SEANCE DU 9 JANVIER 2002

SEANCE DU 9 JANVIER 2002

DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ

Suite de la discussion d'un projet de loi
déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi (n° 415, 2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la démocratie de proximité. [Rapport n° 156 (2001-2002) et avis n°s 161, 153 et 155 (2001-2002).]
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Darniche.
M. Philippe Darniche. Le gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le secrétaire d'Etat, est devenu un spécialiste de la présentation de textes « fourre-tout » ; la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains en était un magnifique exemple.
A cet égard, le projet de loi que nous examinons ne manque pas de sel : il traite à la fois de la démocratie locale, du statut de l'élu, de la décentralisation et des services d'incendie et de secours, autant de sujets suffisamment importants pour mériter chacun de faire l'objet d'un texte spécifique. Mais, décidément, le Gouvernement semble aimer les mélanges, qui lui permettent sans doute de rendre moins identifiables les sujets abordés.
Personne ici ne nie la pertinence de l'intercommunalité, sa nouvelle dimension, prenant en compte les problématiques globales de communes souvent différentes - urbaines, périurbaines et rurales. Je préside l'une de ces structures, dont je suis un adepte fervent et qui sont un élément indispensable de la réflexion liée aux territoires élargis, dans le respect, à mon avis essentiel, de chacune des communes constituant la structure intercommunale.
Sur le texte qui nous est soumis, j'émettrai deux remarques, à mes yeux fondamentales.
Première remarque, l'élection au suffrage universel direct des représentants intercommunaux doit être rejetée, car elle entraînerait un affaiblissement inéluctable des communes, voire, à terme, leur mort.
M. Gérard Braun. Absolument !
M. Jacques Legendre. C'est évident !
M. Philippe Darniche. Tout le monde ici peut imaginer les dégâts que provoquerait l'élection, au sein des structures intercommunales, de représentants s'opposant à la majorité municipale.
Monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'élu le plus respecté dans notre pays est élu au second degré, comme nous sénateurs : c'est le maire. Il est respecté au-delà des clivages politiques, il est l'élu le plus proche des citoyens, c'est lui qui incarne, avec son conseil municipal, la proximité. Par conséquent, monsieur le secrétaire d'Etat, la démocratie de proximité est en place depuis deux siècles et c'est elle que, aujourd'hui, vous voulez remettre en cause.
Qui peut, mieux que le maire et les membres du conseil municipal, légitimés par le suffrage universel de proximité, représenter les citoyens dans des structures issues des communes ? Le Gouvernement fait un contresens grave en remettant en cause cet équilibre.
M. Alain Gournac. Très grave !
M. Philippe Darniche. Par ailleurs, le flou qui entoure encore l'intercommunalité aux yeux des citoyens ne doit pas être renforcé par une telle modification.
Faites confiance aux maires pour faire progresser l'intercommunalité !
M. Alain Gournac. Oh oui !
M. Philippe Darniche. Non seulement le projet de loi condamne à mort les communes à court terme, mais il met aussi en grave péril une intercommunalité qui est en phase de construction dans notre pays.
M. Alain Gournac. Absolument !
M. Philippe Darniche. Ma seconde remarque vise la volonté toujours plus exacerbée de M. le ministre de l'intérieur de tout encadrer.
A cet égard, je suis trop attaché à la liberté pour accepter les réglementations de conseils de quartier. Pourquoi vouloir toujours tout réglementer, tout institutionnaliser, tout encadrer ? Monsieur le secrétaire d'Etat, faites confiance à la créativité du monde associatif pour parer aux excès de notre société. Croyez aux contre-pouvoirs que celui-ci peut judicieusement mettre en place auprès de nos institutions politiques locales.
Cette tendance se rapproche parfois d'un collectivisme rampant que nous ne saurions accepter. Trop de démocratie tue la démocratie, trop de réglementation tue la loi.
M. Alain Gournac. Très bien !
M. Philippe Darniche. Si l'intercommunalité repose avant tout sur les principes de liberté, de solidarité et de subsidiarité, le renforcement de la démocratie intercommunale ne peut s'opérer que dans le resserrement des liens noués, sur le terrain, entre les communes et les communautés. A mes yeux, il revient donc en priorité aux élus intercommunaux eux-mêmes d'éclairer et d'orienter ce débat, les pouvoirs publics devant être à leur écoute. Or, vous faites l'inverse.
Pour autant, je n'oublie pas les points positifs de ce texte. En particulier, je dis « oui » au remboursement des frais de déplacement et de garde d'enfants des élus, je dis « oui » à la nécessaire revalorisation de leurs indemnités de fonction, de leur congé de formation et de leurs droits sociaux, je dis « oui », enfin, à l'accès pour tous aux fonctions électives locales et à une meilleure articulation entre exercice d'un mandat local et activité professionnelle.
Toutefois, je mets en garde tous ceux qui, par des dispositifs législatifs et réglementaires, affaibliraient les communes de France, qui sont et doivent rester, pour nos concitoyens, l'échelon de base et la cellule de vie par excellence de notre démocratie locale. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Alain Gournac. Très bien !
M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que chaque groupe dispose d'un temps de parole limité. Par conséquent, si certains intervenants dépassent le temps qui leur est imparti, les derniers orateurs inscrits de leur groupe ne pourront pas intervenir !
La parole est à M. Puech.
M. Jean Puech. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous allons célébrer le vingtième anniversaire des lois de décentralisation. C'est le moment que M. le ministre de l'intérieur a choisi pour nous présenter, au nom du Gouvernement, le quarante-troisième projet de loi touchant aux fondements mêmes de l'organisation territoriale depuis les textes fondateurs de 1982 et de 1983.
L'intitulé de ce texte : « Projet de loi relatif à la démocratie de proximité », dénote une grande ambition, puisqu'il s'agit d'affirmer le rôle et la place de la démocratie locale dans l'approfondissement de la démocratie en France.
Parallèlement, le Gouvernement se réserve le monopole de la célébration du vingtième anniversaire des lois de décentralisation. Peut-être l'ignorez-vous, mes chers collègues, mais, le 12 décembre dernier, M. le ministre de l'intérieur a invité les trois présidents d'association d'élus à découvrir, presque toutes affaires cessantes, au milieu d'un parterre de hauts fonctionnaires chevronnés, le programme, déjà arrêté, des manifestations qui se dérouleront en mars prochain. (M. Gournac s'esclaffe.)
L'Etat a tout organisé, sans imaginer le moins du monde que les élus territoriaux puissent avoir, s'agissant de cette commémoration, un autre point de vue ou, tout simplement, leur point de vue.
M. Alain Gournac. Aucun respect !
M. Jean Puech. Nous sommes associés, tardivement, à un événement qu'il faut sans doute saluer, mais qui est conçu par l'Etat et pour l'Etat. Quel symbole ! Et je ne suis pas là pour polémiquer !
Cela illustre, en tout cas à mes yeux, une dérive constante. En effet, de projet de loi en projet de loi, l'esprit des lois de décentralisation s'est dilué, s'est perdu. Au fil des ans, l'Etat a repris des deux mains l'essentiel des transferts auxquels il avait consenti en faveur des collectivités territoriales. Aujourd'hui, les élus locaux ne sont pas considérés comme les acteurs essentiels, comme les acteurs centraux de la décentralisation. L'Etat craindrait-il l'instauration d'un nouvel équilibre des pouvoirs, qu'il est urgent de définir pour notre pays et qui se trouve au coeur de la décentralisation ?
Ainsi, dans cette logique, le projet de loi que l'on nous présente, en fin de législature, après cinq années de gouvernement, ignore cet enjeu fondamental de l'équilibre des pouvoirs en France. D'ailleurs, tous les thèmes importants ont souvent été traités par d'autres départements ministériels, parfois même sans que le ministère de l'intérieur soit associé à la démarche. Quelle que soit la bonne volonté de M. Vaillant, ce qui fait le fond de ce texte échappe donc au ministre de l'intérieur. Comme cela a déjà été souligné par des orateurs qui sont intervenus avant moi à cette tribune, il s'agit en quelque sorte d'un projet de loi portant diverses dispositions relatives à la gestion des collectivités locales...
Pourtant, ce projet de loi arrive après les travaux de la mission Mauroy. Il était censé être, pour partie au moins, l'aboutissement de cette concertation. Mais les travaux de cette mission, cela a été observé de manière unanime, ont été contredits par des décisions gouvernementales touchant la fiscalité des collectivités, l'organisation du territoire à travers la loi Voynet et, surtout, la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la loi SRU. La réforme de l'Etat, qui est tout de même, je le répète, l'élément essentiel dans la cohérence d'une nouvelle étape de la décentralisation, n'a pas été abordée, n'est toujours pas abordée. Or, vous le savez bien, on ne peut aborder sérieusement une étape décisive de la décentralisation sans traiter sérieusement de la réforme de l'Etat.
Personnellement, j'ai eu du plaisir à participer à la commission présidée par notre éminent collègue Pierre Mauroy jusqu'au jour où il est apparu que ce travail était contredit dans les faits. Nous débattions, nous travaillions et le train du centralisme n'en gardait pas moins sa vitesse de croisière...
Reconnaissons-le, il ne vous restait plus alors une grande marge de manoeuvre. Vous avez tout de même essayé de l'utiliser.
Vous aviez la possibilité d'apporter une réponse - même partielle - aux préoccupations légitimes des élus quant aux conditions mêmes d'exercice de leur mandat. Vous l'avez fait. Nous allons oeuvrer au cours de ce débat pour améliorer le texte sur ce point.
Nous attendions de vous des avancées en matière de compétences. Nous souhaitions que vous puissiez imposer la décision politique au refus quasi absolu de certaines administrations centrales de céder une once de pouvoir. Vous y avez renoncé dès le départ. Vous vous en êtes tenu à quelques gestes symboliques à l'Assemblée nationale en direction des régions. Vous avez procédé de la même manière, pour l'instant verbalement, vis-à-vis des départements.
Mais il vous sera difficile d'aller plus loin alors qu'il ne faut surtout rien modifier, par exemple, du statut des personnels en cette période ! L'essentiel en ce domaine s'est déroulé ailleurs aussi bien pour l'application des 35 heures que pour les avantages accordés aux personnels des services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS, l'élaboration de l'allocation personnalisée d'autonomie, l'APA, le projet de loi sur l'eau, la régionalisation ferroviaire, l'avant-projet de loi sur la sécurité civile qui ne verra pas le jour, et j'en passe.
Dans ce contexte extrêmement difficile, toutes les associations d'élus ont cependant travaillé pour tenter de faire prendre en compte la réalité de la décentralisation à la française et sa spécificité dans le paysage européen.
Depuis vingt ans, les élus de terrain s'investissent sans arrière-pensée dans la décentralisation.
Mais l'Etat veillait et veille toujours. Il s'est acharné à brider l'autonomie émergeante des collectivités territoriales et à les transformer en simples délégataires de gestion ! L'Etat a ainsi confisqué la réforme de Gaston Defferre.
Pourtant, nous voulons croire que rien n'est encore tout à fait perdu. Les travaux de la mission Mauroy n'ont pas été inutiles, même s'ils sont restés partiels.
Les associations d'élus ont pu faire valoir bon nombre d'orientations. C'est le cas de l'Assemblée des départements de France, que j'ai l'honneur de présider.
Nos propositions sont équilibrées. Surtout, elles me paraissent conformes à l'esprit qui a présidé à la conception des lois de 1982-1983. Elles permettent d'éviter à la fois les tentations d'un véritable fédéralisme et d'une recentralisation administrative dont on voit les effets pervers. Elles s'en tiennent à l'essentiel de ce qui est la base de toute réflexion politique sur l'avenir de la démocratie locale : la conscience que le suffrage universel fondé sur le scrutin uninominal est le garant de la liberté, de la proximité et de la responsabilité.
Le Sénat sait tout cela. Il a été et il reste sur tous les fronts pour promouvoir et défendre les acquis de la décentralisation. Aussi, j'ai plaisir à rendre hommage aux présidents et aux rapporteurs des commissions concernées, qui ont fait un travail remarquable à partir d'un texte difficile.
Des améliorations substantielles ont été apportées au texte qui nous arrive de l'Assemblée nationale. Je souhaite vivement, monsieur le secrétaire d'Etat, que le Gouvernement les prenne définitivement à son compte.
Je me contenterai de resituer quelques amendements.
Tout d'abord, il convient de clarifier enfin la ligne de partage entre les notions de démocratie représentative et de démocratie participative. Les deux ont leur place, mais il faut que chacune soit à sa place.
Conseils de quartier, conseils de pays, le danger de l'éloignement des centres de prise de décision commencerait à être compris. Tant mieux si c'est le cas. Néanmoins, dans la conception et la traduction législative de ces dispositions, l'Etat entretient la confusion.
Aussi, je souhaite que le rôle et la composition de ces instances soient clairement définis. Les élus territoriaux et, bien entendu, ceux des départements doivent pouvoir y siéger aux côtés des élus municipaux vu les compétences partagées, sans ambiguïté à l'égard des partenaires associatifs ou socioprofessionnels.
