SEANCE DU 5 JUIN 2001

SEANCE DU 5 JUIN 2001

M. le président. La séance est reprise.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le président, je rectifie l'amendement n° 23 afin d'insérer, dans le texte proposé par le I de l'article 1er pour l'article 12 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, après les mots : « établissements publics de coopération intercommunale », les mots : « ainsi qu'aux établissements publics associant exclusivement des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale ».
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 23 rectifié, proposé par M. Marini, au nom de la commission des finances, et tendant, dans le texte présenté par le I de l'article 1er pour l'article 12 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, à remplacer les mots : « établissements publics de coopération intercommunale » par les mots : « établissements publics de coopération intercommunale ainsi qu'aux établissements publics associant exclusivement des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale ».
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Je m'en remets à la sagesse du Sénat, mais, avec un brin d'imprudence, je dirai qu'il s'agit d'une sagesse positive. (Sourires.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23 rectifié, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 58, M. Othily propose de compléter le texte présenté par le I de l'article 1er pour l'article 12 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 par une phrase ainsi rédigée : « En l'absence de dispositions législatives particulières, ce concours technique est apporté dans les conditions prévues par le code des marchés publics. »
La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 58 est retiré.
Par amendement n° 24, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose de compléter le texte présenté par le I de l'article 1er pour l'article 12 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 par un alinéa ainsi rédigé :
« Dans ce cas, les services de l'Etat, des régions et des départements doivent proposer un prix déterminé en prenant en compte l'ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de leur concours technique. Ils ne doivent pas avoir bénéficié, pour déterminer ce prix, d'un avantage découlant des ressources ou des moyens qui leur sont attribués au titre de leur mission de service public. Si nécessaire, ils doivent pouvoir en justifier par leurs documents comptables ou tout autre moyen d'information approprié. »
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement a pour objet de rendre la loi plus lisible. En effet, nous voudrions y inscrire les critères de concurrence loyale auxquels doivent satisfaire les collectivités publiques lorsqu'elles soumissionnent, en concurrence avec des acteurs privés, à des marchés publics destinés à fournir un concours technique à d'autres collectivités publiques. Ces critères sont issus de la jurisprudence du Conseil d'Etat et reprennent, en particulier, les termes de l'avis rendu le 8 novembre 2000 Société Jean-Louis Bernard Consultants .
Cette précision nous paraît utile, car la seule application des règles du code des marchés publics ne permet pas de garantir que dans leur réponse à des appels d'offres, les services de l'Etat, des régions et des départements ne se laissent pas aller à pratiquer des prix qui n'auraient pas été déterminés de manière équitable par rapport aux conditions du marché.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Nous étions partis sur la voie d'un consensus dynamique. Je vais pourtant être obligé d'émettre un avis défavorable sur cet amendement.
En effet, le droit de la concurrence, défini par l'ordonnance du 1er décembre 1986 et par les textes européens, donne lieu à l'élaboration progressive d'une véritable jurisprudence, qui concerne notamment l'intervention de personnes publiques dans le champ concurrentiel. C'est d'ailleurs ce que vous entendez couvrir par votre amendement, monsieur le rapporteur général, dans un état d'esprit constructif.
La proposition de la commission entend reprendre les conclusions de l'avis du Conseil d'Etat Société Jean-Louis Bernard Consultants relatif à un contentieux concernant un établissement public administratif. S'il est clair que ces considérations vont gouverner les modes d'élaboration des prix des services exerçant des missions d'ingénierie publique dans le cadre de ce texte, il paraît inopportun de faire figurer une telle disposition dans la loi puisque ce droit s'impose déjà aux services - c'est l'ordonnance de 1986 - ou de figer une jurisprudence qui ne s'apprécie, dans sa précision, qu'au cas par cas.
