffisante. Les conventions tripartites doivent encadrer la mise en oeuvre de l'APA. La possibilité d'envisager une mutualisation n'est pas contradictoire avec le souhait que je viens de formuler et elle doit s'insérer dans une réforme de la tarification.
Une formation et une professionnalisation de qualité pour les personnels est une préoccupation forte. Cette exigence va de pair avec celle de la revalorisation du statut des aides ménagères. Elle représente un enjeu majeur. Nous avons déposé un amendement à ce propos pour mieux encadrer les contrats de gré à gré.
Les rencontres que nous avons eues avec des responsables d'association ou d'établissement nous ont parfois interpellés par les critiques que nous avons entendues et qui expriment des angoisses. Certaines de ces critiques sont celles qui étaient déjà formulées contre la PSD. Les méfiances sont aussi liées aux déceptions, aux frustrations, qu'avait entraînées la PSD. Plutôt que de retenir ce que le texte apporte, beaucoup sont tentés de ne se fixer que sur ce qu'ils considèrent comme étant des lacunes. On sent certaines réticences chez les acteurs, liées, sans doute, à la dimension du dispositif à maîtriser, inhérente à l'ambition même qui le porte.
Il faut considérer ces inquiétudes avec beaucoup d'intérêt. Elles correspondent, pour l'essentiel, à une contestation de la barrière de l'âge pour l'accès à la prestation et à des attentes sur la notion de cinquième risque.
Avec l'APA, sommes-nous si éloignés de la notion de cinquième risque ? Ce qui nous en sépare, c'est tout d'abord l'absence de cotisation de sécurité sociale, encore que l'introduction d'un apport de CSG fasse intervenir la solidarité nationale, et, ensuite, le rôle des conseils généraux, dans la suite de leurs compétences et parce que vous avez considéré, madame la secrétaire d'Etat, que le département avait tout son rôle de proximité à jouer pour rendre plus efficace l'application de l'APA.
Chacun de ces deux problèmes, barrière à soixante ans et cinquième risque, pourrait trouver sa propre solution, mais celle qui est apportée à l'un conditionne celle qui est appliquée à l'autre. Nous avons le devoir d'apporter des réponses cohérentes, lisibles, inspirées par un même esprit, à nos concitoyens, qui demandent de la clarté en ce qui concerne les règles de la société.
C'est souvent le manque de lisibilité des mesures, par leur enchevêtrement, qui contribue à créer l'exclusion. Il faut que les différents dispositifs, adaptés à chaque type de situation de handicap social, convergent dans une même logique de mise en oeuvre. C'est la démarche qui avait prévalu lors de la mise en place des différentes branches de la sécurité sociale.
Les termes du débat peuvent se résumer en une question fondamentale pour l'avenir de la cohésion de notre société et du rapport de confiance entre les citoyens et les gouvernants : par quel mécanisme juste et efficace assurer à chaque personne qu'elle pourra être un noeud de liens sociaux ?
Ce débat sera sans doute popularisé avec l'approche des futures élections nationales. Il faut absolument le faire vivre et lui apporter une solution, sans quoi nous aurons du mal à faire entendre notre voix dans une Europe qui demandera de plus en plus une harmonisation en matière sociale.
Si nous ne parvenons pas à résoudre cette question, nos concitoyens manifesteront encore plus de défiance envers leurs dirigeants nationaux et envers l'Europe. Mais je suis optimiste. Le dispositif de l'APA, parce qu'il pose ce débat de manière intelligente, tout en apportant dans l'immédiat, pour les personnes âgées, des solutions concrètes qui perfectionnent notre société, nous aide à aller dans le bon sens.
Madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, j'ai noté durant ce débat, de même qu'à l'Assemblée nationale, qu'au-delà des appartenances politiques nous nous retrouvions pour saluer les mêmes avancées de l'APA et pour souligner les mêmes questions à approfondir. Preuve que le travail du Gouvernement est en phase avec l'évolution de notre société. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme Bocandé.
Mme Annick Bocandé. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'évolution de notre société permet de vivre de plus en plus longtemps, mais cet allongement de la vie s'accompagne souvent d'une perte d'autonomie, voire d'une dépendance qui s'accroît avec les années.
C'est pourquoi, pour répondre aux situations lourdes, tant sur le plan médical que sur le plan social, des personnes âgées et de leurs familles, l'organisation de la prise en charge de la dépendance est devenue une priorité. C'est juste et généreux. Encore ne faut-il pas se tromper de méthode.
Sur l'initiative du Sénat, la loi du 24 janvier 1997 créait la prestation spécifique dépendance, qui fut la première étape décisive d'une prise en charge solidaire.
La PSD avait pour principal objectif de corriger les défauts de l'allocation compensatrice pour tierce personne, en la remplaçant par une prestation en nature.
Elle instaurait, pour la première fois, l'évaluation par une équipe médico-sociale du niveau de dépendance de la personne, au moyen d'une grille nationale, la définition de ses besoins et l'élaboration d'un plan d'aide personnalisé. Sur ces points, l'APA n'est pas novatrice.