Ensuite, je souhaite une démocratie locale apaisée. C'est un impératif pour que la France puisse faire vivre une démocratie sereine. Pour réussir sur ce point, il faut qu'un certain nombre de dispositions concernant le fonctionnement des institutions voient le jour. Il est important, par exemple, d'harmoniser le statut des élus territoriaux des trois niveaux de collectivités. Vous comprendrez que j'insiste, au nom de tous mes collègues conseillers généraux, pour que leurs droits soient définis en parfaite équité avec ceux de leurs collègues municipaux en ce qui concerne tant leurs régimes indemnitaires que la formation ou à certaines modalités d'accès à la retraite.
Dans le même esprit, il convient aujourd'hui de confirmer le changement de dénomination des conseils généraux en conseils départementaux et de conseiller général en conseiller départemental. C'est une demande unanime des départements. L'Assemblée nationale a suivi en comprenant qu'il s'agissait tout simplement de répondre à un souci de cohérence et de modernité.
En outre, je souhaite vivement que ce texte ne soit pas une occasion d'introduire la tutelle déguisée d'une collectivité territoriale sur une autre.
M. Alain Gournac Eh oui !
M. Jean Puech C'est contraire aux lois de décentralisation. Tout élu, dans cette enceinte, sait par expérience que les interventions économiques des régions, des départements et des communes constituent une compétence partagée. Les effets de cette action de partenariat sont complémentaires. Le texte de M. Zucarelli, chargé de la décentralisation, avait recueilli notre accord, après une très large concertation. Je propose qu'il soit repris.
Enfin, je voudrais dire que les collectivités territoriales et les départements sont prêts à assumer directement un certain nombre de compétences. Je pense aux routes nationales, actuellement délaissées, qui ne reçoivent pratiquement plus de crédits, même pas pour leur entretien. Je pense également à la santé scolaire, aux ports de commerce, au patrimoine culturel et aux SDIS. Il faut aller jusqu'au bout de la logique. Je souhaite que ces nouvelles missions soient inscrites dans la loi.
Je dirai quelques mots concernant les SDIS, pour vous demander, monsieur le secrétaire d'Etat, comme je l'ai déjà fait, d'avoir le courage de trancher enfin la question des responsabilités.
Nos rapporteurs formulent, à mes yeux, des propositions qui vont dans le bon sens. Le département est clairement situé comme chef de file en ce domaine sur le plan de la responsabilité politique, financière et administrative. Cela se traduit par une majorité claire de ses représentants au conseil d'administration, par un accord conjoint sur la désignation du directeur et par un financement en grande partie à la charge du département.
Il y a débat entre nous sur les modalités de mise en oeuvre de ces principes, notamment au regard des compensations financières. C'est normal !
Les communes sont des acteurs de premier rang pour la sécurité. Les charges financières sont aujourd'hui considérables, et elles le seront plus encore demain. Ces considérations peuvent amener les uns et les autres à des positions contradictoires. Il faut pourtant décider. J'espère que le Sénat, dans sa sagesse, saura le faire.
Toujours en ce qui concerne les SDIS, je ne souhaite pas que soient retenues les éventuelles dispositions contenues dans le projet de loi sur la sécurité civile, qui ne nous est pas soumis aujourd'hui. En effet, créer une sorte de mutualisation des SDIS imposée automatiquement par l'Etat ruinerait les efforts accomplis pour clarifier une situation déjà passablement confuse. Monsieur le secrétaire d'Etat, rassurez-nous sur ce point.
Ma conclusion ne vous surprendra pas. Je l'ai exprimée maintes fois et encore tout récemment lors du dernier congrès de l'Assemblée des départements de France. Elle est partagée par le Sénat et, en premier lieu, avec force et constance, par son président.
La décentralisation a vingt ans. Alors qu'elle devrait aujourd'hui exprimer totalement sa majorité, force est de constater qu'elle piétine, quand elle ne recule pas au gré des gouvernements et selon l'humeur des hauts fonctionnaires de l'administration centrale.
Pendant ce temps, nos concitoyens réclament plus d'attention. Ils veulent être écoutés, être entendus, ils souhaitent participer au débat sur les sujets qui concernent leur vie quotidienne. Ne manquons pas cette chance !
Pour éviter que la décentralisation ne soit, demain, à ranger au rayon des bons souvenirs, il faut la graver dans le marbre de la Constitution. C'est le seul moyen de l'inscrire sur le long terme dans nos principes démocratiques. C'est l'unique façon de provoquer durablement un nouvel équilibre des pouvoirs en France. Les Français l'appellent de leurs voeux. Ils souhaitent non pas moins d'Etat mais mieux d'Etat, et des collectivités territoriales pleinement responsables.
Aussi, il serait très utile, dans le débat qui s'ouvre, que le Gouvernement nous dise son sentiment sur cette orientation. Le paysage de nos institutions en découle. Le pays et ses élus ont besoin de savoir. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Mes chers collègues, je vous invite à être solidaires : si un orateur utilise quasiment tout le temps de parole qui est imparti à son groupe, il ne restera pratiquement plus rien pour celui qui est inscrit en queue de peloton !
M. Dominique Braye. Il faut être tolérant, monsieur le président !
M. le président. Le débat a été organisé par la conférence des présidents. Il convient de ne pas déraper !
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Vallet.
M. André Vallet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la commission Mauroy a présenté, voilà quelque temps, des propositions qui avaient une certaine cohérence. Sur de nombreux points, elle avait réussi à obtenir l'accord des diverses sensibilités politiques de notre pays. Or nous ne retrouvons pas ces propositions ici. Je croyais que, hier, notre collègue M. Pierre Mauroy allait s'insurger contre une telle situation. En effet, le moins que l'on puisse dire, c'est que l'on ne retrouve pas dans le texte qui nous est présenté l'excellent travail qui a été réalisé voilà quelques mois.
M. Vaillant a déclaré qu'il s'agissait d'un premier volet et qu'il y en aurait d'autres ; mais le temps risque de manquer au Gouvernement ! Ce dernier, comme l'a dit hier Mme Mathon, a choisi la méthode de l'« effilochage », à savoir un peu aujourd'hui et peut-être un peu plus demain.
Ce texte comporte un certain nombre de propositions qui - c'est le moins que l'on puisse dire - n'ont pas de lien entre elles : en réalité, ce projet de loi fait illusion, mais manque cruellement - cela a été dit plusieurs fois - d'ambition.
En effet, une vraie décentralisation soulève des problèmes d'aménagement du territoire, de développement économique de nos régions, de formation professionnelle, d'enseignement, de sécurité, autant de problèmes qui n'apparaissent pas dans ce projet de loi.
Je voudrais m'arrêter sur trois points.
Le premier, qui a été largement évoqué, concerne les conseils de quartier. Je m'étonne que l'on « découvre » les conseils de quartier ! Ils existent dans de très nombreuses communes, et je ne comprends toujours pas pourquoi on veut les rendre obligatoires et les institutionnaliser. Qui siégera dans ces conseils ? Vraisemblablement tous les recalés du suffrage universel, qui trouveront là une possibilité de s'exprimer quand le suffrage universel ne leur aura pas permis de le faire quelques mois avant ! (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste et du RPR.) Pourquoi leur donner une légitimité ? Pourquoi demander aux conseils de quartier un avis sur tous les problèmes des quartiers ? Le maire a une vue d'ensemble de sa ville. C'est lui qui assure l'équilibre de quartier à quartier. Si un avis est demandé aux divers conseils de quartier s'agissant, par exemple, de l'implantation, nécessaire parfois, d'une usine de déchets, il sera obligatoirement négatif ; par conséquent, si le maire suit les avis de chaque conseil, où pourra-t-il implanter l'usine ?
Le deuxième point concerne l'élection au suffrage universel des délégués communautaires.
Ce projet me semble tout à fait incohérent et lourd de conséquences, car, peu à peu, c'est vers la disparition de nos communes que nous nous dirigerons si nous allons trop loin en ce domaine.
M. le rapporteur a dit hier le rôle irremplaçable des communes dans l'édifice institutionnel de notre pays. Je me permettrai, monsieur le rapporteur, de parler, quant à moi, d'édifice « républicain ». La République a été faite par les communes, et la véritable démocratie de proximité, c'est dans les communes qu'elle se pratique ! Que seront nos communes, demain, si une grande partie du pouvoir se déplace ailleurs ?
En outre, il pourrait se produire un phénomène pour le moins inquiétant, à savoir qu'une personne, candidate à des élections municipales, battue dans sa commune, se présentant également à la communauté, se trouve élue par les autres communes - pour diverses raisons, éventuellement politiques -, et on aura alors l'extrême surprise de voir celui qui a été battu exercer le plus de responsabilités dans la commune qui n'a pas voulu de lui !
J'en viens enfin au troisième point qui me préoccupe : le droit des élus minoritaires. L'opposition, dans toutes les communes, trouve toujours le moyen de se faire entendre. La vie démocratique, très riche à l'échelon communal, permet à l'opposition de s'exprimer à travers le conseil municipal bien sûr, mais aussi dans la presse, les publications et les réunions.
En réalité, tout dépend du maire. C'est à lui d'instaurer le débat démocratique, et les maires habiles ont toujours su le faire dans leurs communes. Un bon maire y parvient sans que la loi le lui impose. Je pourrais même ajouter, non sans quelque perfidie, que les oppositions municipales sont souvent mieux traitées dans ce pays que ne l'ont été depuis cinq ans les oppositions au gouvernement auquel vous appartenez ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Ce texte, en réalité, est conjoncturel, dérisoire et, hélas ! contraignant. C'est parce que vous n'avez pas une vision forte, une vision d'ensemble de la décentralisation qu'il n'est pas possible d'accepter ce texte. Et c'est pourquoi la majorité du groupe du RDSE n'est pas d'accord avec vos propositions, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Legendre.
M. Jacques Legendre. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour parvenir à un texte utile et équilibré en matière de démocratie locale, il faut avoir la sagesse de procéder à de nombreuses consultations, d'écouter les associations d'élus et de laisser les assemblées parlementaires - le Sénat, en particulier - jouer pleinement leur rôle. L'avez-vous vraiment fait, monsieur le ministre ? C'est ainsi qu'a été préparée la loi de 1992 ou la loi de 1999 sur l'intercommunalité, et c'est l'une des raisons essentielles de leur succès.
Le parlementaire d'opposition que je suis n'a eu aucune difficulté à reconnaître l'intérêt de ces textes et a tenu, en sa qualité de rapporteur général de la commission de coopération intercommunale du département du Nord et de président de la première communauté de villes créée en France dès 1992 et devenue facilement communauté d'agglomérations en 1999, à les mettre en pratique.
Vous l'avez compris, monsieur le ministre, je suis un partisan résolu de l'intercommunalité. Mais encore faut-il savoir pourquoi nous devons souhaiter le succès de l'intercommunalité.
Je suis partisan de l'intercommunalité parce que c'est à mon avis une chance pour la France que d'avoir 36 000 communes, c'est-à-dire un maillage fin du territoire national et, partout, à proximité de chacun, un groupe d'hommes et de femmes élus par leurs concitoyens pour gérer leur commune, petite ou grande, dont l'histoire explique le territoire et qui plonge ses racines dans le passé.
Il est bien évident que nombre de ces communes, trop peu peuplées, ne peuvent pas répondre à toutes les nécessités de la vie moderne, à toutes les attentes de nos concitoyens. Il leur faut donc s'associer à d'autres pour pouvoir faire face ensemble aux nécessités nouvelles. Les communes consentent alors une délégation de pouvoirs, de compétences : c'est démocratique ; c'est nécessaire. Grâce à l'intercommunalité, les communes retrouvent ainsi leur efficacité, le maire restant bien, pour ses concitoyens, le premier responsable de sa commune, le premier magistrat.
Mais n'y aurait-il pas maintenant un certain emballement de l'intercommunalité ? On aurait pu croire que le mauvais procès fait au trop grand nombre de nos communes - 36 000 - était maintenant dépassé dans la mesure où l'intercommunalité permettait de concilier le nombre et la pertinence.
Et voilà que ce texte, sous l'étiquette a priori attrayante de la « démocratie de proximité », rouvre le débat en décidant que les conseils communautaires devront à l'avenir être élus au suffrage universel direct. Ce n'est pas une réforme anodine ; ce n'est pas une réforme mineure !
Quand les communes délèguent des compétences, elles continuent, à travers leurs représentants au conseil communautaire, à en contrôler la mise en oeuvre. Si le conseil communautaire est élu au suffrage universel direct, comme le conseil municipal, il y gagne une légitimité directe ; il est en droit de l'assumer sans tenir compte de la position des conseils municipaux. Nous passons alors de l'intercommunalité à la supracommunalité !
Réduits à la portion congrue, les conseils municipaux en seront rapidement réduits à n'être plus que des conseils de quartier élus - c'est tout de même une différence importante ! -, et l'intercommunalité, beaucoup plus vaste, beaucoup plus peuplée et parfois beaucoup plus éloignée psychologiquement et géographiquement des citoyens sera devenue une nouvelle commune.
Comment pouvez-vous concilier dans le même texte, monsieur le ministre, une telle évolution et votre préoccupation de la proximité érigée en valeur essentielle de la démocratie ?
Monsieur le ministre, votre texte est porteur, sur ce point, d'une contradiction qui le condamne.
