SEANCE DU 20 DECEMBRE 2001
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
DE COOPÉRATION CULTURELLE
Adoption des conclusions
d'une commission mixte paritaire
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 112,
2001-2002) de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur
les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à la
création d'établissements publics de coopération culturelle.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Ivan Renar,
rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire.
Monsieur le
président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la commission
mixte paritaire qui s'est réunie le 4 décembre au Sénat est parvenue à un
accord sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi
relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle, les
EPCC.
L'Assemblée nationale a adopté la semaine dernière le texte issu des travaux
de la commission mixte paritaire.
Nous arrivons donc aujourd'hui, mes chers collègues, au terme du parcours
législatif qui a débuté le 14 juin dernier, lorsque nous avons adopté à
l'unanimité la proposition de loi en première lecture.
Ce parcours n'a pas toujours été facile ; il a même été semé d'embûches et de
chausse-trapes qui m'ont quelques fois surpris ou déçus - j'y reviendrai -,
mais nous pouvons être satisfaits d'atteindre le but, après une dizaine
d'années d'occasions manquées et de tentatives qui ne sont pas arrivées à leur
terme ; nous répondons ainsi enfin à la demande exprimée par de très nombreux
élus, mais aussi par des créateurs, des artistes, des responsables
d'institutions culturelles.
Il me paraît également très positif que nous soyons arrivés à un accord avec
l'Assemblée nationale.
Je crois en effet important que, sur un texte comme celui-ci, la
représentation nationale s'exprime d'une seule voix et qu'elle soit également
unanime, monsieur le secrétaire d'Etat, pour manifester sa volonté de voir
rapidement appliquée la loi qu'elle aura adoptée. Personne ne comprendrait
désormais que les décrets d'application prennent du retard.
Bien sûr, mes chers collègues, nous aurions préféré que la commission mixte
paritaire retienne dans sa totalité le texte du Sénat, tout comme nos collègues
députés auraient sans doute préféré une reprise intégrale du texte de
l'Assemblée nationale.
Mais, comme le dit le poète, il ne suffit pas d'avoir raison pour avoir raison
!
Toutefois, le compromis auquel nous sommes parvenus n'est pas, comme je l'ai
dit à la commission mixte paritaire, un compromis sans principes. Même s'il
reste perfectible, même s'il n'est pas aussi innovant que nous l'aurions
souhaité, le texte que nous vous proposons d'adopter aujourd'hui permettra de
mettre rapidement en place l'instrument qui nous était nécessaire pour
organiser dans un cadre juridique clair la gestion en partenariat des services
culturels, que ce partenariat associe l'Etat et les collectivités territoriales
ou les collectivités territoriales entre elles.
Il fera ainsi progresser de façon décisive la décentralisation culturelle, qui
en a bien besoin ! Il permettra ainsi de connaître le rôle joué par les
collectivités territoriales et leur donnera les moyens d'exercer dans de
meilleures conditions les responsabilités qu'elles ont spontanément assumées
dans les domaines de la protection du patrimoine, du soutien à la création
artistique, de la production et de la diffusion culturelle, de la
démocratisation de l'accès à la culture.
Enfin, mes chers collègues, je voudrais relever un autre motif de
satisfaction, même s'il ne s'agit que d'un « bénéfice collatéral » : la
création de l'EPCC est le résultat d'une initiative parlementaire.
Souvenons-nous : lorsque Mme Trautmann avait relancé l'idée de créer un
établissement public culturel local, on nous annonçait le dépôt d'un projet de
loi. Il n'est jamais venu, en raison de l'impossibilité de parvenir à un accord
interministériel sur un texte. Nous avons relevé le gant, en sachant dès le
début que ce serait un parcours d'obstacles.
Il me paraît donc important que les deux chambres du Parlement aient su, quant
à elles, démontrer qu'elles savaient dépasser leurs divergences pour faire
prévaloir l'intérêt général et pour répondre aux attentes des collectivités
territoriales.