Son caractère transitoire annonçait la révision de son dispositif après les premières années d'application. C'est l'objet du texte de loi que nous examinons aujourd'hui et qui institue l'allocation personnalisée d'autonomie.
Cette réforme, intéressante, puisqu'elle propose d'élargir le champ d'application de la PSD et offre un traitement égal de la dépendance sur tout le territoire, ne semble cependant pas à la hauteur des espérances.
On peut en effet craindre que ce texte ne simplifie pas les procédures d'instruction, de versement et de contrôle, et regretter qu'il crée une disparité entre le domicile et l'établissement, pénalisant ainsi les structures d'hébergement indispensables lorsque le degré de la dépendance ne peut être assumé que dans un environnement médicalisé.
On peut également déplorer que l'épineuse réforme de la tarification dans les établissements ne soit pas mise en place simultanément et systématiquement avec cette nouvelle allocation présentant un risque supplémentaire de majoration de charges pour les départements,...
M. Charles Revet. Tout à fait !
Mme Annick Bocandé. ... contrairement à ce que vous affirmez, madame le secrétaire d'Etat.
Par ailleurs, la définition des règles d'intervention au niveau national limite l'autonomie des départements, principaux financeurs de l'APA, et va à l'encontre des principes de décentralisation.
Puisque l'on voulait uniformiser le dispositif sur le plan national, ne fallait-il pas privilégier un autre mode de financement, par exemple par la création d'un risque supplémentaire, comme le demandent les associations de personnes âgées, ou encore par une contribution du budget de l'Etat, plutôt que de faire appel aux finances des départements ? Mais était-ce envisageable si près d'échéances électorales importantes ?
Une nouvelle fois l'Etat décide, les départements financent !
En effet, le financement repose, pour une part minime, sur la solidarité nationale, par l'affectation d'une partie de la CSG au détriment du fonds de solidarité vieillesse - déjà ponctionné pour les 35 heures - donc une nouvelle fois au détriment du fonds de réserve des retraites, et, pour la plus grande part, sur la solidarité locale, ce qui imposera des efforts budgétaires considérables aux départements.
J'en veux pour preuve le coût des deux premières années, qui a été estimé entre 15 milliards et 17 milliards de francs par an, avec une prise en charge d'environ 11 milliards de francs par les conseils généraux, et 5,5 milliards de francs par l'Etat et la sécurité sociale.
A terme, il est évoqué 23 milliards de francs, en espérant que ces estimations n'ont pas été minimisées, madame le secrétaire d'Etat.
Prenons l'exemple de mon département, reconnu pour ses efforts en matière de politique sociale.
M. Charles Revet. C'est vrai !
Mme Annick Bocandé. En Seine-Maritime, la prise en charge des 3 200 bénéficiaires représente actuellement une masse budgétaire de 120 millions de francs.
Si l'on projette au niveau départemental les estimations faites au niveau national sur le nombre de bénéficiaires, la dépense serait augmentée dans des proportions inquiétantes.
Tous les conseils généraux pourront-ils assumer cette nouvelle charge sans avoir recours à l'impôt ?
On peut d'ailleurs s'interroger sur les modalités de répartition du fonds de financement de l'APA par l'Etat, tous les critères sont surprenants.
De plus, la complexité et le croisement des multiples sources de financement ne sont pas sans poser le problème de la gestion à long terme de cette allocation.
Enfin, on ne peut que déplorer, sur ce point comme sur quantités d'autres, le renvoi systématique à de futurs décrets, confirmant les aspects incertains de cette proposition.
Même si le projet de loi constitue une tentative pour améliorer le dispositif existant, son contenu est décevant. Il ne correspond pas à la grande réforme annoncée. Il oublie complètement la dimension familiale, espace privilégié d'affection et de solidarité.
Mais je ne doute pas que notre assemblée, grâce à ses nombreux amendements, parvienne à modifier ce texte de façon constructive, comme l'a fait l'Assemblée nationale en adoptant notamment l'amendement du groupe de l'UDF qui supprime le recours sur succession, considéré comme un frein réel à la libre expression des besoins.
C'est sûrement vrai, mais cette décision induira encore un manque à gagner non négligeable pour les finances départementales,...
M. Charles Revet. Eh oui !
Mme Annick Bocandé. ... qu'il serait bienvenu de compenser, madame le secrétaire d'Etat.
Une société s'honore quand elle s'occupe de ses aînés. Souhaitons que nos travaux contribuent à renforcer la tranquillité des personnes âgées et à améliorer la qualité de leur fin de vie. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Nogrix.
M. Philippe Nogrix. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, parmi les principales mesures adoptées à l'Assemblée nationale, il faut noter la suppression du recours sur succession, ainsi que le droit à l'expérimentation des départements pour le versement de l'APA en établissement sous forme d'une dotation globale. S'agissant du recours, l'amendement du groupe UDF, défendu par mon excellent collègue d'Ille-et-Vilaine Pierre Méhaignerie a été adopté à l'unanimité, alors que le projet de loi n'abordait pas ces sujets, si sensibles pour la population !