Mais est-ce bien une contradiction ?
En demandant l'urgence, c'est-à-dire en refusant à la représentation nationale, en particulier au Sénat, le temps nécessaire à un examen complet des conséquences de ce texte, ne voudriez-vous pas gommer, cacher ce qui se dessine en fait : la disparition programmée des communes au profit de nouveaux territoires communaux beaucoup plus vastes nécessitant, en effet, la mise en place, par exemple, de comités de quartier ?
Je n'ai rien contre les comités de quartier. Maire pendant quinze ans, j'ai pratiqué, comme beaucoup d'entre nous, les réunions de quartier afin de dialoguer, de débattre avec un public aussi large que possible, avec l'ensemble de la population et avec les associations. Mais, pour l'essentiel, un comité de quartier est constitué de personnes nommées. Ce peut donc être un outil efficace de dialogue, mais parfois aussi - il faut bien le dire - l'instrument d'un quadrillage politique rien moins que démocratique.
Au comité de quartier, je préférerai toujours la commune, élue, démocratique, avec son maire, premier magistrat, autorité de proximité en qui la population se reconnaît et en qui elle a confiance.
Bien sûr, il est aussi nécessaire de concevoir une intercommunalité de projets qui soit autre chose que l'addition des exigences des beffrois. Faites-nous confiance, monsieur le ministre, pour atteindre cette hauteur de vue ; c'est un président de communauté d'agglomération qui vous le dit. Je me sens parfaitement capable, avec mon conseil communautaire composé de représentants désignés par les conseils municipaux, de concevoir des projets territoriaux ambitieux, et je n'ai pas pour cela besoin de devenir un super-maire.
Notre collègue M. Mauroy a défendu hier votre projet : si j'avais encore un doute sur le fait que l'intention cachée de ce texte était de programmer la disparition des petites communes, je ne l'aurais plus, après avoir entendu Pierre Mauroy ! Hier soir, très franchement, monsieur le ministre, M. Mauroy a passé les petites communes par profits et pertes !
Ses arguments m'étonnent. Elus du Nord, nous sommes tous deux à même de suivre ce qui s'est passée en Belgique : il est exact que les Belges, comme les Allemands, ont regroupé leurs communes ; mais, précisément, ils sont nombreux, maintenant, à le regretter. Très clairement, leur réforme s'est faite au profit des agglomérations centres et a souvent laissé en situation de déshérence les périphéries des nouvelles communes.
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Jacques Legendre. Est-ce ce que vous recherchez en parlant de proximité ?
M. Mauroy nous a bien sûr parlé de démocratie et de République. Mais il est devenu un spécialiste de la fusion de communes, éventuellement contre le sentiment de la population, et sans jamais lui demander son avis. Il y a deux ans, le Sénat avait adopté, sur ma proposition, un amendement prévoyant qu'en cas de fusion le conseil municipal de la commune concernée avait l'obligation de consulter la population par référendum. Notre collègue avait combattu cet amendement que ses amis de l'Assemblée nationale ont évidemment enterré.
Refuser de donner la parole à la population sur un sujet aussi essentiel que le maintien même d'une commune, est-ce cela la démocratie, notamment la démocratie de proximité ?
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Jacques Legendre. Je comprends que l'on préfère aux conseils municipaux élus des comités de quartier choisis.
Mes chers collègues, il est temps de rappeler aujourd'hui notre attachement à quelques principes : nous sommes pour la participation des citoyens - permettez-moi de dire que c'est une notion chère à tous les gaullistes -, nous croyons que la démocratie s'exprime fondamentalement à travers ses élus et nous réaffirmons, comme l'Association des maires de France le formule si explicitement dans sa carte de voeux, que la France a besoin de tous ses maires. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.) M. le président. La parole est à M. Thiollière.
M. Michel Thiollière. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour que la loi atteigne l'objectif affiché : approfondir la démocratie locale, il faut partir de questions simples. Que veut le citoyen ? Que veut l'élu ?
Prenons un exemple concret : tous les élus locaux en connaissent de semblables.
Le maire invite à une réunion, dans sa commune ; je vous assure que, contrairement à ce que l'on peut supposer en lisant le projet de loi, cela se fait déjà : des élus ont déjà rencontré des citoyens, des élus ont même déjà rencontré des électeurs ! Au cours de cette réunion, donc, les habitants interpellent le maire de la sorte : « Que faites-vous, monsieur le maire, pour la sécurité ? Monsieur le maire, peut-on trouver un emploi à mes enfants ? Il faudrait ouvrir une classe à la rentrée. Il faudrait un bureau de poste. Quand va-t-on prolonger la ligne de bus jusque chez nous ? » Autant de questions de proximité, débattues démocratiquement : c'est la réalité quotidienne de la démocratie de proximité.
A chacune d'entre elles, le maire devrait répondre : « Ce n'est pas à moi qu'il faut s'adresser », parce que, effectivement, les réponses ne relèvent pas de sa compétence légale. Or, chaque fois, le maire voudrait répondre : « Je vais faire quelque chose. »
C'est d'ailleurs ce qu'il fait, on le sait bien, mais en pensant à toutes les entraves, à toutes les difficultés qu'il va rencontrer pour résoudre ces problèmes qui ne sont pas de sa compétence.
L'habitant, lui, voudrait un élu vraiment responsable et des collectivités aux compétences claires, parce que, dans son esprit, son élu est responsable. Et, en démocratie, c'est toujours le citoyen qui a raison : il faut donc l'écouter.
L'élu et le citoyen doivent se retrouver autour d'un nouveau contrat républicain simple et confiant. La République doit se reconstruire autour de ce contrat.
Parions qu'au-delà des mesures techniques prévues au titre II du projet de loi, qui vont dans le bons sens, ce texte ne permettra ni d'intéresser davantage le citoyen à la vie locale, ni de rendre l'élu plus responsable et donc plus légitime, ni de mieux définir les missions de nos collectivités territoriales.
Permettez-moi de penser qu'à l'ère d'Internet, de Star Academy et du fait de l'empilement des procédures déjà existantes, il faudra plus que des mesures ponctuelles : il faudra une vraie réforme de la démocratie locale.
Cette réforme doit placer le citoyen et la commune au coeur de la démocratie de proximité, parce que la République est faite pour le citoyen, parce que la commune est le repère incontesté de la République.
Il faut donc renoncer à tout ce qui peut handicaper encore plus le maire dans son travail.
Ainsi, il convient de renoncer aux freins qui empêchent ou ralentissent la réalisation du projet sur lequel le maire a été élu. On ne peut plus en effet considérer que le temps des élections est une parenthèse dans la vie démocratique, que le projet du maire élu doit être à nouveau contesté et sa mise en oeuvre corsetée dès le lendemain des élections. C'est en agissant ainsi que l'on affaiblit gravement la démocratie. De ce point de vue, le projet de loi est inquiétant.
Il faut aussi renoncer à la mise en place de contre-pouvoirs au maire à l'échelon intercommunal. Il faut éviter à tout prix l'organisation perverse de conflits fratricides entre la commune et son intercommunalité. Celle-ci doit aider la commune. Elle doit être une fédération de communes qui se rassemblent librement pour travailler à des projets partagés. Mais le maire reste l'indispensable trait d'union entre le citoyen et la communauté.
De ce point de vue, l'élection au suffrage universel des intercommunalités doit respecter le maire et la commune. Fondre la commune dans l'intercommunalité, nier le rôle prééminent du maire, c'est éloigner le citoyen des décisions, c'est aller contre l'objet recherché par ce projet de loi.
La réforme nécessaire doit, au contraire, donner plus de libertés au maire et lui faire confiance, afin d'accroître l'efficacité, la légitimité, pour répondre efficacement aux vraies questions de nos concitoyens.
Exigeons du maire des résultats mais donnons-lui les moyens d'avancer parce que lui seul - c'est l'un des rares à être dans ce cas dans notre République - est responsable, tous les jours, devant ses concitoyens. Faisons donc en sorte que l'Etat moderne aide le maire au lieu d'entraver souvent sa démarche !
Demandons, bien sûr, au maire de travailler avec ses concitoyens, mais laissons-lui la liberté d'organiser cette discussion comme il l'entend parce que lui seul sera responsable, à la fin de son mandat, de ses actes et de sa méthode.
La réforme nécessaire doit aussi clarifier les missions des collectivités.
Puisque la commune, c'est la démocratie de proximité, redonnons-lui une légitimité ! Mais définissons aussi clairement les missions des uns et des autres en exigeant d'eux la même transparence, la même disponibilité et la même relation au citoyen que celle qu'assume le maire dans sa commune, que ce soit à l'échelon des intercommunalités, à celui des départements, à celui des régions ou à celui de l'Etat.
Cela est possible en généralisant la notion de chef de file, qui identifie les responsabilités et permet au citoyen de s'y retrouver.
Reconnaissons que la loi va dans le bon sens pour les services départementaux d'incendie et de secours, par exemple. Mais il reste tant à faire pour que nos concitoyens sachent qui fait quoi et qui est responsable de quoi !
Si le projet de loi amorce quelques pistes, il ne va jamais au fond de la réflexion nécessaire pour construire une démocratie moderne. Il n'a pas la force d'une réforme. Il devra donc être amendé pour éviter que la démocratie locale ne soit encore plus inefficace et plus confuse. Je salue à cet égard le travail accompli par la commission des lois et son rapporteur, M. Hoeffel.
Mais il manque, monsieur le ministre, l'essentiel : il manque la confiance que l'Etat républicain doit accorder aux élus locaux ainsi que la liberté donnée aux citoyens et aux élus locaux pour organiser, enfin, sur le terrain un nouveau contrat républicain. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à Mme Beaufils.
Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la vitalité de notre démocratie est au coeur du projet de loi dont nous débattons depuis hier. Elle sera d'autant plus renforcée que nous aurons su, au travers de nos discussions et des apports effectués au texte issu de la première lecture de l'Assemblée nationale, accompagner les évolutions, déjà bien souvent engagées, du fonctionnement même des organes délibérants des collectivités locales.
Qu'on le veuille ou non, notre pays est, dans l'Europe actuelle, un cas tout à fait original, lié à l'histoire même de la construction de la nation française et caractérisé notamment par une vitalité démocratique exceptionnelle, traduite dans notre paysage communal.
Les communes de notre pays sont incontestablement des foyers vivants de démocratie, foyers que nous nous devons d'entretenir et, au besoin, d'adapter aux évolutions mêmes de la société que nous construisons ensemble.
La vitalité de nos institutions communales, c'est d'abord et avant tout la présence dans nos assemblées de plus de cinq cent mille élus locaux - dont un nombre croissant de femmes - qui, dans leur grande majorité, exercent avec le plus total dévouement leur mandat au profit de la collectivité.
Pour nombre d'entre eux, l'exercice d'un mandat demeure essentiellement et sans contrepartie une simple contribution à l'intérêt général et au bien commun.
Nombreux sont en effet ceux qui consacrent leur temps libre à participer aux différentes réunions de leur assemblée locale, aux rencontres avec la population, aux relations, souvent de plus en plus complexes, avec les administrations publiques ou les prestataires de services locaux.
Les années qui viennent de s'écouler ont été marquées par un développement permanent de la technicité des questions posées aux élus locaux dans la gestion quotidienne des affaires de la cité, et il serait sans doute trop long de citer l'ensemble des textes de loi qui ont marqué ce processus.
Qu'il s'agisse des lois sur la coopération intercommunale, de celles qui visent à modifier les règles de la comptabilité communale, de celles qui portent sur la réforme des services d'incendie et de secours, des lois relatives à l'action sociale, de la réforme de la dotation globale de fonctionnement, des lois d'orientation sur l'aménagement du territoire, de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains ou encore des dispositions ayant trait aux questions d'environnement qui ont jalonné l'activité législative des dernières années, le constat est clair.
Les enjeux de la gestion locale ont gagné en complexité, les décisions prises par les élus locaux doivent dont l'être en parfaite connaissance cause.
Les conditions d'exercice des mandats locaux sont aujourd'hui des facteurs essentiels pour que vivent, dans l'intérêt de tous, les dispositions législatives que je viens brièvement de rappeler ici.
La mise en oeuvre, dans le cadre du présent projet de loi, de nouvelles avancées en ce domaine est sans nul doute l'un des moyens de prolonger encore la décentralisation telle qu'elle avait été conçue, voilà près de vingt ans désormais.
Nous pensons donc que cette question centrale doit être examinée avec toute l'attention requise.
Nous apprécions positivement certaines des orientations retenues par l'Assemblée nationale en première lecture.
Il en est ainsi des mesures relatives à l'accroissement des possibilités de formation des élus locaux, à la réévaluation des crédits d'heures de disponibilité dans l'exercice des fonctions des élus salariés et des mesures relatives à la prise en charge des frais de garde d'enfants, pour ne citer que quelques-unes d'entre elles.
Dans un certain sens, il était grand temps que de telles mesures soient proposées et inscrites dans la loi, afin que l'exercice d'un mandat local ne soit pas tout à fait incompatible avec une vie de famille et une activité professionnelle.