Je crois pouvoir ajouter que le texte que nous avons élaboré réalise une
synthèse acceptable entre les exigences du ministère de la culture, qui avait
besoin d'un instrument véritablement spécifique pour gérer les services publics
culturels, et celles du ministère de l'intérieur, qui semblait redouter que
l'on n'introduise dans le code général des collectivités territoriales un «
objet juridique non identifié ». Je dois signaler à ce sujet que le débat avec
le ministre de l'intérieur a été du plus grand intérêt. Ce débat doit se
poursuivre.
Après ce propos liminaire, je voudrais, mes chers collègues, vous présenter
plus en détail les termes de l'accord auquel est parvenue la commission mixte
paritaire.
Les dipositions restant en discussion étaient celles de l'article 1er, qui
tend à introduire dans le code général des collectivités territoriales un
chapitre nouveau comportant neuf articles définissant les règles constitutives
des EPCC, et l'article 4, c'est-à-dire la disposition fiscale que nous avions
adoptée sur proposition de nos collègues Jacques Pelletier et Pierre
Laffitte.
Pour l'article 1er, le texte du Sénat a été retenu pour trois des cinq
nouveaux articles qui n'avaient pas été adoptés dans les mêmes termes, à savoir
les articles relatifs à la définition des EPCC, à leur création, à la
composition et aux compétences du conseil d'administration.
Je crois que c'est une bonne chose, car, tout en prévoyant des innovations
importantes - comme la possibilité d'opter pour la constitution d'un EPCC à
caractère administratif ou à caractère industriel et commercial, ou comme la
présence au conseil d'administration de personnalités qualifiées et de
représentants du personnel -, notre texte demeure cohérent avec les règles
générales en matière de création et de fonctionnement des établissements
publics locaux de coopération, ce qui devrait faciliter - pardonnez-moi
d'insister sur ce point, monsieur le secrétaire d'Etat - l'élaboration des
décrets d'application. Sur l'article relatif à la procédure de nomination du
directeur, la commission mixte paritaire a retenu la rédaction adoptée par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture. La procédure de nomination sera donc
précédée d'un appel à candidatures.
Nous n'avions pas considéré, en deuxième lecture, que cette mention devait
figurer dans la loi. Si nous l'avons finalement acceptée, c'est parce qu'elle
ne change rien à la procédure que nous avions prévue, l'objectif étant de
garantir que le choix des directeurs des EPCC procédera d'un accord unanime des
collectivités publiques partenaires.
A ce sujet, je voudrais redire, monsieur le secrétaire d'Etat, combien nous
avons été choqués - le mot n'est pas trop fort - par la méfiance que certaines
organisations professionnelles ont, jusqu'au dernier moment, cru devoir
manifester à l'égard du processus de décentralisation, des élus locaux et même
de la représentation nationale.
Vous le savez, je suis d'une région de beffrois, symboles des libertés
communales conquises contre les seigneurs et les évêques, et je dois vous dire
ma déception devant des comportements que je qualifie de féodaux.
Si la liberté des artistes et de la création étaient en danger, l'insurrection
serait naturellement un « devoir sacré ».
Je crains, en l'occurrence, qu'il ne s'agisse avant tout de maintenir des
rentes de situations.
En ce qui me concerne, j'ai dit et redit, avant et depuis le 14 juin, des
choses qui éclairent la volonté du législateur. Je rappelle que rien dans cette
loi ne met en cause la création et les artistes puisque le directeur est choisi
sur présentation de son projet artistique. Pauvres élus que nous sommes, nous
savons bien que ce n'est pas Jules II qui a peint le plafond de la chapelle
Sixtine !
Au-delà du libre débat, tout à fait normal en démocratie, je dois dire qu'une
telle méfiance, qui a été jusqu'à la mauvaise foi - les commentaires auxquels a
donné lieu le projet de loi sur les musées en ont donné d'autres exemples - ne
me paraît pas acceptable, comme me semblent peu convenables les pressions qui
se sont exercées, y compris après la réunion de la commission mixte
paritaire.