De plus, une telle disposition conduirait à interdire les concours techniques non rémunérés entre personnes publiques, alors que de telles conventions sont régulièrement passées. Je crois que vous avez recours à un marteau-pilon pour écraser un petit bout de métal qui, certes, demande à être bien circonscrit. Vous allez plus loin qu'il n'y paraît dans la rédaction de votre texte. Je répète mon dernier point qui est, je crois, décisif : vous arrivez à interdire les concours techniques non rémunérés entre personnes publiques, alors que les collectivités passent très régulièrement des conventions entre elles.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini. rapporteur général. Monsieur le secrétaire d'Etat, nous avons effectivement une réelle difficulté de compréhension. Je rappelle que l'article 1er comporte deux volets : le champ concurrentiel et le champ dérogatoire. Les prestations gratuites n'existent pas dans le champ concurrentiel. Je suis donc étonné que vous évoquiez cet exemple. Il s'agit d'aides susceptibles d'être apportées dans le champ dérogatoire. Puisque, par définition, on se situerait dans le champ concurrentiel, comment pourrait-on comparer une proposition de prestations gratuites et une proposition faite par tout autre intervenant du marché ? Votre réponse, monsieur le secrétaire d'Etat, me semble révélatrice de la nécessité de préciser le texte, afin que tous les acteurs, publics ou privés, comprennent dans quel contexte ils se situent.
C'est en vertu de cette analyse que nous avons estimé opportun d'inscrire dans la loi les conditions de la concurrence loyale parmi lesquelles figure le fait de ne pas avoir bénéficié, pour déterminer un prix, d'un avantage découlant des ressources ou des moyens atribués au titre de la mission de service public.
Nous savons bien que des situations de ce genre se rencontrent fréquemment. Regardons par exemple nos agences d'urbanisme quand elles envisagent de réaliser des prestations pour aider des collectivités, qui sont leurs membres, à mettre au point leurs documents d'urbanisme. Si une agence d'urbanisme utilise des moyens obtenus par les subventions dont elle bénéficie pour faire du dumping et évincer du marché des prestataires privés, elle se met, me semble-t-il, en contravention avec le droit de la concurrence ; si elle est capable de faire la preuve que son prix d'offre est calculé en fonction de ses coûts et qu'il n'y a aucun mélange entre les apports de subventions et les ressources issues du champ concurrentiel, elle peut, me semble-t-il, légitimement poursuivre son activité.
Le fait de demander que les justificatifs nécessaires soient donnés par des documents comptables vient simplement étayer le principe précédent qui consiste à ne pas mélanger les genres. Je répète que l'on est dans le champ concurrentiel. Quand on est dans le champ concurrentiel, on doit être amené à concourir, mais on ne doit pas mélanger les genres, on ne doit pas bénéficier de ressources publiques pour évincer des acteurs privés de ce champ concurrentiel. Voilà quelle est l'approche de la commission.
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur général, j'ai bien compris qu'il y avait deux champs différents traités dans deux blocs d'alinéas distincts au sein de l'article 1er. Il y a d'abord une situation particulière, visée par le paragraphe III de cet article, pour « les communes et leurs groupements qui ne disposent pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences » dans un certain nombre de domaines. En l'occurrence, nous ne sommes pas, en effet, dans le champ concurrentiel, pour la simple raison qu'il n'y a pas échange à partir d'un prix entre des prestations entre différentes collectivités publiques. Pour être dans le champ concurrentiel, il faut qu'il y ait un échange et que la valeur respective de ce qui est proposé par les pollicitants puisse être mesurée par un prix.
Je comprends votre argumentation concernant le champ concurrentiel. Je crois même assez juste de vouloir - et c'est bien votre objectif - préciser les coûts directs et indirects de ces prestations. Toutefois, je prétends que, en l'état, la rédaction que vous proposez englobe les prestations gratuites entre collectivités publiques et que vous allez donc plus loin que le champ circonscrit au domaine concurrentiel que vous avez évoqué dans vos explications orales.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Non, puisque nous sommes au paragraphe I !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 24, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 25, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose d'insérer, après le I de l'article 1er, un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« I bis. - Les services des communes et des établissements publics de coopération locale auxquels elles appartiennent peuvent, dans les conditions prévues par le code des marchés publics, apporter leur concours technique à d'autres communes et aux établissements publics de coopération locale auxquels elles appartiennent, pour l'exercice de leurs compétences, à la condition que leurs territoires soient situés à l'intérieur du périmètre d'un même établissement public de coopération locale.