Un débat s'est instauré à propos de la nature de l'aide apportée aux personnes âgées dépendantes à ce stade. De nombreux députés ont défendu la mise en place, à terme, d'une prestation financée par les organismes de sécurité sociale. Notre collègue Henri de Raincourt a repris cette proposition.
Le Gouvernement, tout en admettant que la question se poserait un jour ou l'autre, a estimé que le plus important était « l'efficacité de la mise en oeuvre de cette prestation de solidarité nationale ».
De nombreuses incertitudes persistant au sujet du financement, nos collègues députés du groupe UDF se sont abstenus, tout comme l'ensemble des groupes de l'opposition, ainsi que le groupe communiste, qui fait pourtant partie de la majorité plurielle du Gouvernement, à ce jour, que je sache.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Pas pour longtemps !
M. Philippe Nogrix. Notre pays consacre 1 % de son PIB à la dépendance, contre 3 % en moyenne dans les pays de l'OCDE. La prise en charge collective de la dépendance constitue donc, d'ores et déjà, un enjeu majeur de solidarité nationale et de santé publique.
Sous le terme dépendance, on a tendance à confondre deux problèmes.
Le premier correspond à une difficulté d'adaptation de la personne âgée à son environnement. Il est vrai qu'à partir d'un certain âge le rapport de la personne âgée à son environnement se complique : fatigue dans les actes de la vie quotidienne, peur d'aller faire les courses, à tel point que Montherlant écrivait dans ses carnets que beaucoup de vieillards mouraient parce qu'ils étaient moins ou pas aimés du tout. Il n'y a pas, dans cette forme de dépendance, de cause pathologique, on en est bien d'accord.
Le second problème, en revanche, concerne le handicap lié à des complications pathologiques.
La distinction entre ces deux formes de dépendance constitue probablement la clé d'une politique de prise en charge de la dépendance. C'est la distinction, qui doit être faite et que nous devons faire entre le sanitaire et le social. Sans cette distinction se présenteront des problèmes de financement très complexes que nous ne réussirons pas à résoudre.
C'est le sanitaire qui est dominant en cas de handicap et le social en cas de manque d'adaptation à l'environnement.
Le financement qui nous est proposé est essentiellement social. Il faudrait, sans doute, trouver quelques fils directeur permettant d'opérer l'attribution des responsabilités entre secteur social et secteur médical.
La nouvelle prestation qui nous est proposée, madame la secrétaire d'Etat, correspond-elle vraiment aux attentes et à la modernisation souhaitable et souhaitée par tous de la prise en charge de la dépendance ? Sincèrement, je ne le crois pas, car l'APA relève à la fois de l'aide sociale et de la solidarité nationale et ne règle en rien le lancinant problème de la tarification dans les établissements.
Ce n'est en réalité, - nombre de mes collègues l'ont souligné - qu'une PSD améliorée par un élargissement des conditions d'accès, accompagné, hélas ! d'un renchérissement pour l'instant non financé de façon claire, transparente, équilibrée et pérenne.
Avec ce texte, on voudrait nous faire oublier la nécessité d'engager une réforme audacieuse, en profondeur, de la prise en charge de la dépendance, comme l'a fait l'Allemagne, notamment.
Fallait-il continuer à traiter de la même façon le domicile et l'établissement ? Ne pouvait-on envisager, par exemple, de continuer à faire confiance aux acteurs de proximité sous la responsabilité des départements pour ce qui concerne le domicile et réformer, en le simplifiant, l'hébergement en établissement ? Sur ce point, M. Fourcade avait raison.
Nous savons tous que les établissements à développer sont les établissements d'hébergement temporaire et d'accueil de jour permettant une transition avec un hébergement complet en institution, souvent inéluctable.
Les établissements restent très inégaux en nombre et en qualité. Or le projet de loi ne fait pas allusion à cet aspect essentiel.
Les aléas de la tarification ont freiné, nous le savons, nombre de directeurs d'établissement et de décideurs. Manifestement, un certain nombre d'obstacles ont freiné le développement des institutions, et nous sommes actuellement en situation de manque.
Les années de mise en place de la PSD nous ont toutefois apporté des enseignements intéressants, dont le principal fait ressortir que l'accompagnement à domicile était presque satisfaisant, les difficultés venant essentiellement des établissements.
Le deuxième enseignement, c'est qu'un effort important de formation doit être accompli sur l'ensemble du réseau de gérontologie : seules deux heures sont consacrées actuellement à l'acquisition de la connaissance spécifique des personnes âgées dans le cursus médical !
La réforme des études médicales devrait remédier à ce manque, mais un problème demeure : il n'existe que trente gériatres enseignant sur l'ensemble du territoire français.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Tout à fait !
M. Philippe Nogrix. Mais il n'en est pas question dans le projet de loi.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Il est vide ce projet de loi !
M. Philippe Nogrix. Or, quelle réponse donne le présent texte ? Une réforme tellement complexe de la tarification, malgré les récentes adaptations, que les gestionnaires d'établissement et les représentants des personnes âgées ne s'y retrouvent absolument pas.