Je rappelle que nous sommes en République et que c'est la loi qui garantit la
liberté d'expression et de création et non plus la faveur, au demeurant
aléatoire, du prince.
Le raccourci auquel conduit la seule fréquentation des couloirs des cabinets
ministériels ne saurait remplacer le contact et le dialogue permanent avec les
élus du suffrage universel, qu'il s'agisse des représentants de la nation - les
parlementaires - ou des élus des collectivités, lesquels ne sauraient être
considérés comme des éléments subsidiaires ou des invités de raccroc alors
qu'ils financent les trois quarts des activités dans ce domaine.
L'Etat, c'est à la fois l'exécutif et le législatif.
Peut-être pourrions-nous le rappeler à l'occasion d'une mission d'information
sur des questions qui sont, par ailleurs, d'importance ? Cela pourra peut-être
réparer quelque chose qui a été cassé, ce qui n'empêche en rien de penser
qu'une SARL soit la meilleure façon de gérer une entreprise artistique ou qu'un
directeur doive être nommé en conseil des ministres, comme les recteurs et les
préfets, et éventuellement muté dans les mêmes conditions !
J'espère que les déclarations de M. Messier, le « général des eaux »,
concernant la création cinématographique déclencheront les mêmes discussions et
la même mobilisation pour défendre la création, menacée dans notre pays par les
déclarations de ce type. Je le souhaite, mais j'attends la suite du film !
Pour l'article relatif au statut des personnels, nous avons accepté de
renoncer - dans l'immédiat - à ouvrir à certains EPCC à caractère administratif
la possibilité d'offrir des contrats à durée indéterminée à des contractuels de
droit public pour assurer, en particulier, le fonctionnement de services de
communication ou d'activités commerciales.
Je le reconnais, ce choix n'a pas été facile, mais il a été dicté par un souci
de réalisme, au bon sens du terme, et par notre volonté de ne pas retarder
l'adoption et l'application de la proposition de loi.
Pour autant, nous ne considérons pas que la discussion sur le sujet soit
close. Il faudra bien, en effet, donner aux EPCC les moyens de fonctionnement
dont ils auront besoin et régler, d'une façon ou d'une autre, le problème de
l'insuffisance des cadres d'emplois de la filière culturelle de la fonction
publique locale.
Il me semblait que la solution que nous proposions, et qui s'inspirait de
précédents, n'était pas la plus mauvaise, mais peut-être, monsieur le
secrétaire d'Etat, avons-nous eu le tort d'avoir raison trop tôt, ou à un
moment peu propice... J'espère, mes chers collègues, que nous pourrons, dans un
proche avenir, reposer ce problème. A mes yeux, le chantier reste ouvert :
c'est, en fait, celui de la spécificité des activités culturelles et du cadre
d'emplois trop restrictif des fonctions publiques locale et nationale dans ce
domaine.
Nous avions également voulu, en adoptant la mesure « un peu fiscale », comme
la qualifiait plaisamment notre collègue Pierre Laffitte, qui figurait à
l'article 4 du texte du Sénat, poser un autre problème : celui de la fiscalité
des activités culturelles.
Ce problème ne sera pas non plus résolu aujourd'hui, mais nous espérons,
monsieur le secrétaire d'Etat, que notre appel aura été entendu. Dans le cas
contraire, mes chers collègues, il nous restera, sur ce sujet aussi, à faire la
preuve de notre capacité d'initiative ! Voilà encore un beau chantier à ouvrir
si nous voulons sortir d'un immobilisme émollient.
Comme je le disais lors de la deuxième lecture, ce n'est qu'un début, mais
c'est quand même, je le crois, un assez bon début. Je dirai, sans vouloir être
pompeux, que le mouvement est donné. C'est pourquoi, mes chers collègues, je
vous demande d'adopter aujourd'hui les conclusions de la commission mixte
paritaire.
Ainsi que le disait Louis Jouvet, parlant de la scène du théâtre : « Ici
l'ordre naît d'un désordre ». N'oublions pas la situation dans laquelle,
juridiquement et administrativement, se trouvent les structures culturelles de
notre pays ! Nous avons fait un grand pas en avant ; à parler franchement, je
n'osais l'espérer.