Dans un autre ordre d'idées, nous appréhendons positivement les mesures qui sont préconisées en matière de réinsertion professionnelle des élus locaux, de même que la reconnaissance de l'expérience acquise au cours de ces mandats. Cette reconnaissance peut permettre à un salarié de se réinsérer professionnellement après un mandat électif. Elle crée les conditions de nature à permettre aux élus de bénéficier des évolutions de notre droit du travail inscrites dans la loi de modernisation sociale.
Le dévouement de certains élus locaux ne peut et ne doit en aucun cas, à notre sens, constituer un frein à leur évolution professionnelle ; cela est indispensable si l'on souhaite que les salariés exercent en plus grand nombre des fonctions électives.
Rien ne doit donc être fait pour limiter ou freiner cette indispensable évolution, seule capable de faire en sorte que nos assemblées élues soient plus représentatives des populations des communes, des départements ou des régions.
Nous ne partageons donc pas l'avis de la commission des lois quand elle laisse entendre que le projet de loi créerait une nouvelle catégorie de salariés protégés ou encore pousserait à une forme de professionnalisation de la fonction d'élu local.
Se limiter dans cette perspective serait tourner le dos aux indispensables évolutions qui touchent à la diversification sociale de nos élus ou encore à la mise en place de la parité.
Nous proposerons donc, dans le cadre de la discussion des articles, un certain nombre d'amendements tendant à spécifier les conditions d'exercice du droit à la formation, à préciser les conditions de récupération des frais et des dépenses engagés dans le cadre des actions de formation ou dans l'exercice de missions confiées aux élus par l'assemblée délibérante de rattachement, ou encore à améliorer les conditions de prise en charge des frais de garde d'enfants.
Par ailleurs, il apparaît que la vitalité de notre démocratie, singulièrement de notre démocratie de proximité, exige qu'un regard particulier soit porté sur la question de l'exercice des responsabilités confiées par les associations à leurs mandants.
Nombreux sont les lieux qui, de par la loi, constituent des lieux d'échange démocratique, notamment entre élus locaux et représentants d'associations, au sens de la loi du 1er juillet 1901.
Là encore, créer un véritable droit de participation à la vie démocratique s'avère indispensable afin de donner un contenu vivant et renforcé à la confrontation des idées, à l'élargissement du recrutement du milieu associatif.
C'est dans cet esprit que nous présenterons également des propositions destinées à favoriser l'émergence de ce droit à la participation à la vie démocratique.
Au terme de cette intervention, je serais tentée, au nom de mon groupe, de souligner que le présent projet de loi peut donner un sens plus concret encore à la vie démocratique dans notre pays.
Vous connaissez notre volonté de donner aux élus des moyens d'assurer leurs mandats ; nos différentes propositions de loi en témoignent.
La vie de la cité appelle une certaine forme d'audace et d'innovation. Elle se vit déjà : de nombreuses expériences sont engagées dans des communes. Nous espérons que la discussion de ce projet de loi et son amélioration pourront contribuer au développement d'initiatives de nature à élargir la participation des habitants à l'élaboration des choix qui les concernent, tout en donnant aux élus les moyens de s'y consacrer. ( Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes. )
M. le président. La parole est à M. Debarge. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Marcel Debarge. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la démocratie de proximité, dont nous traitons aujourd'hui, est l'une des conséquences importantes de la décentralisation, entreprise lancée il y a une vingtaine d'années. Le Sénat, par sa nature et par son rôle, est au premier chef concerné par le sujet, et l'on voit là - je vous rejoindrai sur ce point, monsieur le rapporteur - une des nécessités du bicamérisme parlementaire.
Cette décentralisation s'est révélée au fil des ans indispensable à la réalité politique de la démocratie.
La décentralisation, il convient de le rappeler - non pas par gloriole mais tout simplement parce qu'il s'agit de faits -, fut voulue par le Président de la République de l'époque, François Mitterrand, puis présentée et adoptée par le Parlement sur l'initiative du Premier ministre Pierre Mauroy et du ministre de l'intérieur Gaston Defferre.
Cette décentralisation a permis d'améliorer le fonctionnement démocratique de notre pays. Elle doit néanmoins progresser.
Qu'il me soit permis, sans polémique excessive, de me féliciter d'avoir vu la tiédeur décentralisatrice de certains se muer en chaude approbation quelques années plus tard, au point qu'un doute a pu naître quant à la formation politique qui avait pris l'initiative de promouvoir la décentralisation. Or, si cette initiative n'avait pas été prise en son temps, nous n'aurions pas, aujourd'hui, ce débat. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes.)
Qu'il me soit également permis, concernant le fonctionnement démocratique de nos municipalités, de rappeler les dispositions prises sur l'initiative des mêmes gouvernants pour permettre, dans les villes moyennes et grandes, par le biais d'un aménagement du mode de scrutin, aux minorités d'être représentées au sein du conseil municipal. (Très bien ! et applaudissements sur les mêmes travées.)
Cela étant, les droits de l'opposition au sein des assemblées locales doivent être renforcés.
De même, les conseils de quartier doivent se développer pour permettre un exercice plus vivant de la démocratie. Ces conseils ne pouvant se substituer à la responsabilité des élus du suffrage universel, ils devront se montrer participatifs et créatifs, et non pas exclusivement revendicatifs.
Des avancées sont déjà intervenues également quant à une meilleure répartition de la fiscalité locale entre collectivités. Les efforts à cet égard doivent être poursuivis dans le sens d'une plus grande justice et d'une péréquation adaptée, tenant compte de la réalité des différentes collectivités.
Des efforts, enfin, doivent être accomplis concernant le non-cumul des mandats, pour compléter les mesures qui ont déjà été prises en la matière, sous réserve de quelques aménagements.
Vouloir la participation des citoyennes et des citoyens à la vie démocratique locale, c'est aussi encourager la vie associative. Cela, sans que soit remise en cause la responsabilité des élus du suffrage universel, demandera, à terme, une reconnaissance de l'élu associatif.
Vouloir une démocratie locale vivante, c'est également, après une concertation et la définition des conditions nécessaires, permettre aux résidents étrangers non-ressortissants de la Communauté européenne de participer aux élections locales. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
La démocratie de proximité a, en outre, des implications quant à la solidarité au sein de nos collectivités : elle apporte un peu plus de convivialité et, sans tomber dans l'angélisme, disons qu'elle n'est pas sans avoir des répercussions sur les questions de sécurité.
Je suis, depuis un certain nombre d'années déjà, l'élu d'un département que d'aucuns considèrent comme difficile, et j'en profite pour rappeler le rôle éminent de la région, certes, mais aussi du département. J'y ai même exercé des responsabilités de maire. Ce département, comme d'autres, est le théâtre de réalisations humaines, économiques, culturelles et sociales remarquables, y compris pour ce qui relève des communes.
Il serait bon que, dans ce cas comme dans d'autres, le côté positif apparaisse : après tout, cela fait aussi partie de l'information, base essentielle du fonctionnement de la démocratie, donc de la démocratie de proximité.
Il serait juste, sans qu'il soit question de porter atteinte à la liberté de l'information, qu'entre des images de voitures brûlées se glisse de temps en temps l'image de ce qui se fait de bon dans nos collectivités. Les élus que nous sommes, toutes tendances confondues, n'agissent-ils pas tous dans le sens d'une plus grande convivialité ?
Dans une démocratie de proximité, l'élu local voit son rôle renforcé, ses responsabilités accrues.
L'évolution de notre société fait que l'élu local doit s'intéresser au social, à l'urbanisme, à l'environnement, à l'information, à la sécurité, au droit, y compris pour lui-même. Il est, nous le savons, l'élu de proximité par excellence, parfois le confident, souvent le conseiller, l'interlocuteur le plus sollicité parce que le plus abordable.
Bref, dans ce pêle-mêle humain et collectif, il est le maillon fort de la démocratie de proximité.
Tout cela nous a amenés, au fil des ans, à passer d'une conception de l'« élu notable » - ce qui n'enlève rien aux responsabilités qu'il assumait - à une conception de l'élu responsable, se rapprochant par certains côtés d'un chef d'entreprise dont les mandants seraient les électeurs, par le biais du suffrage universel auquel nous tenons tous.
Le projet que vous nous présentez, monsieur le ministre, s'inscrit dans le prolongement de différentes mesures législatives prises précédemment. Il prend en compte des réalités entrées dans la vie courante, que cela concerne les structures régionales, l'intercommunalité, la mise en évidence du rôle des conseils généraux, qui deviendront peut-être demain conseils départementaux.
Quant aux dispositions que vous proposez concernant les élus, nous constatons des réformes importantes et positives intéressant la formation des élus, l'augmentation de leurs crédits d'heures et de meilleures conditions quant à leur réinsertion dans la vie professionnelle, la création d'une allocation de fin de mandat, le renforcement de la protection sociale des élus, le renforcement du rôle et des responsabilités des conseillers municipaux.
Enfin, les indemnités qui n'ont pas été revalorisées devront l'être pour certaines responsabilités et le remboursement de frais comme ceux de garde d'enfants sont prévus.
Un tel projet marque une évolution importante, la plus importante depuis très longtemps, même si des progrès étaient intervenus au cours des dernières années.
Le débat qui va s'instaurer doit permettre, je n'en doute pas, des améliorations. C'est dans cet esprit que le groupe socialiste, notamment, a déposé un certain nombre d'amendements.
C'est également dans cet esprit constructif que le groupe socialiste entend participer à cette discussion en soutenant le texte présenté par le Gouvernement et en ayant le souci de permettre une meilleure pratique de la démocratie dans notre pays. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur quelques travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Jean-Pierre Raffarin. C'est courageux !
M. Marcel Debarge. Du courage, je n'en manque pas !
M. le président. La parole est à M. Carle.
M. Jean-Claude Carle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à ce stade déjà avancé de la discussion générale, je n'ajouterai rien au long cortège de critiques que n'a pas manqué de susciter ce projet de loi sur la démocratie de proximité, votre projet de loi, monsieur le ministre.
Que vous défendiez un texte fourre-tout n'est pas nouveau. Que vous décrétiez qu'il doit être discuté en urgence et priviez le Sénat d'un débat approfondi ne l'est pas non plus. Depuis quatre ans, le Gouvernement nous a malheureusement habitués à légiférer dans l'à-peu-près et dans l'urgence.
M. Didier Boulaud. Lui n'utilise pas le 49-3 !
M. Jean-Claude Carle. Ce qui est préoccupant, en revanche, c'est que, sur un sujet aussi essentiel que l'avenir de la démocratie, vous présentiez un texte dont l'intitulé, par lui-même, résume toutes les ambiguïtés : la « démocratie de proximité », tout le monde en parle mais personne ne sait ce qu'elle signifie.
S'il s'agissait de débattre et de voter une loi consacrant le passage d'une démocratie représentative à une démocratie participative, nous aurions compris. En soi, la question mérite un débat. Mais tel n'est pas le cas avec votre texte.
Quand votre gouvernement décide, sans concertation préalable, de fermer le site de Superphénix, laissant toute une région et sa population dans le désarroi, êtes-vous le mieux placé pour parler de « proximité » ?
Quand votre gouvernement décide, au mépris des riverains concernés, de construire un troisième aéroport parisien alors qu'existent d'autres possibilités, êtes-vous le mieux placé pour parler de « proximité » ?
Quand votre gouvernement recentralise à tour de bras, prive les collectivités locales de la capacité de lever l'impôt et les étrangle financièrement dans des contrats de plan qui n'ont de contractuel que le nom, êtes-vous le mieux placé pour parler de « proximité » ?
Vous laissez croire aux citoyens qu'ils seront mieux informés et mieux associés, alors que, à l'évidence, vous agissez en sens contraire. Tout le malentendu est là : faites ce que je dis, pas ce que je fais !
Quand vous proposez l'élection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct, vous faites sans doute plaisir à quelques techniciens en mal de réforme, mais vous ne servez pas la démocratie.
Les élus locaux vous parlent de besoins, vous leur répondez avec des structures. Au lieu de rapprocher le pouvoir des citoyens, vous risquez de les en éloigner.
C'est la commune, cellule de base de notre société, creuset de la République, que vous remettez en cause.
C'est le lien historique, je dirai même affectif, entre des territoires et des populations que vous rompez, ce lien qui fonde nos racines et façonne l'histoire de notre pays.
C'est à la légitimité des maires et des élus municipaux que vous portez atteinte, à celle de femmes et d'hommes responsables qui ont reçu la confiance de leurs administrés, pour faire vivre ce cercle d'appartenance qu'est la commune.
Non seulement le contenu de votre projet de loi ne correspond pas à son objet, mais encore votre gouvernement ne répond pas aux vraies questions : dans quelle démocratie voulons-nous vivre ? Sommes-nous encore dans une démocratie représentative ? Comment la décentralisation peut-elle servir la démocratie ?
Naturellement, je n'ai pas le temps de développer tous ces thèmes. Retenons simplement que quand nous parlons de proximité, de gouvernance et de citoyenneté, nous exprimons la même préoccupation, la même idée : il ne suffit pas de voter ni de payer ses impôts pour être un citoyen à part entière. Aujourd'hui, les Français attendent plus.
Pour répondre à leur attente, il faut inverser le sens de la démocratie et la remettre à l'endroit.