M. Charles Revet. C'est tout à fait vrai !
M. Philippe Nogrix. En outre, le financement du nouveau dispositif fait appel à une nouvelle trésorerie dont seule a le secret la majorité plurielle actuelle, ce qui rend hypothétique le bouclage financier.
La mesure est chère. Une partie de son financement nous est proposée à travers un fonds - un fonds de plus ! - qui va fragiliser, de par les ressources sollicitées, le fonds de réserve des retraites, que nous savons, les uns et les autres, déjà insuffisamment alimenté. Qui plus est, le contrôle de ce fonds échappera au Parlement, puisqu'il sera absent de la loi de financement comme de la loi de finances. C'est une atteinte de plus aux prérogatives du Parlement.
Le seul à limiter son intervention financière, c'est l'Etat. Aussi, je voudrais dire à mon collègue Roland Huguet, à propos de la demande qu'il a faite à Mme la secrétaire d'Etat eu égard à la dépense engagée dans son département exemplaire, particulièrement en pointe sur la PSD, qu'il ne pourra rien obtenir de l'Etat en plus des 5,5 milliards de francs répartis sur l'ensemble des départements, car le fonds est plafonné à ce montant, tandis que les dépenses engagées dans chaque département sont sans limite connue ; tous les calculs qui nous ont été présentés cet après-midi ne sont basés que sur des hypothèses.
Je voulais donc avertir notre collègue Roland Huguet, quoique je sois sûr qu'il a, hélas ! bien compris ! Mais il se doit de croire aux prévisions annoncées par le Gouvernement qu'il soutient ! Je crains que la mise au point qui sera faite en 2003 ne lui soit aussi amère, compte tenu de l'accroissement de la fiscalité qu'il aura dû prévoir dans son budget départemental d'alors par rapport à celui de 2001.
Avec mes collègues de l'Union centriste, je pense que l'examen du projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale a permis, grâce à l'adoption de certains amendements de nos collègues du groupe UDF, d'améliorer le texte sur certains points. Néanmoins, de nombreuses incertitudes demeurent, notamment sur le financement, une fois de plus hasardeux, de cette allocation.
Avant de conclure, je voudrais rappeler que le problème de la prise en charge de la dépendance aurait sans doute déjà trouvé sa solution, madame la secrétaire d'Etat, si, d'une part, la création de postes de soins infirmiers à domicile avait suivi les besoins et, surtout, d'autre part, si la médicalisation des établissements avait été convenablement opérée et financée.
Les retards accumulés ont entraîné une dégradation générale, qui s'est cristallisée à tort sur la PSD et les départements, lesquels ont servi de bouc émissaire. Par l'institution de la nouvelle APA, ils seront transformés en financeurs uniques, contraints et forcés, en l'absence d'une concertation suffisante, sans aide de la solidarité nationale, qui aurait dû se manifester par un accompagnement financier de l'Etat à hauteur des évolutions.
M. Charles Revet. Tout à fait !
M. Philippe Nogrix. Qu'importe au Gouvernement de voir les impôts des départements augmenter !
Il est vrai que la réforme qu'il propose améliorera quelque peu la prise en charge des personnes âgées, mais peu de contribuables y verront un lien avec l'augmentation inéluctable de la fiscalité locale que connaîtront les départements.
En conséquence, avec mes collègues du groupe de l'Union centriste, je soutiendrai le « contre-projet » de financement, élaboré en étroite concertation par les commissions des affaires sociales et des finances, proposant un financement alternatif et rappelant le Gouvernement à ses responsabilités. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Mesdames, messieurs les sénateurs, Mme Guigou a déjà largement répondu aux questions posées par MM. les rapporteurs au sujet du financement. J'aimerais cependant, monsieur Vasselle, vous apporter un certain nombre d'explications au sujet de l'utilisation de la CSG pour financer le fonds de modernisation de l'aide à domicile.
J'ai pris le temps d'écouter, avec beaucoup d'intérêt, ce que disaient l'ensemble de vos collègues. Il faut que nous soyons très clairs et que nous reconnaissions l'obligation de faire évoluer, de structurer de façon très importante l'ensemble de nos services de maintien à domicile. C'est en tout cas le discours que j'ai entendu tenir par l'ensemble des orateurs.
Monsieur Vasselle, vous avez critiqué, en parlant de détournement, l'utilisation de la CSG pour financer le fonds de modernisation de l'aide à domicile, qualifié de fonds de formation professionnelle.
Ce fonds de modernisation ne se substitue ni au budget de l'Etat, qui finance les formations initiales en travail social, ni aux employeurs, qui doivent assumer toutes leurs responsabilités en matière de formation professionnelle.
Si le Gouvernement propose d'affecter une fraction dûment encadrée par la loi à la modernisation du secteur de l'aide à domicile, c'est parce qu'il est indispensable et urgent de faire un effort très significatif pour ce secteur, dont chacun connaît les handicaps ; vous les avez tous rappelés : faibles rémunérations, faibles qualifications et difficultés de recrutement.