Qu'il me soit permis, en terminant mon intervention, de remercier le Sénat et
mes collègues de la commission des affaires culturelles, à commencer par les
présidents Adrien Gouteyron et Jacques Valade, pour leur confiance et leur
soutien actif sur ce dossier complexe et novateur. Je ne saurais oublier les
collaborateurs de la commission, qui ont contribué à éclairer le chemin.
Je tiens aussi à remercier nos collègues de l'Assemblée nationale, à commencer
par le président et le rapporteur de la commission des affaires culturelles,
familiales et sociales. Tout le monde y a mis du sien et nous avons là la
preuve qu'il ne faut pas désespérer : nous sortirons un jour du Moyen Age !
En attendant, nous sommes quelque peu fatigués, en cette extrême fin de
session, et, après cet exposé sérieux et théorique, je voudrais vous faire un
petit cadeau, mes chers collègues, sous forme d'une citation de Woody Allen : «
Vous voyez, je ne sais pas s'il existe un autre monde, mais, pour plus de
sûreté, j'emmène un caleçon de rechange ! »
(Sourires et
applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat au patrimoine et à la décentralisation culturelle.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais exprimer
brièvement devant vous la satisfaction du Gouvernement à la perspective du vote
définitif par votre assemblée des conclusions de la commission mixte paritaire
qui s'est réunie le 4 décembre dernier. Nous devons en effet à votre
initiative, monsieur Renar, de poser aujourd'hui un jalon dans notre démarche
politique commune, quelles que soient parfois nos divergences quant à la
méthode employée : je veux parler de la décentralisation et, partant, de la
réforme de l'Etat.
L'établissement public de coopération culturelle, dont le Sénat s'apprête à
voter l'acte de naissance législative, constitue, à cet égard, une étape
supplémentaire de la nouvelle donne en matière de responsabilités publiques
dans le domaine culturel.
Dans sa présentation de la proposition de loi, M. le rapporteur exposait en
quoi l'instauration de cet établissement s'imposait : impuissance des outils
réglementaires actuels à permettre l'organisation d'une coopération durable et
plurielle dans ses partenariats ; injustice résultant du fait que seules les
activités culturelles nationales bénéficient de la forme d'organisation et de
gestion que représente l'établissement public.
A maintes reprises, nous avons rappelé, au sein de cette assemblée,
l'importance de l'engagement des puissances publiques, Etat et collectivités
territoriales, en faveur de la culture - à hauteur de quelque 70 milliards de
francs - et souligné la nécessité d'élaborer de nouveaux outils qui traduisent
le partage croissant des responsabilités. L'établissement public de coopération
culturelle sera, au regard de ce besoin, une réponse appropriée.
Certains d'entre vous ont cependant regretté les limites du texte.
Ainsi, s'agissant des emplois, il est vrai, en effet, que M. le rapporteur
avait formulé des propositions ouvrant aux EPCC à caractère administratif, à
défaut de cadres d'emplois correspondants dans la fonction publique
territoriale, la possibilité de recruter sur contrats de droit public à durée
indéterminée. Après de nombreuses discussions, dont je tiens à souligner, au
nom du Gouvernement, la qualité technique et l'acuité politique, la commission
mixte paritaire a souhaité en rester au droit commun des emplois publics... ce
qui me satisfait, il faut bien le dire.
Je crois bon de rappeler ici que l'emploi public est une question majeure,
qu'il n'aurait pas été sage, à notre sens, de traiter de façon ponctuelle. Il
reste que le problème est posé et que son importance ne saurait être
dissimulée. Cela imposera aux pouvoirs publics, présents et à venir, de
travailler véritablement à l'aménagement, voire à la recomposition, des cadres
et grilles d'emplois de la fonction publique territoriale, singulièrement de la
filière culturelle de cette dernière. Lorsque j'évoque ce point, j'ai bien
conscience d'élargir le champ de notre discussion au-delà de la seule question
marginale - nous en sommes tous convenus - des emplois des EPCC à caractère
administratif.