Remettre la démocratie à l'endroit, c'est d'abord rétablir une démocratie représentative.
Nous ne pouvons pas nous satisfaire d'un Parlement où plus de 50 % de députés et plus de 30 % de sénateurs sont issus de la fonction publique. L'enjeu, c'est l'égal accès de tout citoyen à la vie publique, quelle que soit son origine sociale ou professionnelle, et il ne s'agit pas seulement de la parité homme-femme.
Comme l'a d'ailleurs très bien écrit Jacques Attali, exemple vivant de la « méritocratie » à la française, « il n'y aura de véritable démocratie que le jour où un pauvre - et pas seulement un ancien pauvre ou un fils de pauvre -, le jour où un salarié - et pas seulement un syndicaliste - pourra devenir ministre ou président de la République ».
Oui, il n'y aura de véritable démocratie que le jour où fonctionnaires et salariés du privé seront logés à la même enseigne en ce qui concerne l'exercice d'un mandat électif et le déroulement d'une carrière professionnelle.
Remettre la démocratie à l'endroit, c'est passer d'une démocratie d'opinion à une démocratie de l'action.
Tant que nous n'aurons pas reconnu le principe de subsidiarité dans nos institutions, il n'y aura pas de libre administration des collectivités locales.
La subsidiarité, ce n'est ni l'Etat zéro ni l'Etat Zorro. C'est un Etat qui se recentre sur ses grandes missions et n'intervient dans les affaires locales que lorsque cela est nécessaire. Ce sont la commune, la famille, l'association, l'entreprise qui règlent, par leurs décisions, les problèmes au plus près des réalités. C'est la liberté laissée aux collectivités locales d'expérimenter les solutions les mieux appropriées à leurs besoins spécifiques. C'est rapprocher autant que nécessaire la décision de l'action pour une meilleure efficience et un meilleur suivi des investissements.
Remettre la démocratie à l'endroit, c'est évoluer vers une France mieux gouvernée et moins administrée.
Or, là aussi, vous le savez bien, il ne saurait y avoir de décentralisation sans une nouvelle répartition des rôles et des moyens entre le pouvoir d'Etat et le pouvoir local.
Dans votre texte, monsieur le ministre, il n'est question que des collectivités locales. Jamais vous ne parlez de la réforme de l'Etat. Jamais vous ne parlez des 125 lois et des 175 décrets qui régissent le quotidien des élus locaux, soumis en permanence au risque de contentieux et toujours dépendants du bon vouloir des technocrates.
En témoigne le système complexe que vous voulez instaurer avec le SDIS, alors que, selon le principe : « Qui paie commande », c'est aux départements de décider, comme l'a très bien rappelé hier le président Henri de Raincourt.
Remettre la démocratie à l'endroit, c'est enfin passer à une démocratie qui conjugue unité de la nation et diversité de ses populations et de ses territoires. C'est engager la décentralisation à partir de ce qui unit et non pas de ce qui divise.
Qu'on arrête de nous faire croire que le projet de loi sur la Corse marquait une première étape dans un grand mouvement de décentralisation ! Vous avez choisi une réforme qui divise les élus locaux et la population. Nous souhaitons, au contraire, une véritable loi de décentralisation qui rassemble élus et citoyens dans un même élan.
Certes, des mesures positives sont inscrites dans votre projet, monsieur le ministre. Elles visent notamment à améliorer les conditions matérielles et morales d'exercice des mandats locaux.
Je me réjouis ainsi que soit retenu l'amendement que j'avais déposé en novembre 2000 et en février 2001 tendant à fixer les indemnités des adjoints et des élus municipaux par référence à celles qui sont prévues pour les maires. A l'époque, le Gouvernement avait refusé une telle disposition, lui opposant l'article 40 de la Constitution. Aujourd'hui, vous l'acceptez, et je m'en réjouis.
Toutefois, ces mesures sont loin d'être suffisantes pour soigner les maux qui rongent notre démocratie : le corporatisme et le centralisme.
Le remède à ces deux maux passe par l'expérimentation et le partenariat tels que je viens de les décrire. Or, manifestement, monsieur le ministre, nous n'en avons pas la même conception. Vous privilégiez la contrainte par la réglementation, nous préférons l'incitation par la contractualisation. Vous privilégiez la décentralisation, mais jamais les collectivités locales n'ont été aussi dépendantes de l'Etat. Vous prônez la proximité, mais vous vous apprêtez à anéantir le symbole même de cette proximité que sont les communes.
C'est pourquoi, monsieur le ministre, comme mon groupe, je voterai contre ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi relatif à la démocratie de proximité rassemble des mesures éparses, bien que souvent essentielles, notamment concernant les SDIS. Il est peu aisé d'en saisir la cohérence, car il semble préparé à la hâte et présente toutes les apparences d'un projet fourre-tout.
En proposant de nouveaux transferts de compétences aux régions, le Gouvernement a-t-il souhaité marquer une nouvelle étape de la décentralisation ? Alors pourquoi faire preuve d'une telle pudeur dans les mots et ne pas annoncer la finalité de ce projet de loi ?
Dans ce texte pléthorique - et dont il faut regretter l'examen en urgence -, je souhaite attirer tout particulièrement votre attention sur une disposition dont l'importance est inversement proportionnelle à la part qu'elle prend dans ce texte : le principe de l'élection au suffrage universel direct des représentants dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ce principe ne figurait pas dans le texte initial du Gouvernement, il surgit à la faveur d'un amendement.
Monsieur le ministre, pouvez-vous nous donner la raison pour laquelle le Gouvernement n'a pas souhaité intégrer dans son projet initial cette proposition de la commission Mauroy, puis y a donné un simple avis de sagesse lors du débat à l'Assemblée nationale ? Ces deux attitudes indiquent pour le moins que le Gouvernement nourrit des réticences, voire des craintes par rapport à cette disposition que sa majorité a pourtant votée.
Cette mesure me paraît dangereuse, précipitée, paradoxale, et surtout marquée du sceau de l'équivoque : qui osera dire aux maires que cette mesure ne conduira pas à la remise en cause des communes, et singulièrement de nos petites communes rurales ?
Je déplore, tout d'abord, la précipitation : la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ne remonte qu'au 12 juillet 1999. Avec près de 2 000 établissements publics de coopération intercommunale au 1er janvier 2001, le développement de l'intercommunalité est une réussite. Cependant, il est bien évident que, sur le terrain, les esprits doivent s'habituer au passage d'une intercommunalité de gestion à une intercommunalité de projet.
Le fonctionnement des conseils communautaires n'a pas encore atteint sa vitesse de croisière. Des questions pratiques demeurent quant aux périmètres, aux conditions de création, d'entrée et de sortie, aux compétences déléguées. Je pense, en particulier, au transfert de la compétence en matière de voirie dans les zones rurales.
Il faut également encore expliquer les conséquences du choix de la taxe professionnelle unique, aux élus comme aux citoyens. Au moment où se tissent ces nouvelles relations entre les communes, il est tout à fait inopportun de modifier le mode de désignation des conseillers communautaires : ne contrarions pas la dynamique en cours, ne la freinons pas, n'en effrayons pas les acteurs.
A la précipitation vient s'ajouter le paradoxe : avec l'article 7 ter de ce projet de loi, on nous propose de légiférer sur un point qui ne pose pas problème et qui n'est contesté par personne. En quoi la légitimité des élus au suffrage universel indirect est-elle remise en cause par les citoyens ?
Le passage au suffrage universel direct ne résout en rien les véritables difficultés. Seul un travail d'information et de communication, conduit de manière régulière, permettra aux citoyens d'identifier les fonctions et les responsabilités de chacun, de savoir qui fait quoi.
J'ai bien lu que les maires semblaient partagés sur la question, mais rappelons que la quasi-totalité des membres de la commission des communes rurales de l'Association des maires de France était contre un changement de mode de scrutin. Comme d'autres collègues dans leur circonscription, dans mon département du Gers, et en tant que président de l'association des maires, j'ai également recueilli des réactions tout aussi opposées, toutes tendances confondues.
Le mode d'élection actuel confirme le rôle clé de l'échelle communale. Que chaque commune élise en son sein son ou ses représentants marque bien la réalité de la commune, source de la légitimité des conseillers communautaires. Pour les communes ayant plusieurs représentants au conseil communautaire, le mode de désignation actuel possède même l'avantage de permettre à une commune de déléguer un membre de son opposition : qu'y a-t-il de plus démocratique ?
Se pose, enfin, la question de la finalité de ces mesures. Les plus petites communes ont déjà le sentiment que, quoique représentées au conseil communautaire, elles pèsent peu dans les décisions. Elles savent que l'impulsion majeure est souvent donnée par la commune-centre. La modification du scrutin ne résoudra pas la difficulté du poids relatif des communes dans une communauté !
La commission saisie au fond a peut-être limité les risques de dérapage en recadrant l'élection des conseillers communautaires au niveau de chacune des communes, mais le projet conteste bien évidemment la légitimité des conseillers municipaux.
Des questions demeurent, notamment celle d'un mode de scrutin adapté aux communes de moins de 3 500 habitants. Avec le panachage, comment s'assurer que les candidats au conseil communautaire seront bien membres du conseil municipal ? Comment se déroulera l'élection des conseillers communautaires lorsqu'une nouvelle commune choisira de rejoindre une communauté de communes ?
Comment peut-on, d'un côté, louer le rôle des maires, vecteurs de la démocratie de proximité, artisans au quotidien du lien social, reconnaître que les communes sont l'échelon de pouvoir que les citoyens ressentent comme le plus proche, et, de l'autre, mettre en oeuvre des dispositions de nature à les remettre en cause ?
Soyons clairs : si, en dépit des discours rassurants et consensuels, l'objectif final est de créer des entités à une échelle supérieure, que cela soit clairement exprimé ! N'optons pas pour une méthode équivoque et finalement peu respecteuse de ceux qui sont les premiers serviteurs de la démocratie de proximité.
Mes chers collègues, ce texte présente certains points positifs. Néanmoins, rationnellement - et par conviction, car je ressens profondément l'aspect affectif de l'entité communale - je ne peux approuver une disposition dont on sous-estime les conséquences pour les zones rurales. Je la considère comme un désaveu pour les maires des petites communes, alors même qu'ils constituent le socle de la République.
Solidaire d'une grande majorité de mes collègues maires ruraux, toutes philosophies confondues, et voulant exprimer non seulement leurs inquiétudes mais aussi leur désapprobation, je ne peux voter ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Alduy.
M. Jean-Paul Alduy. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, beaucoup de choses ont déjà été dites au cours de cette discussion générale. Je limiterai donc mon intervention à un seul axe de réflexion, en prenant appui sur deux articles de ce projet de loi : l'article 7 ter et l'article 1er. L'un me paraît aller dans la bonne direction, encore qu'il suscite débat ; quant à l'autre, il me paraît carrément inutile, voire dangereux ! Tous deux sont centrés sur la question essentielle : comment protéger et améliorer cette formidable invention de l'humanité - à laquelle la France plus que toute autre nation a participé - qu'est la démocratie de délégation, la démocratie représentative, la démocratie élective ?
L'article 7 ter pose le principe de l'élection au suffrage universel direct des membres des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique. Cette disposition va dans le bon sens. En effet, les EPCI prennent des décisions de plus en plus importantes dans le domaine des transports en commun, de la planification, de l'environnement, des grands équipements sportifs ou culturels, alors que nos concitoyens en ignorent la composition, ne savent pas qui en sont les membres, et n'en connaissent même pas, la plupart du temps, le président. En tout état de cause, ils n'ont eu à aucun moment à débattre des projets collectifs défendus par les équipes qui ambitionnent de les mettre en oeuvre. Il y a là, incontestablement, un déni de démocratie.
Encore faut-il bien comprendre, monsieur le ministre, de quoi l'on parle. Ce qui est en cause, c'est non pas la supracommunalité, mais l'intercommunalité. Il faut donc à tout prix que les communes - toutes les communes, quelle que soit leur taille - soient représentées dans ces organismes de coopération intercommunale et que, comme M. le rapporteur nous le propose, la circonscription électorale soit la commune, que les membres du conseil de communauté soient choisis parmi les membres des conseils municipaux. Voilà comment aller dans le bon sens, celui de l'efficacité, de la lisibilité et de la cohérence de notre démocratie de représentation, de notre démocratie élective.
En revanche, je considère que l'article 1er est complètement inutile, voire dangereux. On va définir des quartiers, mais on ne sait pas très bien comment, puisque les critères de définition ne sont pas arrêtés. On va créer des conseils, des petites assemblées qui, on l'a dit tout à l'heure, risquent de devenir le lieu de recyclage des déçus ou des battus du suffrage universel et de membres d'associations dont l'agressivité est inversement proportionnelle à la représentativité. De surcroît, les contours de leurs domaines de compétences sont totalement flous. On va ainsi à contre-courant de la décentralisation, d'une décentralisation qui donne précisément aux maires, aux élus de terrain, la capacité de décider eux-mêmes des formes de débat, des formes d'interpellation, des formes de participation des citoyens à la décision municipale. J'y vois là tous les relents d'un jacobinisme qui veut que, de Dunkerque à Perpignan, on ait le même cadre, le même dispositif.