Si l'on veut faire des progrès réels et rapides en matière de maintien à domicile, il faut aider ce secteur à se professionnaliser, améliorer le niveau de la qualification des salariés et les encourager à s'engager dans la voie de la validation des acquis de l'expérience. C'est à ces conditions que le maintien à domicile deviendra plus attractif et qu'il pourra répondre, dans les années à venir, aux attentes et aux besoins des personnes âgées qui veulent rester chez elles le plus longtemps possible.
Cet objectif est inséparable de la politique globale de compensation de la perte d'autonomie portée par l'APA. Il est donc parfaitement naturel que le fonds de financement de l'APA alimente la modernisation de l'aide à domicile.
Vous avez été nombreux, me semble-t-il, à trouver les mots justes pour évoquer l'évolution des métiers de l'accompagnement, leur reconnaissance et la nécessité de la formation. Vous connaissez tous mon engagement sur ce sujet.
Madame Campion, vous avez su dire en quoi ce projet de loi permet de créer un véritable droit.
Vous avez d'ailleurs été nombreux à poser le problème de la ségrégation par l'âge. Je pense qu'il nous faudra encore réfléchir sur ce point.
L'un d'entre vous a bien montré combien le problème de l'accompagnement, en particulier à domicile, est un problème de femmes. Ce sont en effet souvent les filles ou les belles-filles qui accompagnent leur mère ou leur belle-mère. Cela est trop souvent oublié et il était juste de le souligner.
M. Murat a insisté sur la place à réserver aux CLIC. Je crois que le projet de loi va dans ce sens, d'autant que l'Assemblée nationale a tenu à leur donner, précisément, toute leur place.
MM. Adnot et de Raincourt ont évoqué la suppression des recours sur succession. C'est un sujet que nous avons déjà évoqué la semaine dernière lors du débat sur le projet de loi de modernisation sociale, et je ne peux que répéter ce que je vous en ai dit alors.
Si le Gouvernement a suivi la proposition quasi unanime de l'Assemblée nationale en faveur de la suppression des recours sur succession, c'est parce que cette mesure présente une réelle cohérence avec la nature même de l'APA. En effet, l'APA ne relève plus de l'aide sociale subsidiaire. Elle constitue une prestation de solidarité destinée à compenser un risque, celui de la perte d'autonomie, qui guette chacun et dont la charge financière dépasse très souvent les capacités financières et humaines des familles. C'est donc à ce titre qu'il est légitime de ne pas soumettre l'APA au recours en récupération sur succession.
En revanche, il n'est pas dans l'intention du Gouvernement d'étendre cette exonération au-delà du champ de la prise en charge de la perte d'autonomie. En particulier, les recours en récupération opérés sur les bénéficiaires de l'aide sociale à l'hébergement ou sur les ayants droit expriment la mise en oeuvre des solidarités familiales, et il n'y a pas lieu d'y mettre un terme. Je l'ai fait valoir devant l'Assemblée nationale et je le dis à nouveau devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs, comme je l'ai fait la semaine dernière.
Au demeurant, vous le savez comme moi, l'essentiel des recettes issues de la récupération sur les successions provient des recours exercés sur les prestations d'hébergement.
Il serait vraiment très intéressant qu'un travail de fond soit mené sur l'ensemble des dispositifs de récupération pour voir réellement à quoi cela correspond. Mme Guigou et moi-même avons pris l'engagement de faire en sorte que ce travail soit mené afin que le problème puisse réellement être posé non seulement en termes financiers mais aussi au regard des solidarités familiales vis-à-vis de l'hébergement et de la perte d'autonomie.
M. de Raincourt, si je l'ai bien compris, choisit le cinquième risque, presque en solitaire, pour soulager à terme la collectivité de certaines charges.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Avec Mme Dieulangard et M. Fischer.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Non, Mme Dieulangard a dit très clairement combien le dispositif proposé permettait réellement de créer un droit.
M. de Raincourt a, lui, explicitement exprimé sa volonté de se défaire très rapidement du système de financement.
Mais le cinquième risque a aussi un coût, qui doit être supporté par l'assuré social, le cotisant ou le contribuable. Quelle que soit la poche d'où l'on tire l'argent, il faudra bien payer ! Moi qui suis aussi élue locale, je l'ai très souvent entendu dire par des responsables de collectivités locales, toutes tendances confondues.
La vraie question, que l'on ne peut esquiver, est de savoir si l'on veut se donner les moyens d'affronter un défi social majeur des trente prochaines années. L'effort supplémentaire qui est demandé aux départements représente 3 % de leur budget social. Comment, dans ces conditions, M. le Raincourt peut-il dire que le Gouvernement va spolier les départements ?
L'une des différences majeures entre le dispositif que nous proposons et celui de la PSD tient à la mise en oeuvre du fonds de financement. Un certain nombre de vos collègues de l'Assemblée nationale l'ont d'ailleurs admis. Ce fonds est précisément destiné à compenser largement le surcoût pour les départements, dans une optique de péréquation et de solidarité.