J'aborde en effet ici une question de principe tenant à la nature et à la
définition même des emplois de cette filière : faut-il, par souci de conforter
les constructions statutaires existantes, dont l'histoire est encore brève,
détailler les métiers du champ culturel et la qualification de ceux-ci ? Le
réalisme résiderait-il davantage dans la définition large de catégories ou de
cadres qui pourraient accueillir les multiples déclinaisons de la spécialité
des métiers de la culture et ainsi offrir à chaque agent un véritable
déroulement de carrière ? Le Centre national de la fonction publique
territoriale a commencé ce travail ; le Gouvernement et les élus doivent
apporter leur contribution.
Quelques craintes ont été émises à propos de ce texte, en particulier par des
professionnels du spectacle vivant. A cet égard, les rapporteurs des deux
assemblées ont tenu à exprimer clairement ce qui est une manière d'évidence :
le spectacle vivant, de par la nature de son activité, comparable à bien des
activités du secteur commercial, relève d'un EPCC à caractère industriel et
commercial.
Des professionnels ont redouté que, faute de mention expresse - au risque
d'ailleurs de contrevenir au principe de base de la loi et de la Constitution
relatif à la liberté de choix des partenaires et à la libre administration des
collectivités territoriales - le juge administratif n'en vienne, à l'occasion
d'un contentieux en matière de contrat de travail, à requalifier
l'établissement de coopération culturelle auquel les partenaires auraient
décidé ensemble de donner un caractère industriel et commercial.
Sur ce point, je tiens à rappeler que le jugement en requalification du juge
intervenait dans le silence de la loi. En créant une nouvelle catégorie
d'établissement public local, le législateur a aussi posé, de façon neuve, la
question de l'analyse de nos usages en droit public en ce qui concerne tant
l'exercice du contrôle de légalité que le traitement des contentieux éventuels
et à venir.
La loi dispose en effet que les partenaires élaborent les statuts de
l'établissement et en déterminent le caractère. C'est une compétence en quelque
sorte liée qui est ainsi donnée à ceux-ci. En outre, une disposition de la loi
prévoit, contrairement aux dispositions législatives et réglementaires
existantes, qu'un service à caractère industriel et commercial érigé en EPCC
peut être subventionné.
Je pense donc que le législateur a été créatif dans la transposition au plan
local de l'outil « établissement public » et eu égard à la liberté laissée aux
partenaires, sur l'initiative des partenaires territoriaux. Par ailleurs, il a
été pratique en prévoyant qu'un service à caractère industriel et commercial
érigé en EPCC puisse être subventionné.
Il conviendra, et le Gouvernement s'y engage, que le décret pris en
application de la loi, conformément à l'esprit et à la lettre du texte,
conforte pleinement cette donnée nouvelle de la coopération décentralisée et de
l'ordre public afférent. Il y va, par exemple, de l'exercice des
responsabilités respectives du conseil d'administration et du directeur de
l'établissement : il appartiendra au premier de définir un projet artistique et
culturel dont il assurera l'évaluation finale, au second de concevoir et de
mettre en oeuvre ce projet.
Il faut aussi que ce texte d'application voit rapidement le jour - le
Gouvernement s'y engage également - de façon à offrir aux puissances publiques
cette réelle liberté de choix que nous avons tous souhaitée et qui doit
s'ajouter aux outils réglementaires existants, dans toute sa nouveauté,
plurielle et de coopération.
Permettez-moi de conclure en vous remerciant très vivement au nom du
Gouvernement, mesdames, messieurs les sénateurs, pour votre initiative,
d'abord, et pour avoir bâti, ensuite, les termes d'un accord par le biais de
débats, d'amendements et de discussions dont j'ai apprécié le haut niveau de
qualité et d'exigence.
(Applaudissements sur les travées socialistes. - M. le président de la
commission des affaires culturelles et M. le rapporteur applaudissent
également.)
M. le président.
La parole est à M. Lagauche.