Que l'on mette en réseau toutes les expériences, que l'on produise des bilans de ces expériences, que l'on définisse des chartes de la concertation locale, je l'accepte. Mais il me paraît totalement inutile de légiférer : nous sommes à contre-courant, à contretemps, et même à « contre-société ». Car il nous faut aujourd'hui fabriquer du lien, de la fraternité, de l'ouverture aux autres, alors que l'on nous propose ici d'aller dans le sens de la fragmentation de la société, renforçant finalement ainsi la ségrégation sociale dans nos cités. Il y a dans cette démarche, je le répète, quelque chose qui me paraît totalement dangereux et inutile.
Il faut clarifier le système de décision, renforcer l'information de nos concitoyens, inventer les médiations nécessaires, revivifier la concertation, mais il faut légiférer a minima et faire confiance aux maires a maxima.
Monsieur le ministre, ma conclusion sera simple. Les dernières élections municipales ont démontré la vitalité de la démocratie municipale. Il suffit, pour s'en rendre compte, de constater l'ampleur des alternances de tous bords qu'elles ont provoquées. Alors, de grâce ! légiférons le moins possible, ne légiférons que là où c'est vraiment indispensable, et faisons confiance à la démocratie française pour qu'elle conserve, avec ses élus de terrain, sa vitalité, pour qu'elle sache innover et s'adapter à l'exigence de nos concitoyens ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi relatif à la démocratie de proximité part d'une idée généreuse et fondée puisqu'il s'agit de rapprocher le citoyen du politique, de l'associer pleinement, en amont des décisions des élus, de combattre le désintérêt, voire la défiance envers la chose publique.
Le taux d'abstention, qui est passé de 30,6 % en 1995 à 38,7 % lors des dernières élections municipales, témoigne de ce malaise. Il doit nous amener à débattre des causes de cette abstention, mais aussi de notre responsabilité d'élus en tant qu'animateurs et acteurs de la vie publique locale, tout particulièrement parce que les élections municipales sont la consultation pour laquelle la proximité est la plus grande entre l'administré et l'élu.
Après la mise en oeuvre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, ainsi que de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, ce texte vient compléter une partie du puzzle de l'organisation de l'administration locale française sans que, pour autant, nous puissions en avoir déjà une vue d'ensemble claire : je pense notamment au futur mode d'élection des conseils départementaux, à l'inconnue qui pèse sur le mode d'élection directe des conseillers communautaires, à l'évolution et à la réforme nécessaire de la fiscalité locale, au devenir des communes et à leurs compétences, elles qui sont le premier maillon de la proximité, de la démocratie participative qui nous occupe dans ce débat.
C'est d'ailleurs autour des questions liées à l'intercommunalité que je souhaite développer mon propos, dans la mesure où ce projet de loi y apporte une touche plus importante qu'il n'y paraît.
L'article 7 ter nouveau, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des lois et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse des députés, prévoit d'élire au suffrage universel direct les membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre le même jour que les conseils municipaux, et garantit la représentation de chaque commune par au moins un siège. Soit ! Nous ne sommes pas opposés par principe à l'élection au suffrage universel des conseillers communautaires. Mais cet article 7 ter soulève trop de questions auxquelles il faut répondre, il est trop important pour que nous signions un chèque en blanc. En effet, monsieur le ministre, pensez-vous que les élus communautaires puissent être majoritairement des non-élus municipaux ?
Chacun mesure l'importance qu'il y a à être à la fois un élu local et communautaire si l'on veut que soient respectés au mieux les intérêts de chacun, tout particulièrement ceux des communes, qui sont souvent mis à mal. Je n'ose imaginer une communauté urbaine, d'agglomération ou de communes, dirigée par une équipe indépendante dépourvue d'élus municipaux !
Quoi qu'il en soit, compte tenu des difficultés liées aux deux modes de scrutin municipal, aux deux tours souvent nécessaires pour connaître les élus, il conviendra de privilégier l'élection au niveau communautaire d'élus municipaux et la représentation de tous les courants ayant obtenu un score respectable, de l'ordre de 5 %.
Avec des modalités de scrutin imprudentes, c'est la question de l'existence même des communes qui sera posée. Or, au même moment, à travers le pays, les élus de tous bords portent un grand intérêt aux communes. C'est ce que j'entends dire sur le terrain, et j'ose espérer que le discours sera le même en séance.
L'attachement que portent les administrés à leur commune, à leurs élus municipaux, témoigne également très fortement de cette réalité.
Pourtant, les mécanismes financiers qui lient les communes et les communautés de communes ne traduisent pas cette volonté. A titre d'exemple, la non-indexation de l'attribution de compensation mène à terme les communes à l'asphyxie financière. Par ailleurs, le caractère aléatoire de la dotation de solidarité communautaire ne garantit rien. Celle-ci relève en effet de la volonté de la majorité communautaire, qui, au lieu de reverser aux communes, préférera généralement mener à terme ses propres projets.
Si, demain, nous voulons donner vie à nos communes, il conviendra d'affecter les moyens financiers nécessaires et de redéfinir les compétences de chaque niveau administratif.
Le coefficient d'intégration fiscale, le CIF, constitue, par ailleurs, une machine à vider les communes de leurs compétences moyennant des dotations supplémentaires au plan communautaire. Ses mécanismes de mise en oeuvre bloquent les initiatives municipales et orientent les décisions en faveur du niveau communautaire. L'effet d'aubaine du CIF est d'ailleurs souvent contourné. C'est plus un outil d'affichage pour percevoir toujours plus. Il me semble urgent d'en réviser les principes, voire de l'abolir.
L'avenir des communes réside également dans la redéfinition de leurs compétences incompressibles et dans la possibilité de partager des compétences avec l'échelon communautaire.
C'est dans un tel cadre de compétences et de moyens que pourra s'épanouir au mieux le souhait de nos concitoyens d'être près de leurs élus, de contribuer aux décisions, d'être utiles à la société dans laquelle ils vivent.
Il paraît en effet contradictoire de vouloir rapprocher les citoyens des lieux de décison et, simultanément, de les éloigner des pôles de décision disposant des compétences essentielles.
J'en reviens aux transferts de compétences et aux moyens financiers. Mission d'information et d'évaluation sur les pertes de revenus subies par les conseillers municipaux, fonds de financement de l'allocation de fin de mandat, formation des élus, frais de garde d'enfants, frais de transport... autant de dispositions de ce projet de loi, certes positives, mais uniquement à la charge des budgets des collectivités territoriales et qui viennent s'ajouter aux sommes que les communes déboursent déjà pour les mises aux normes tous azimuts, les marchés publics qui ne cessent d'augmenter et le financement des emplois-jeunes et des 35 heures. Cela dit, je vous fais grâce du financement des services publics !
Quant aux dépenses de personnels, je ne connais pas une seule commune qui ait réduit son personnel sous prétexte de transfert de compétences. Au contraire, les 35 heures mettent en évidence des besoins supplémentaires en emplois pour faire face aux tâches qui leur incombent.
Dans le domaine économique, 70 % des investissements publics sont réalisés par les collectivités locales alors qu'elles encaissent seulement 10 % de l'impôt global. Cela met en évidence la perte d'autonomie fiscale des collectivités. Cette perte d'autonomie ne cesse de croîre. Sachez ainsi que, en 2003, plus de 50 % des ressources fiscales des collectivités seront des dotations d'Etat, ce qui n'est pas sans poser la question du vrai pouvoir des élus locaux, des moyens de leur expression politique, de leur originalité de gestion. Leurs facultés propres sont affadies au profit d'une harmonisation au service des idées dominantes.
La progression de la dotation globale de fonctionnement ne suffit pas - loin s'en faut ! - à répondre aux besoins des populations, aux projets des élus. Les différences importantes de dotation par habitant résultant de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale traduisent en effet un réel mépris des 20 % de Français qui vivent en milieu rural, une profonde méconnaissance et une importante sous-estimation des besoins réels du monde de la ruralité.
Il est absolument nécessaire d'augmenter la masse globale de la DGF afin de donner les moyens aux communes et aux EPCI de répondre aux attentes des administrés. Le partage différent du même gâteau, qui correspond à la politique actuelle, ne peut se faire qu'au détriment des communes.
Les communistes et leur association d'élus proposent d'abonder les moyens destinés aux collectivités locales en taxant à 0,3 % les 4 000 milliards d'euros d'actifs financiers des entreprises, ce qui représente une source de 12 milliards d'euros, soit 78 milliards de francs. Cette mesure juste aurait le quadruple intérêt de taxer la spéculation, d'inciter à l'investissement productif, de ne rien coûter à l'Etat et de créer des emplois.
Les autres impôts tels que la taxe d'habitation, les taxes professionnelle et foncière ne correspondent aujourd'hui à aucune réalité économique. Leur révision doit viser une plus grande justice fiscale en s'appuyant, d'abord, sur les profits réels des entreprises et sur les moyens réels des personnes concernées. Quant à leur répartition, elle doit contribuer à augmenter l'autonomie fiscale des collectivités locales.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, je constate que nous sommes à un tournant de l'intercommunalité. Il est temps de donner le signal pour harmoniser les discours et les actes. Sur toutes les travées, dans cette enceinte, on parle de la défense de l'échelon communal. Mais quel est le sens exact des mots les plus flatteurs ?
Certains n'ont-ils pas été animés par la volonté de réduire très sensiblement le nombre des communes en France en les vidant de leur substance et de leurs moyens ? Cette intention a aujourd'hui trouvé ses limites. Il faut prêter attention à ce que dit et pense la très grande majorité de nos concitoyens à ce sujet !
Pour ce qui nous concerne, nous, les communistes, nous avons depuis toujours promu l'identité communale au sein d'une coopération intercommunale non contrainte, en évitant toute tendance à la supracommunalité.
Si nous avons la volonté de rapprocher le citoyen de ses élus et des décisions, si nous avons la réelle volonté de faire évoluer la démocratie participative, de revitaliser la politique, de rétablir la confiance à l'égard du politique, c'est bien par la commune, structure de base et de proximité par excellence, qu'il faut commencer, en lui donnant les moyens administratifs, techniques et financiers d'exister et de se développer.
Je pense m'être fait l'écho de milliers d'élus, de maires, de millions d'administrés et de leur conception d'une gestion démocratique qui ne demande qu'à progresser.
C'est avec eux qu'il convient de poursuivre ce débat, de l'amplifier et de corriger par la loi tout ce qui, dans la législation actuelle, porte préjudice à ces grands principes républicains et originaux de notre pays. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je centrerai mon intervention sur les enquêtes publiques, qui constituent un point important de ce projet de loi, pour expliciter un certain nombre d'amendements présentés par le groupe socialiste.
Vous le savez, mes chers collègues, la procédure actuelle d'enquête publique a le grand inconvénient de remplir simultanément trois fonctions : la concertation, la prise en compte des contraintes de l'Etat et la décision politique.
Un équipement est-il ou non d'utilité publique ? Il n'est pas bon d'avoir une seule procédure pour trois fonctions et le grand mérite du texte que vous nous présentez, monsieur le ministre, est justement de dissocier les choses.
Premièrement, la concertation : il est clair qu'elle n'a de sens que si elle a lieu en amont. Il ne faut pas être dans l'obligation, ce qui est le cas avec le système actuel, de présenter un projet complètement bouclé pour ouvrir la concertation. Les citoyens ont dès lors, et à juste titre, le sentiment que celle-ci ne sert à rien puisque la décision est déjà prise. C'est avant qu'il faut poser les questions, émettre des hypothèses, présenter les arguments et les contre-arguments. Le débat public dans toute son ampleur est donc salutaire.
Deuxièmement, la prise en compte des contraintes dues à l'Etat qui doit, bien entendu, veiller à l'intérêt général : il existe, vous le savez, une procédure un peu archaïque appelée l'IMEC, l'instruction mixte à l'échelon central, qui est d'une lourdeur extrême lorsqu'une collectivité locale essaie de mener à bien un grand projet. Il faut envoyer au ministre de l'intérieur et à la direction générale des collectivités locales dix-huit, voire vingt dossiers, tous très épais et qui sont répartis entre tous les ministères concernés. Puis chaque ministère doit donner son avis. Il faut donc attendre longtemps avant d'obtenir l'avis du Gouvernement.
Nous approuvons donc la procédure que vous proposez de mettre en place, à savoir une concertation entre l'Etat et la collectivité locale. Nous avons cependant déposé des amendements, monsieur le ministre, afin que cette concertation soit clairement déconcentrée, conformément d'ailleurs à la charte de la déconcentration qui figure dans la loi de 1992, et aux principes de bonne gestion des intérêts de l'Etat comme de ceux des collectivités locales.
Il ne sert à rien de tout faire remonter à Paris. Il y a des préfets de région et des préfets de département. C'est à leur niveau, nous semble-t-il, que cette phase de la procédure doit se dérouler.
Troisièmement, se pose la question de savoir qui, finalement, est habilité à décider de l'utilité d'un projet. On peut penser que, conformément à l'esprit de la décentralisation, les collectivités locales sont les mieux placées. C'est pourquoi il est bien que l'innovation que constitue la déclaration de projets figure dans votre projet de loi. Celle-ci permettra en effet à la collectivité locale de préciser son projet en prenant en compte le résultat de l'enquête publique.