M. Fourcade a reconnu le caractère généreux de ce projet de loi, et j'y ai été très sensible. D'une manière générale, j'ai noté la pertinence de ses analyses, son réalisme et sa conscience de l'importance des enjeux.
En revanche, je ne vois pas quels gériatres ont pu dire qu'il fallait des modes de prise en charge fondamentalement distincts pour les incapacités liées au vieillissement et celles qui sont dues à des handicaps plus anciens. C'est d'ailleurs une affirmation qui a été reprise par M. Nogrix.
Depuis des années, j'écoute attentivement les gériatres et j'observe ce qui se passe dans d'autres pays. Ce débat a eu lieu, par exemple, en Allemagne lorsque ce pays a mis en place son système de prise en charge de la dépendance. Certains faisaient une distinction entre la dépendance liée au vieillissement et la dépendance liée au handicap. Mais, très rapidement, les Allemands ont cessé de se poser cette question, l'enjeu étant, non pas de connaître les causes de la perte d'autonomie, mais bien l'organisation de la prise en charge de l'autonomie.
Je ne souhaite pas du tout que, en France, s'ouvre un débat sur la question de savoir quel système mettre en place selon la cause de la perte d'autonomie. J'ai cru comprendre que, dans le débat relatif à la suppression de la barrière d'âge, c'est cela que vous affirmiez : organisons-nous correctement pour une prise en charge de l'autonomie.
En tout cas, concernant les personnes âgées, il serait extrêmement dangereux de faire une différence selon que l'origine de la perte d'autonomie est le vieillissement ou un handicap.
On ne peut pas opposer vieillissement et handicap, prendre le risque d'une dichotomie, comme le propose M. Fourcade, entre maintien à domicile et hébergement en établissement. Les frontières du maintien à domicile s'élargissent sans cesse : 70 % des personnes très peu autonomes, confinées au lit et au fauteuil, restent aujourd'hui à domicile.
Il faut organiser un dispositif global et coordonné élargissant sans cesse le champ du maintien à domicile, organisant la coordination entre le sanitaire et le social, permettant à tous les établissements confrontés à une population de plus en plus dépendante de bénéficier des financements de l'assurance maladie. Telle est notre volonté.
D'ores et déjà, l'assurance maladie est le premier financeur de la dépendance, avec un engagement de près de 20 milliards de francs, et nous allons considérablement l'accroître en cinq ans.
Je laisse à M. Fourcade la responsabilité de ses critiques à l'égard des directeurs d'établissement. J'avoue en avoir été un peu surprise.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Ils n'ont pas toujours joué le jeu !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Quoi qu'il en soit, je partage largement son analyse selon laquelle nous ne pourrons traiter efficacement les problèmes de la perte d'autonomie sans la conjonction des efforts de tous : les hôpitaux, les départements, les collectivités locales, l'assurance maladie...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Et l'Etat !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. ... et l'Etat, bien sûr.
Le sujet du versement de l'APA sous forme d'une dotation globale en établissement a été évoqué par M. Dériot, que je remercie de se porter candidat à l'expérimentation, et par M. Fischer. Le Gouvernement est prêt à tenter cette expérimentation, mais reste très attaché à tout ce qui favorise, que ce soit à domicile ou en établissement, la personnalisation de l'aide, y compris l'individualisation de l'allocation. J'ai entendu des directeurs d'établissement dire combien il était important de préserver un système d'individualisation en établissement.
S'agissant de votre souci de qualifier les personnels en établissement, vous avez sans doute noté, monsieur Fischer, que, dans mon discours liminaire, j'avais insisté sur mon engagement à prendre des initiatives urgentes en matière de formation des personnels non qualifiés en fonction.
C'est justement parce que je m'intéresse tout particulièrement à la qualité de la prise en charge gériatrique dans les établissements de santé et aux liens entre les établissements et leur environnement que je me rendrai à Strasbourg dans quelques jours - vous ne pouviez pas le savoir puisque la décision a été prise hier - pour soutenir la mise en oeuvre d'un véritable volet gérontologique du schéma régional d'organisation sanitaire. J'aurai sans doute le plaisir de rencontrer M. Richert à cette occasion.
L'APA n'est pas dissociable de l'action que nous devons mener pour promouvoir les réseaux gérontologiques et développer une filière gériatrique de qualité. Le problème de l'absence des gériatres des PUPH, en particulier, a été posé, mais ce n'était pas l'objet de ce projet de loi. Il reste que c'est un des points sur lesquels je souhaite travailler très rapidement. Reconnaissez cependant avec moi que ce n'est pas une des filières reconnues comme les plus nobles.
Monsieur Eckenspieller, j'ai été ravie de vous entendre dire que le rôle de l'aide à domicile ne se borne pas à la cuisine et au ménage.
Je partage votre appréciation sur le caractère très aléatoire de l'orientation vers les établissements, qui se fait plus en fonction des disponibilités qu'en raison de l'adaptation du projet de vie aux besoins de la personne.