M. Serge Lagauche.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il
est toujours satisfaisant de constater qu'une commission mixte paritaire
aboutit, car cela signifie qu'un accord a pu être trouvé, sur les questions
essentielles, entre les deux assemblées.
Dans le cas présent, je me réjouis que des établissements publics de
coopération culturelle puissent bientôt voir le jour, grâce à l'initiative de
notre collègue Ivan Renar et conformément au souhait de nombre d'entre nous.
Cet instrument de gestion adapté aux activités culturelles est attendu par
nombre d'acteurs du monde artistique, ainsi que par de nombreux élus des
collectivités territoriales.
Je crains cependant que l'accord élaboré en commission mixte paritaire ne
l'ait été quelque peu
a minima
: nombre de propositions qui avaient été
formulées au cours de la navette et qui visaient à permettre une certaine
souplesse pour tenir compte du caractère spécifique de certaines activités
culturelles n'ont pas été retenues dans le texte définitif.
A cet égard, je pense tout particulièrement aux trois amendements que mes
collègues Danièle Pourtaud et Marie-Christine Blandin ont défendus en deuxième
lecture, tendant à prendre en considération le caractère particulier des
activités de spectacle vivant et que le rapporteur de l'Assemblée nationale
avait ensuite repris, pour deux d'entre eux. Ces amendements visaient à
préciser que, dans le cas spécifique des activités de spectacle vivant, le
directeur était nommé après appel à candidatures et avait la responsabilité du
projet artistique de l'établissement.
Il s'agissait de tenir compte de la réalité de la vie des compagnies de
théâtre, des orchestres, des théâtres lyriques et des compagnies de ballet,
dans lesquels le projet artistique est porté par le directeur : c'est lui qui
inspire la politique de l'institution, et non le conseil d'administration,
comme le prévoit la proposition de loi.
Dans la même logique, eu égard à la notion essentielle de troupe dans le
secteur du spectacle vivant, les sénateurs socialistes avaient également
souhaité préciser que les établissements publics de coopération culturelle
gérant une activité de ce type prendraient la forme d'un EPIC. Malgré l'accord
du Gouvernement sur ce point, cette suggestion n'a pas été agréée par la
majorité des parlementaires des deux chambres.
Des deux autres propositions reprises par l'Assemblée nationale, une seule
figure dans le texte définitif élaboré par la CMP : il s'agit de l'obligation
de recruter le directeur d'un EPCC après appel à candidatures, ce qui
correspond d'ailleurs à une pratique déjà fréquente.
Les sénateurs socialistes regrettent donc que la situation des établissements
gérant des activités de spectacle vivant n'ait pas été davantage prise en
compte dans le texte.
Je note que la commission mixte paritaire a également gommé la proposition de
notre rapporteur tendant à un recrutement souple dans les EPCC qui auront pris
la forme d'un établissement public administratif, un EPA, pour certaines
activités « de communication, de diffusion culturelle, d'édition ou à caractère
commercial ». Lorsque les postes correspondants n'existaient pas dans la
fonction publique, il aurait ainsi été possible de faire appel à des
contractuels embauchés sur des contrats à durée indéterminée. Le retrait de
cette faculté pour les établissements à caractère administratif est
regrettable, car toute cette frange d'activités des EPCC ne pourra être assumée
par des fonctionnaires territoriaux, dans des conditions optimales.
En dehors de ces réserves qui ne sont pas négligeables, je me réjouis que,
partout en France, puissent bientôt être créés des EPCC soit en partenariat
entre l'Etat et une ou des collectivités territoriales, soit sur la seule
initiative de celles-ci, le préfet restant l'autorité habilitée pour décider de
la création de telles structures.
A ce titre, j'approuve, au nom du groupe socialiste, les conclusions de la
commission mixte paritaire qui nous sont soumises.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, en application de l'article 42, alinéa 12, du règlement,
lorsqu'il examine après l'Assemblée nationale le texte élaboré par la
commission mixte paritaire, le Sénat se prononce par un seul vote sur
l'ensemble du texte.
Je donne lecture du texte de la commission mixte paritaire :