C'est très positif. Mais cela entraîne, monsieur le ministre, deux conséquences.
La première concerne l'enquête publique elle-même. A quoi sert l'enquête publique dès lors qu'existe à la fois une procédure claire visant à prendre en compte les impératifs publics de l'Etat et une déclaration de projet ? Elle sert à recueillir l'avis des citoyens, des associations et des corps constitués sur un projet.
Toutefois à notre sens, cela doit être là son seul objectif. En effet, toute appréciation subjective des commissaires enquêteurs - légitime mais subjective - doit être exclue avec toutes les conséquences que cela entraîne pour une collectivité, qui, ensuite, doit aller devant le Conseil d'Etat et attendre un an ou deux avant d'obtenir une déclaration d'utilité publique.
Le rapport de Mme Questiaux rappelle un certain nombre d'événements qui sont bien connus : des rapports de commissaires enquêteurs faisant référence, par exemple, au fait que tel ou tel projet de transports en commun en site propre avait pour effet de rendre plus difficile la circulation des automobiles, alors même que la loi vise à restreindre la part des automobiles au bénéfice des transports en commun !
La création d'une déclaration de projet entraîne une seconde conséquence. Il arrive assez souvent qu'un conflit de domanialité éclate entre des collectivités locales. Il n'est pas acceptable qu'une collectivité qui n'a pas compétence en matière de transports bloque longuement le projet d'une autre collectivité ou intercommunalité qui, elle, a compétence en matière de transports publics urbains, au motif qu'elle dispose d'un terrain et que le droit à la domanialité prévaut sur l'intérêt général ou public. C'est pourquoi nous déposerons un amendement sur ce sujet.
En conclusion, monsieur le ministre, tout en soulignant l'intérêt du processus qui est mis en cause, je voulais mettre l'accent sur le risque que comporte toujours l'empilement de bonnes intentions. Il est bon de clarifier les procédures. Dans le même temps, il ne faut pas que l'ensemble du processus dure trop longtemps. Or, entre la concertation préalable, le débat public, l'étude d'impact - qui reste nécessaire -, la concertation entre l'Etat et la collectivité locale, l'enquête publique, la déclaration de projet et, enfin, la décision, il peut se passer bien du temps. C'est pourquoi nous proposons des amendements, qui vont d'ailleurs dans le sens de ceux qui ont déjà été acceptés par la commission des lois, pour encadrer les délais de telle manière que l'on n'assiste pas à des procédures sans fin. L'intérêt du projet n'est-il pas de définir les étapes en toute clarté ?
En un mot, nous sommes d'acord avec la réforme que vous nous proposez, dès lors qu'elle permet de concilier la concertation la plus large possible avec l'efficacité nécessaire à la mise en oeuvre des projets d'intérêt public (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Joly.
M. Bernard Joly. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, une fois de plus, - M. Hoeffel l'a dit - un texte nous est soumis avec l'urgence déclarée. Qui plus est, il porte sur les collectivités territoriales. Les dispositions dont nous débattons transforment parfois notablement la situation existante. Par ailleurs, le nombre des articles, déjà imposant, a doublé lors de l'examen du projet par l'Assemblée nationale.
En conséquence, les modifications qui seront apportées par le Sénat seront débattues non pas en séance publique, mais en commission mixte paritaire. Cela revient manifestement à amputer le rôle du Parlement, plus spécifiquement celui de la Haute Assemblée. En effet, son mode de désignation lui confère une représentativité spécifique qui n'a jamais été remise en cause, celle des collectivités territoriales. Alors qu'il est d'usage que les textes se raportant à ces dernières soient déposés en priorité sur le bureau du Sénat, c'est pourtant l'inverse qui a été fait. Les conditions dans lesquelles, justement, on évoque la démocratie sont restrictives !
Le caractère hybride du projet ne peut échapper à quiconque. Ainsi nous est soumis un texte articulé en cinq titres, regroupant cent vingt-quatre articles, et traitant successivement de la démocratie de proximité, des droits des élus, de l'amélioration du fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours, de la participation du public à l'élaboration de grands projets et, enfin, de la mise en place d'un nouveau mode d'exécution du recensement de la population.
Cette inflation d'encadrement va à l'encontre de l'intitulé du projet. Au lieu de laisser l'initiative locale se développer, ce qu'elle arrive à faire tant bien que mal - heureusement ! - il est proposé une codification qui « arase » la diversité. Posséder un mandat représentatif rendrait-il son détenteur inapte à solliciter spontanément la manifestation de la démocratie participative, monsieur le ministre ? C'est pourtant ce que suggère la lecture de certaines dispositions du projet de loi. Or les consultations communales sont chose courante dans la mesure où la situation requiert des avis engageant les communautés.
On peut également s'interroger sur l'opportunité de consacrer, dès maintenant, un chapitre au fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS, alors que le projet de loi de modernisation de la sécurité civile, qui aurait dû être examiné au cours de cette législature, n'a été, pour l'instant, ni inscrit ni prévu. La cohérence et l'efficacité auraient voulu qu'un seul et même dispositif regroupe les dispositions relatives aux SDIS.
Je ferai la même remarque en ce qui concerne les collectivités territoriales. Actuellement se met en place la coopération intercommunale. Au lieu de laisser se concrétiser ces ententes toujours délicates à mettre en oeuvre et de leur donner le temps de parvenir à un fonctionnement équilibré, il est question, dans ce texte, de procéder à l'élection de délégués intercommunaux dans les établissements à fiscalité propre.
Au moment où l'on devrait s'acheminer vers une simplification des structures, n'est-on pas en train de créer un niveau de décision supplémentaire « concurrençant », en quelque sorte, les conseils municipaux ? Il est heureux, néanmoins, que notre commission des lois propose, pour chaque commune, un délégué au sein des organes délibérants de ces établissements publics de coopération intercommunale. Par ailleurs, tous les membres de ceux-ci seront bien des élus municipaux ou d'un conseil d'arrondissement. Cette composition n'apparaissait pas clairement.
Depuis près de trente ans, fusions ou regroupements de communes sont tentés et rencontrent les aléas que l'on sait. La prudence aurait voulu que l'on autorise l'épanouissement de la démarche volontaire dans le respect des identités avant d'introduire de nouvelles donnes.
Pour avoir été maire pendant près de vingt ans d'une commune de mille habitants, j'ai été particulièrement attentif aux dispositions nouvelles qui les concernent, d'autant que mon département ne totalise que sept communes de plus de 3 500 habitants sur 545.
Ainsi, il est proposé que l'indemnité du maire soit fixée au taux maximal prévu par l'article L. 2123-23, sauf si le conseil municipal en décide autrement. Soyons clairs : dans cette tranche de population, combien de budgets municipaux peuvent supporter une indemnité de maire d'un montant de 7 079 francs ? Combien perçoivent seulement une indemnité, sans parler de chiffres ? Il faut oser le proposer lorsque les dépenses d'investissement sont presque nulles. Non seulement l'Etat impose un barème, sans pour autant compenser la dépense à due concurrence, ce qu'il conviendrait de faire, mais, mieux encore, il taxe cette indemnité en la soumettant à l'impôt sur le revenu des personnes physiques.
De plus, il ne faut pas négliger les effets financiers de la réduction du temps de travail. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, une secrétaire de mairie intervient en général sur une base de vingt heures hebdomadaires. Comme le travail ne pourra pas être assumé par une tierce personne, si sa présence est moindre, ce sont 11 % de charges supplémentaires sur salaires qui sont enregistrés.
Par ailleurs, du fait de la loi du 5 avril 2000, un réajustement des indemnités des adjoints figure dans l'article 29. Plus loin, il est question de remboursements de frais des élus municipaux ainsi que des frais de garde d'enfants, de séjour, de transport, de compensation pour interruption d'activité professionnelle.
Sur le principe, tout ce qui peut faciliter et compenser le dévouement à la collectivité me semble bon. Il n'est pas normal qu'après trente ou quarante années ou plus de mandat un maire ne se voie décerner que l'honorariat. Mais je pose la question, monsieur le ministre : qui va payer ? Les bons sentiments ne suffisent pas pour faire entrer dans les faits ce que vous nommez « la démocratisation des mandats ».
Dans les communes de moins de 500 habitants, la dotation d'élu local ne suffit même pas à couvrir la totalité de ce à quoi peut prétendre son maire, à savoir 3 882 francs. A cet égard, il semble que beaucoup de maires appellent une révision de cette dotation.
En effet, pour qu'ils puissent en bénéficier, il faut que les communes aient un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1 000 habitants. Ce potentiel s'appuie sur les quatre taxes directes. Il suffit d'avoir affaire à un conseil municipal dynamique qui cherche à attirer entreprises et particuliers par une fiscalité incitative pour que le produit des taxes en question dépasse la moyenne nationale et lui fasse perdre le bénéfice de la dotation de l'élu local. Il y a là une contradiction. Or plus de 20 000 communes sont concernées.
Il convient de revoir les critères d'éligibilité des communes à ce soutien financier de l'Etat, peut-être d'en élargir le champ et aussi d'en assouplir les seuils afin qu'ils n'agissent pas comme des couperets sanctionnant des situations qui ne devraient pas conduire à des pénalités, contrairement à ce que l'on peut observer aujourd'hui.
Là encore, si la réforme tant attendue du statut de l'élu local avait été élaborée et proposée au Parlement, on n'en serait pas réduit à procéder par touches successives, à apporter des réponses partielles et, surtout, en porte-à-faux par rapport à une réalité majoritaire.
C'est également ce qu'on peut dire de l'ensemble du texte qui laisse des zones d'ombre trop importantes et qui comporte trop d'effets d'annonces complaisants. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je n'ai que douze minutes pour vous parler de ce projet de loi relatif à la démocratie de proximité. Les sujets qu'il serait nécessaire de développer ici, à la tribune, sont si nombreux qu'il faudrait bien entendu beaucoup plus de temps. Les orateurs qui se sont succédé s'étant exprimés à loisir les uns et les autres, je m'attarderai principalement sur un point : l'article 7 ter. S'il me reste un peu de temps, je vous parlerai également des services d'incendie et de secours et du statut de l'élu.
Mais sur ce dernier point je serai bref, car j'ai déposé en son temps une proposition de loi sur le sujet. Je remercie encore M. le président Poncelet d'avoir accepté qu'elle soit examinée par le Sénat. Le rapporteur désigné par la commission des lois, M. Jean-Paul Delevoye, avait retenu dans son rapport l'essentiel des propositions que j'avais formulées, et je sais que M. Hoeffel, le rapporteur du texte que nous examinons, s'est beaucoup inspiré de cette proposition de loi pour les amendements de la commission. Je souligne aussi que M. Vaillant - mais est-il nécessaire de lui rafraîchir la mémoire sur ce point ? - avait lui-même approuvé nombre des dispositions que j'avais proposées. Toutefois, il ne trouvait pas utile que nous légiférions alors dans ce domaine, puisque le Gouvernement préparait un texte, celui que nous examinons aujourd'hui.
A la suite des différentes initiatives qui ont été prises, notamment par nos collègues communistes à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a ajouté à ce texte un volet sur le statut de l'élu. Mes chers collègues, nous pouvons donc dire que nous avons judicieusement incité le Gouvernement à agir dans ce domaine puisqu'un certain nombre des dispositions relatives à ce sujet sont largement inspirées de celles que nous avions proposées. Mais il faudra sans aucun doute aller au-delà. C'est pourquoi, si j'en ai le temps, j'aborderai ce point dans quelques instants.
Je commencerai donc par l'article 7 ter, qui prévoit l'élection au suffrage universel des délégués des structures intercommunales à fiscalité propre.
S'agit-il d'une bonne réforme ? Est-ce le moment de légiférer dans ce domaine ? Ce n'est pas mon sentiment. Je comprends la démarche qui a été adoptée par la commission et son rapporteur. Ils ont essayé, autant que faire se peut, en déposant un amendement rédigeant l'article 7 ter, de limiter les dégâts et de définir le contexte dans lequel s'appliquerait le principe de l'élection au suffrage universel direct, tout en renvoyant à une loi ultérieure la détermination du régime électoral.
Je fais partie de ceux qui pensent que le moment n'est pas venu pour légiférer sur ce point. En effet, un grand problème de fond se pose dans notre pays : celui du devenir de nos institutions locales. Quand on analyse la situation, on constate que la France est un des rares pays de la Communauté européenne à être doté d'un nombre important de niveaux de gestion.
Après le niveau européen, viennent le niveau national - mais la France s'efface de plus en plus au profit de l'Europe, nous le constatons chaque année, et l'euro en est une étape importante -, le niveau régional - la loi de 1992 avait même prévu des interrégions -, le niveau départemental, le niveau intercommunal - avec les structures intercommunales à fiscalité propre - et, enfin, le niveau communal, sans parler de la multitude de syndicats à vocation simple !
Vous avez donc un ensemble de niveaux institutionnels qui lèvent l'impôt : la commune, l'intercommunalité, le département, la région. Les Français n'ont pas le sentiment que le ménage ait été fait entre tous ces niveaux. On constate des chevauchements et le poids de la fiscalité est devenu de plus en plus insupportable.