Sur tous ces points, reconnaissez que, avec le fonds de modernisation et les CLIC, nous nous dotons des outils qui nous permettront de faire avancer également la prise en compte des besoins de la personne et de la situation des familles.
Nous allons accélérer la mise en oeuvre de la réforme tarifaire. Vous avez pu voir les premiers signes de cette accélération avec la parution d'un décret longtemps attendu.
Je crois qu'il n'y a jamais eu un plan d'une telle hauteur pour le financement des maisons de retraite et de l'ensemble des structures d'hébergement.
Mme Dieulangard parlait tout à l'heure du devoir d'humanité. C'est une notion à laquelle je suis très attachée. Je crois que le plan financier correspond à un devoir d'humanité non seulement en direction des personnes âgées mais aussi en direction du personnel.
Je le répète, je suis prête à prendre le temps de vous expliquer les enjeux de la réforme de la tarification non seulement en termes financiers mais aussi quant à son organisation - quoi qu'ait pu dire M. Michel Mercier de sa complexité - qui fait que la qualification sera une priorité...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Mais vous ne pouvez pas en même temps réaliser un financement global. On ne peut pas faire une chose et son contraire !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Mais c'est tout l'intérêt de l'expérimentation : elle doit nous permettre d'y voir clair et de mesurer les avantages de la tarification.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Les deux choses sont antinomiques !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. C'est un débat, et il va aussi se dérouler au sein des conseils généraux.
Au coeur de la réforme de la tarification, il y a la qualité de la prise en charge et la qualification du personnel.
Par ailleurs, vous ne pouvez pas dire que ce dispositif n'est pas financé. Mme Guigou a rappelé clairement quelle était la part qui revenait actuellement aux départements : c'est un effort de 2,5 milliards de francs qui leur est demandé et qui vient s'ajouter aux 5,5 milliards de francs tirés de la CSG.
Je vous redis, après Mme Guigou, qu'un bilan sera réalisé en 2003. Il nous permettra de prévoir les adaptations nécessaires à l'équilibre que fixe la loi entre la contribution financière des départements et ce qui relève de la solidarité nationale. Je réaffirme que c'est une démarche de bon sens, qui s'effectue dans la transparence.
Je tiens à remercier M. Cazeau d'avoir rappelé l'accord de l'ADF sur l'effort supplémentaire des départements en contrepartie de l'engagement que la gestion de cette allocation serait confiée aux départements.
Mme Dieulangard a très justement rappelé que notre philosophie politique consistait à lier l'exercice d'un droit et la personnalisation de l'action.
Je l'ai dit tout à l'heure, l'un des avantages de la prestation spécifique dépendance fut de nous faire avancer vers l'individualisation, vers la prise en charge individuelle, vers la reconnaissance de la situation particulière. Plus on vieillit, plus on est singulier. Plus nous vieillirons, mesdames, messieurs, plus nous serons singuliers.
Je pense ici à un vieux monsieur qui se trouvait dans une maison de retraite de l'Ain. C'était un ancien conseiller général, mais aucun des membres du personnel ne le savait, d'autant qu'il était complètement sénile. Ce n'est qu'à partir du moment où ceux qui s'occupaient de lui ont su quelle avait été sa vie qu'ils ont pu le reconnaître comme un individu particulier, le respecter.
L'enjeu de l'organisation mise en place par le projet de loi, l'enjeu du plan ambitieux qu'il contient, que ce soit par le biais de l'APA, par les services de soins à domicile ou par la mise en place de la réforme de la tarification, par les six milliards de francs destinés au financement des maisons de retraite et des structures d'hébergement, c'est de permettre, enfin, non seulement que l'individualisation, la reconnaissance de chacun des individus, soit réellement atteinte, que l'ensemble du secteur soit professionnalisé, que de véritables services de maintien à domicile soient créés, mais, surtout, que nous répondions à ce devoir d'humanité.
Je suis convaincue que nous avons dans les mains un véritable outil qui vous permettra, qui nous permettra à tous de créer une véritable politique de prise en charge des personnes âgées en perte d'autonomie.
Voilà ce que je voulais vous dire.
M. Philippe Nogrix. Et le financement ?
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Le financement, je l'ai redit, est clair.
M. Philippe Nogrix. Mais non !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Quand il sera nécessaire de poser à nouveau la question du financement, nous le ferons.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Bien sûr !
M. Philippe Nogrix. Comment ?
M. Charles Revet. Vous ne serez plus là !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Nous serons là, j'en suis persuadée.
M. Philippe Nogrix. Il n'y a rien dans la loi de finances !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je sais que ce plan ambitieux, comme l'a dit MmeDieulangard, nous permettra de respecter ce devoir d'humanité que j'évoquais. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Hilaire Flandre. Ce n'est pas très convaincant !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Compte tenu de l'heure, je ne souhaite pas rebondir sur l'intervention de Mme Guigou ni sur celle qui vient d'être prononcée par Mme le secrétaire d'Etat.