« Dans ce cas, les services de la commune ou de l'établissement public prestataire doivent proposer un prix déterminé en prenant en compte l'ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix du concours technique. Ils ne doivent pas avoir bénéficié, pour déterminer ce prix, d'un avantage découlant des ressources ou des moyens qui leur sont attribués au titre de leur mission de service public. Si nécessaire, ils doivent pouvoir en justifier par leurs documents comptables ou tout autre moyen d'information approprié. »
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement a pour objet de compléter les dispositions de l'article 12 de la loi du 7 janvier 1983, relative aux prestations d'ingénierie publique.
Comme on le sait, le droit actuel ne prévoit pas la possibilité, pour une commune ou pour un établissement public de coopération intercommunale, d'apporter un concours technique à une autre commune quand bien même l'opportunité y conduirait sur le plan local. Au demeurant, nous connaissons beaucoup de situations dans lesquelles, malgré l'insécurité juridique de telles relations, celles-ci existent quand même.
Cet amendement vise à reconnaître des situations de fait et à prévoir la capacité, pour les services techniques d'une collectivité, d'apporter leur concours à une autre collectivité. Cependant, il faut encadrer cette possibilité : le territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, ou EPCI, prestataire et celui de la commune bénéficiaire devront en effet être situés tous deux à l'intérieur du périmètre d'un même établissement public de coopération locale.
Je voudrais être encore plus explicite, mes chers collègues. Nous définissons un régime pour les prestations de service dont vont bénéficier des communes isolées, souvent des communes rurales, des communes ayant peu de moyens propres. Au nom de quoi les prestations de ces services administratifs ne pourraient-elles pas être fournies par les communes ? Pourquoi serait-il interdit, lorsqu'on est proche d'une commune chef-lieu, d'un département, d'un arrondissement ou d'un canton, d'avoir accès aux prestations dont dispose cette commune chef-lieu bien dotée en services techniques et susceptible, à titre occasionnel, d'apporter le concours de ses personnels à une commune isolée ou en tout cas disposant de faibles moyens propres, qu'il s'agisse de moyens administratifs et techniques, si les parties conviennent qu'il s'agit d'une bonne solution pour leur permettre de faire face à leurs responsabilités ?
En l'occurrence, nous proposons de tenir compte de situations de fait en plaçant les services prestataires exactement dans les mêmes conditions que les services de l'Etat, des départements et des régions, qui sont visés par le paragraphe I.
Je précise donc bien que nous sommes toujours ici dans le champ concurrentiel, c'est-à-dire dans celui qui est couvert par le paragraphe I. Nous déclinons de la même manière la même solution pour des prestations entre collectivités territoriales.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Un peu pour les mêmes raisons que précédemment, je suis défavorable à cet amendement.
J'ajoute qu'il ne me paraît pas opportun, en ce qui concerne l'aide technique apportée par une commune à une autre commune, de déroger aux dispositions de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que les collectivités locales ne peuvent intervenir que dans le champ territorial de leurs compétences. Ces prestations fournies à d'autres collectivités ne répondent pas aux critères de l'intérêt public local direct qui doit sous-tendre toute action d'une collectivité locale.
S'agissant des établissements publics de coopération intercommunale, il importe de leur conserver les compétences d'attribution qu'ils tiennent conventionnellement, mais en application de la loi du 6 février 1992, des communes adhérentes.
Par ailleurs, l'aide technique apportée par une commune à un établissement public de coopération intercommunale va à l'encontre du principe de l'intercommunalité, qui doit permettre aux communes se regroupant d'exercer des compétences qu'elles ne peuvent ou ne souhaitent exercer seules. C'est presque une question de philosophie du code général des collectivités territoriales.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je souhaite prendre un exemple concret, monsieur le secrétaire d'Etat, pour montrer que, au-delà des principes, il faut avoir la sagesse de prendre en compte les difficultés d'adaptation à l'échelon local.