Il me paraît cependant nécessaire de revenir sur quelques points pour lever d'éventuelles ambiguïtés à la suite des informations qui ont été apportées par les membres du Gouvernement.
Premier point : en ce qui concerne les décrets d'application, Mme Guigou a affirmé qu'une concertation très étroite serait menée avec les différents partenaires après l'approbation du texte. Or, devant l'Assemblée nationale et en commission, Mme Guigou avait affirmé que les décrets d'application, notamment s'agissant des critères de distribution des crédits du fonds de péréquation, seraient transmis pour information parlementaire pendant la discussion devant les deux assemblées ».
Je tenais à rappeler ce point pour remettre les pendules à l'heure, si nécessaire. En effet, les engagements pris par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale ne semblent pas être les mêmes que ceux qu'il a l'intention de prendre devant la Haute Assemblée. Le Sénat a autant de légitimité que l'Assemblée nationale et doit être traité de la même manière en ce qui concerne la connaissance des décrets d'application.
J'en viens au deuxième point que je souhaite évoquer, à savoir le caractère transitoire. Comme j'ai renoncé tout à l'heure à demander à M. Fischer de m'autoriser à l'interrompre,...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. C'est dommage !
M. Alain Vasselle, rapporteur. ... je voudrais lui dire que l'aspect transitoire figurait en chapeau du texte que le Sénat avait adopté. Il n'a jamais été dit devant la Haute Assemblée que le texte que nous adoptions avait un caractère définitif.
D'ailleurs, je l'ai indiqué lors de mon intervention dans la discussion générale. Je suis surpris, monsieur Fischer, que vous n'y ayez pas été attentif. Sans doute étiez-vous conduit par un autre objectif, qui consistait plutôt à critiquer ce que la commission des affaires sociales envisageait, pour vous donner plus de poids dans l'approbation d'un texte sur lequel vous avez d'ailleurs émis un avis qui était plutôt partagé, puisque vous avez terminé votre intervention en prônant le cinquième risque et en critiquant le financement tel qu'il a été imaginé par le Gouvernement.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Ce n'est pas tout à fait cela !
M. Alain Vasselle, rapporteur. J'en arrive au troisième point de mon intervention, et je souhaite, madame le secrétaire d'Etat, que vous vous fassiez l'écho auprès de Mme Guigou de cette réplique à son intention.
Mme la ministre a fait référence aux propos de M. Barrot, ancien ministre, en affirmant que lui au moins avait fait preuve d'objectivité en reconnaissant qu'avec la prestation spécifique dépendance on n'était pas allé jusqu'au bout de ce qui aurait été souhaitable, compte tenu de la situation de déficit de la sécurité sociale.
Mais je n'ai rien dit d'autre dans mon propos lors de la discussion générale ! J'ai rappelé que la prestation spécifique dépendance avait été mise en place, sur l'initiative du Sénat, dans un contexte qui ne permettait pas de mettre en oeuvre la prestation d'autonomie. J'ai rappelé que le Premier ministre, M. Alain Juppé, avait retiré le texte de l'examen des deux assemblées compte tenu de la conjoncture dans laquelle nous nous trouvions à l'époque.
C'est parce que nous souhaitions apporter une réponse aux personnes âgées que M. Fourcade et plusieurs membres de la commission des affaires sociales avaient déposé une proposition de loi visant à mettre en place une prestation spécifique dépendance à l'intention de ceux qui nécessitaient une réponse urgente, c'est-à-dire les personnes les plus dépendantes et les plus démunies. Mais, ce faisant, nous savions que nous n'apportions une réponse qu'à une partie de celles et de ceux qui étaient en situation de dépendance. C'est parce que le contexte, alors, ne permettait pas d'aller au-delà.
Cependant, nous avions pris l'engagement devant la représentation nationale, et le Gouvernement en était d'accord, de revenir sur ce texte dès que les moyens de la France le permettraient. Vous l'avez fait, un peu tard certes, mais il n'est jamais trop tard pour bien faire !
Enfin, je terminerai en disant que nous sommes tout à fait en désaccord avec le Gouvernement quant à la pérennité du financement. Contrairement à ce qu'a affirmé Mme Guigou à l'Assemblée nationale, la pérennité dudit financement n'est pas assurée. Une clef de répartition est prévue dans le texte, dites-vous. I l n'y a pas de clef de répartition dans le texte. La preuve en est que nous avons éprouvé le besoin, avec notre collègue Michel Mercier, de déposer un amendement pour définir cette clef.
Nous verrons, lors de l'examen des amendements, si le Gouvernement est prêt à prendre en considération nos propositions, qui vont dans le sens, semble-t-il, de ce que vous êtes prêtes à accepter dans le cadre des discussions que vous mènerez avec les partenaires traditionnels de l'Etat dans ce domaine, c'est-à-dire les départements et l'ADF.
Voilà les quelques points que je souhaitais évoquer brièvement. Bien entendu, nous aurons l'occasion demain, lors de la discussion des articles, de revenir plus longuement sur ces différents points et d'apporter d'autres précisions.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

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