Considérons un établissement public de coopération intercommunale qui compte la voirie au nombre de ses compétences. C'est très courant ! Imaginons que, dans le ressort de cet EPCI, se trouve une petite commune : l'EPCI sera chargé de l'entretien de la voirie ; mais quid du petit espace vert que se trouvera à côté ? Bien entendu, cela ne relève pas des compétences juridiques de l'EPCI, mais il paraît logique de ne pas interrompre le chantier pour aller consulter le subdivisionnaire de la direction départementale de l'équipement, ou DDE.
Il y a donc là une opposition fondamentale entre l'optique de terrain et l'optique administrative que l'on peut avoir lorsqu'on se trouve dans des bureaux.
Soyons clairs : il s'agit de situations auxquelles sont confrontés les élus locaux. Certes, aujourd'hui, on n'interrompt pas le chantier, mais les travaux se poursuivent dans un certain contexte d'insécurité juridique.
Monsieur le secrétaire d'Etat, il faut bien voir que les dispositions que vous nous proposez ont pour objet de conforter des sureffectifs des services de l'Etat. En effet, que ce soit dans le champ concurrentiel ou dans le champ dérogatoire, la partition des DDE entre les départements et l'Etat engendre, dans bien des cas, des sureffectifs des services de l'Etat. Certes, il est légitime que des personnes qui relèvent du circuit public se rendent utiles en travaillant pour le circuit public. Mais pourquoi faudrait-il leur en donner le monopole ? Peut-être l'Etat souhaite-t-il faire financer ses sureffectifs, ce qui, sans doute, l'exonérerait d'être suffisamment précis dans les réformes de structures qu'il lui faudrait mener.
La commission des finances a réfléchi à cet état de choses. Nous sommes tous des acteurs locaux. Nous adorons tous nos DDE, nos subdivisionnaires, nos personnels. Nous leur faisons à longueur de temps des compliments qui sont tout à fait mérités. Mais lorsqu'il est nécessaire et possible de mieux s'organiser pour utiliser, par exemple, dans une agglomération ou dans un pays, des moyens techniques qui peuvent être mis à disposition dans de bonnes conditions économiques et sociales, nous ne voudrions pas que l'on distingue selon qu'il s'agit de services de l'Etat ou de services techniques de telle ou telle collectivité.
Voilà, monsieur le secrétaire d'Etat, ce qui sous-tend notre amendement. C'est en effet, pour l'auteur de cet amendement, dans une large mesure, une question de principe.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 25.
M. Michel Mercier. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Je comprends le but visé par le rapporteur général et la commission des finances, mais je m'inquiète un peu des conséquences pratiques des positions que nous sommes en train de prendre.
Je vois bien que l'on ouvre, dans le cadre du champ concurrentiel, la possibilité pour une collectivité de recourir aux services d'une autre collectivité à condition que la concurrence soit loyale, c'est-à-dire que le prix soit justement fixé et prenne en compte tous les coûts qui le déterminent.
En revanche, ce qui m'inquiète, c'est que, dans le champ dérogatoire, l'on permette à une collectivité d'effectuer des prestations gratuites, en quelque sorte, puisque, dans le premier champ, tous les amendements que nous avons votés conduisent à interdire le prix zéro ; je pense notamment à des départements qui peuvent effectuer des prestations gratuites pour les communes. Or ce genre de prestations est interdit dans le paragraphe III, puisque celui-ci ne prévoit la dérogation qu'au profit des services de l'Etat.
Je suis un peu inquiet de cette possibilité. A moins que M. le rapporteur général ne me rassure - et je suis tout prêt à l'être - je suivrai la position de M. le secrétaire d'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Pour répondre à notre collègue Michel Mercier, je dirai que la commission présente des amendements de portée analogue sur le paragraphe III,...
M. Michel Mercier. Alors, c'est parfait !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... de sorte qu'elle reste bien dans la même ligne. Nous sommes ici dans le champ concurrentiel ; pour le champ dérogatoire, nous formulons les mêmes suggestions.
Tout à l'heure, M. le secrétaire d'Etat m'a demandé en aparté de rectifier l'expression : « établissements publics de coopération locale ». Précédemment, nous avions effectué cette modification dans la mesure où cela conduisait à analyser de manière positive notre proposition. Si tel était le cas, nous procéderions à cette rectification. Sinon, pour la clarté du texte, nous le laisserons subsister en l'état.
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. La notion d'« établissement public de coopération locale » ne figure pas dans le code ! Personne ne sait ce que c'est !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Si ! Les établissements publics de coopération locale sont ceux qui sont visés dans la cinquième partie du code général des collectivités territoriales. Nous ne faisons que reprendre le titre de cette cinquième partie !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 71 rectifié, MM. Eckenspieller, François, Murat, Fournier, Joyandet, Dufaut et Cazalet proposent de rédiger comme suit le texte présenté par le II de l'article 1er pour l'article 7 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République :
« Art. 7. - Les services déconcentrés et les services à compétence nationale de l'Etat peuvent concourir, par leur appui technique gratuit, aux projets de développement économique, social et culturel des collectivités territoriales et des établissements publics. Une convention est passée entre les représentants de l'Etat et la personne publique concernée. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions et les modalités de ce concours technique ainsi que le contenu de la convention.
« Pour des raisons d'intérêt général, et notamment en cas de défaillance de l'initiative privée, les services déconcentrés et les services à compétence nationale de l'Etat peuvent, dans le respect du code des marchés publics, accomplir des missions de maîtrise d'oeuvre pour les collectivités territoriales et les établissements publics à condition que soient respectés tant les exigences de l'égal accès aux marchés publics que le principe de la liberté de la concurrence qui découle notamment de l'ordonnance du 1er décembre 1986. Le service public candidat à l'attribution d'un marché public doit notamment déterminer le prix proposé en prenant en compte l'ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de la prestation objet du contrat, et ne peut en aucun cas bénéficier d'un avantage découlant des ressources ou des moyens qui lui sont attribués au titre de sa mission de service public.
« Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application de ces dispositions et fixe notamment les règles d'élaboration de la comptabilité analytique que doit tenir le service public concerné. »
Cet amendement est-il soutenu ?...
Par amendement n° 59, M. Othily propose, dans le texte présenté par le II de l'article 1er pour l'article 7 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992, de supprimer les mots : « , dans les conditions prévues par le code des marchés publics, ».
La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 59 est retiré.
Par amendement n° 26, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose de compléter le texte présenté par le II de l'article 1er pour l'article 7 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 par un alinéa ainsi rédigé :
« Dans ce cas, les services déconcentrés de l'Etat et les services à compétence nationale de l'Etat doivent proposer un prix déterminé en prenant en compte l'ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de leur appui technique. Ils ne doivent pas avoir bénéficié, pour déterminer ce prix, d'un avantage découlant des ressources ou des moyens qui leur sont attribués au titre de leur mission de service public. Si nécessaire, ils doivent pouvoir en justifier par leurs documents comptables ou tout autre moyen d'information approprié. »
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il s'agit d'un texte de cohérence avec l'amendement n° 25 que nous avons adopté tout à l'heure.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Pour les mêmes raisons que précédemment, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 26, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 60, M. Othily propose de compléter le texte présenté par le II de l'article 1er pour l'article 7 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 par deux alinéas ainsi rédigés :
« Cet appui technique est attribué dans les conditions prévues par le code des marchés publics, sauf s'il contribue à la mise en oeuvre d'un partenariat d'une ou de plusieurs politiques publiques, dans les domaines de l'aménagement du territoire, de l'environnement et du développement durable, nécessitant au titre de la cohésion sociale et territoriale de la République une intervention coordonnée d'intérêt général des partenaires. Dans ce dernier cas, une convention fixant le champ d'intervention, la nature et la rétribution de l'appui technique apporté, est passée entre les personnes publiques concernées visées au premier alinéa ci-dessus.
« Un décret en Conseil d'Etat précise le contenu de la convention précitée ainsi que ses modalités d'établissement. »
La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. La configuration étant la même que précédemment, je retire également cet amendement, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 60 est retiré.
Mer chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures vingt-cinq, est reprise à vingt et une heures trente-cinq.)