Le législateur, en son temps - je n'en faisais pas partie à ce moment-là - est peut-être allé trop vite en besogne lorsqu'il a décidé d'instituer la région en collectivité territoriale, avec sa propre fiscalité. Il aurait été préférable - et c'est ce que je propose au moment où nous discutons ce projet de loi - d'effectuer une analyse au fond sur le devenir de ces différents niveaux institutionnels. L'avenir réside-t-il dans l'intercommunalité, avec un niveau de supracommunalité, comme l'a dit tout à l'heure M. Legendre, puis avec la région et l'Europe, c'est-à-dire que le pays s'effacerait au profit de l'Europe, les départements au profit des régions et les communes au profit de l'intercommunalité ? Ou bien pensons-nous que peuvent continuer à coexister l'ensemble de ces niveaux institutionnels ?
Nous ne pourrons pas faire l'économie d'une clarification des compétences s'agissant de ces différentes institutions. Aucun Gouvernement - aussi bien ceux de droite que de gauche, d'ailleurs - n'a eu le courage de s'attaquer à la clarification des compétences au cours de ces dernières années. C'est un domaine dans lequel il nous faudra bien légiférer un jour ! Pour l'instant, on laisse s'additionner ces différents niveaux, avec les fiscalités correspondantes. Il serait préférable de se poser la question du devenir des communes et des départements avant de décider d'instaurer l'élection au suffrage universel des délégués des structures intercommunales, car la loi de 1992 sur l'intercommunalité comme la loi Chevènement ont introduit des dispositions financières qui se traduiront par la mort à petit feu de nos communes.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Effectivement !
M. Alain Vasselle. En effet, aujourd'hui, pour bénéficier de la DGF à son taux maximum au niveau de l'intercommunalité et des avantages liés à la taxe professionnelle unique, de nombreuses communes transfèrent un maximum de compétences au niveau de l'intercommunalité, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines. Dès lors que la plupart des compétences exercées par les communes auront été transférées à des structures intercommunales et que la DGF aura « pompé » l'essentiel de ce qui était consacré autrefois aux communes, il est certain que se posera un jour la question de savoir si nous devons continuer à maintenir le niveau de concours de DGF au minimum garanti pour l'ensemble des communes du territoire national et, dans le même temps, attribuer à toutes les structures intercommunales à fiscalité propre un niveau de DGF correspondant à celui qu'elles connaissent aujourd'hui. D'ailleurs, ce n'est pas le président du comité des finances locales qui me démentira sur ce point.
Des questions sont posées régulièrement au Gouvernement sur le devenir de la DGF et le maintien à un même niveau, dans leur globalité, des concours de cette dotation pour les communes et les structures intercommunales. La DGF évolue, mais pas suffisamment et pas au même rythme que la création des différentes structures intercommunales.
Le grand risque est de voir les maires de nos communes réduits à exercer uniquement leur fonction régalienne, c'est-à-dire celle d'officier de police judiciaire ou d'officier d'état civil, l'essentiel des compétences ayant été transféré aux structures intercommunales. Dès lors, les communes seront progressivement appelées à disparaître et elles ne rempliront plus leur rôle de proximité, qui est très apprécié par l'ensemble de nos concitoyens.
C'est la raison pour laquelle, mes chers collègues, tous ces éléments devraient être intégrés dans une réflexion plus profonde sur le devenir des communes et des départements, donc de notre pays. Il me semble que nous pourrions trouver une solution qui mettrait tout le monde d'accord : il s'agit de l'application du principe de subsidiarité, que Valéry Giscard d'Estaing a développé en son temps et dont tout le monde s'est fait largement l'écho.
D'après ce que j'ai compris, selon ce principe, une collectivité pourrait continuer, seule, à exercer une compétence, créer un service ou un équipement. Et, lorsqu'elle se trouverait dans l'impossibilité de le faire, elle pourrait alors s'associer avec d'autres collectivités pour répondre aux besoins de nos concitoyens. C'est ce principe de subsidiarité qui devrait guider le législateur dans tous les choix qu'il aura à effectuer en ce qui concerne aussi bien les institutions européennes que les institutions nationales ou locales.
Il est donc urgent d'attendre ! Prendre une décision aujourd'hui, ce serait mettre en cause, me semble-t-il, le devenir de nos communes et ce serait dangereux pour notre démocratie. Tels sont les points essentiels que je voulais soulever à propos de l'article 7 ter.
En ce qui concerne le statut de l'élu, il faudra prendre des mesures - vous le faites dans vos propositions, monsieur le ministre, et nous l'avions nous-mêmes suggéré - qui aillent bien au-delà des dispositions actuelles s'agissant de la formation des élus ou de la disponibilité dont devraient bénéficier les conseillers municipaux, les conseillers généraux, les conseillers régionaux, les maires, tous ceux qui exercent des fonctions dans le cadre de l'intercommunalité.
Au cours de la campagne des élections sénatoriales, je me suis rendu compte que les élus étaient de plus en plus sensibles aux difficultés qu'ils rencontraient pour assurer une véritable compatibilité entre l'exercice de leur vie professionnelle et l'exercice de leur vie publique. Plusieurs exemples m'ont d'ailleurs amené à vous saisir, monsieur le ministre, soit par courrier soit par question écrite, des problèmes que rencontrent même des fonctionnaires du ministère de l'intérieur. Dans mon département, un agent de police d'Etat s'est vu refuser par son supérieur hiérarchique la possibilité de disposer du temps nécessaire pour exercer son mandat de maire dans une commune rurale.
Par conséquent, aujourd'hui, même au niveau du ministère de l'intérieur, les instructions données à l'échelon local ne sont pas suffisamment claires pour permettre l'application de la loi en vigueur, qui est très nettement insuffisante en termes de disponibilité des élus pour pouvoir exercer leur mandat. Une avancée significative serait donc nécessaire en la matière pour répondre aux attentes des élus.
Il est un domaine pour lequel je me réjouis que nous ayons adopté des dispositions, qui ont été confortées par des amendements de M. Hoeffel : il s'agit de la couverture maladie et de la retraite des élus locaux, notamment de celles et ceux qui décideront d'abandonner leur activité professionnelle pour se consacrer complétement à leur mandat électif.
Pour en terminer avec le statut de l'élu local, je reviens sur la compatibilité entre l'exercice de la vie professionnelle et l'exercice de la vie publique. Actuellement, les Français ne sont pas égaux devant la loi dans ce domaine. Les retraités, les fonctionnaires et aujourd'hui les salariés font partie des catégories professionnelles - ou non professionnelles, puisque les retraités ont abandonné leur activité - qui, en raison de leur statut, bénéficient pour l'exercice de leur mandat de conditions plus avantageuses et plus souples que les autres : je pense notamment aux élus qui exercent une profession libérale, une profession indépendante, ou qui sont cadres supérieurs dans une entreprise.
Aujourd'hui, il est quasiment impossible de pouvoir, dans le même temps, être chef d'une entreprise importante et, par exemple, parlementaire, président de conseil régional ou maire d'une grande ville, sauf à abandonner sa vie privée pour se consacrer au mandat que l'on a décidé d'exercer, mais avec des niveaux de rémunération qui ne sont en rien comparables.
J'avais d'ailleurs proposé, monsieur le ministre, un amendement qui visait à permettre à un artisan, un commerçant, un agriculteur ou à celui qui exercerait une profession libérale et qui serait amené à constater, de par son choix d'exercer un mandat électif, une perte de revenus de plus de 30 % par rapport à ceux que lui procurait son activité professionnelle, de bénéficier au moins d'une compensation partielle de cette perte de rémunération.
Lors du débat que nous avions eu lorsque Jean-Paul Delevoye avait défendu les positions du Sénat sur le statut de l'élu, vous m'aviez indiqué, monsieur le ministre, que vous feriez des propositions lors de l'examen du projet de loi relatif à la démocratie de proximité. Or, j'ai lu et relu votre texte, mais je n'y ai rien trouvé à cet égard. J'espère donc qu'au cours du débat vous pourrez nous apporter quelques éléments de réponse de nature à nous rassurer.
Puisque j'ai épuisé mon temps de parole, je n'évoquerai malheureusement pas les services départementaux d'incendie et de secours. Je conclurai sur les moyens logistiques, techniques, administratifs et humains dont disposent les élus locaux pour exercer leur mandat.
Aujourd'hui, ces moyens ne sont pas dignes de notre société et ne tirent pas les enseignements de toutes les évolutions législatives qui ont été adoptées par le Parlement. Il faudrait, monsieur le ministre, que les conseillers régionaux, les conseillers généraux, les maires des communes, petites ou moyennes, puissent bénéficier de moyens logistiques, techniques, administratifs et humains qui soient comparables à ceux qui sont accordés aux parlementaires dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions.
A l'heure actuelle, être conseiller général, vice-président ou président d'une assemblée départementale, c'est, en fonction du niveau de responsabilités ou du département dans lequel on siège, y consacrer pratiquement les trois quarts ou les deux tiers de son temps, voire, pour certains, la totalité de leur temps. Or, aujourd'hui, compte tenu des dispositions législatives, ils ne peuvent bénéficier du concours d'une secrétaire, de l'équipement d'un micro-ordinateur ou de la prise en charge des dépenses de téléphone que dans la limite d'un quota correspondant au total du montant des indemnités des élus versé aux groupes politiques, mais qui est très nettement insuffisant par rapport aux besoins qui sont à couvrir dans l'ensemble des départements.
Il faudrait donc également que, dans ce domaine, il y ait des évolutions significatives et j'espère que nous les trouverons au travers de ce projet de loi.
Tel est l'essentiel de ce que je voulais dire, monsieur le président, en vous priant de m'excuser d'avoir été un peu long. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Mon cher collègue, le temps de parole est imparti à l'ensemble de votre groupe. Vos collègues en auront donc un peu moins !
M. Philippe Marini. C'est le principe des vases communicants !
M. le président. La parole est à M. Détraigne.
M. Yves Détraigne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il n'est pas facile d'intervenir en fin de discussion générale après que beaucoup de choses ont été dites. Mais, tant en raison de la diversité des questions relatives au fonctionnement des collectivités locales qu'il aborde qu'en raison des risques qu'il fait courir à un fonctionnement serein de la démocratie locale au travers de plusieurs de ses dispositions, le projet de loi que nous examinons ne peut laisser aucun élu local indifférent. C'est pourquoi je voudrais, en quelques minutes, revenir sur quelques-unes de ses dispositions.
La première, qui est certainement celle qui fait le plus réagir les élus communaux, et sur laquelle d'ailleurs la plupart des orateurs qui m'ont précédé sont déjà intervenus, porte sur l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des groupements de communes à fiscalité propre.
Si cette proposition peut trouver sa justification dans le fait que ces groupements lèvent l'impôt et assument une part de plus en plus importante de l'investissement local, elle n'en fait pas moins courir un risque énorme à la poursuite du développement de l'intercommunalité dans notre pays alors que tout le monde s'accorde à voir dans ce développement la solution aux problèmes posés par l'éparpillement de nos communes.
Comment peut-on espérer, en effet, que l'intercommunalité se renforce si l'on coupe l'automacité du lien existant actuellement - et qu'a renforcé la loi du 12 juillet 1999 - entre le conseil municipal de chaque commune membre d'un groupement de communes et l'assemblée délibérante de ce groupement ? Ne risque- t-on pas de voir les élus communaux et intercommunaux passer plus de temps à régler des conflits les opposant qu'à travailler ensemble au développement du territoire ?
Et que penser de l'impasse qui est faite sur la conséquence inéluctable d'une telle proposition ? Les intercommunalités s'érigeront en collectivités locales de plein exercice, et l'on risque de glisser insensiblement d'une gestion intercommunale à une gestion supracommunale, de nature à décourager bon nombre de responsables communaux et à ouvrir la porte à la disparition des communes, lesquelles constituent pourtant, on l'a dit, le socle de la démocratie de proximité.
En tout état de cause, je ne puis que regretter qu'une telle disposition ne s'inscrive pas dans une réflexion plus large sur l'articulation et la répartition des tâches entre l'ensemble des collectivités locales existantes, alors même que, selon nombre d'observateurs, nous avons déjà, en France, trop de niveaux d'administration.
Cette disposition me paraît donc, à tout le moins, prématurée, et les amendements proposés par la commission des lois constituent, selon moi, le minimum de garde-fous nécessaires si l'on veut éviter les dérives que j'évoquais à l'instant.
Je souhaite également tirer la sonnette d'alarme sur les articles 8 à 11, regroupés sous le titre : « Droits des élus au sein des assemblées locales ».
Ces dispositions, qu'il s'agisse des séances du conseil municipal réservées à l'examen des propositions de l'opposition, de la création de missions d'information et d'évaluation, de la relation, dans les procès-verbaux des séances du conseil municipal, de toutes les opinions individuelles émises ou de l'expression spécifique de l'opposition municipale dans les bulletins d'informations générales, ne peuvent que conduire à la « rigidification » et à la politisation du fonctionnement de nombreux conseils municipaux qui, jusqu'à présent, échappaient à la politique politicienne pour le plus grand bien de la commune et de ses élus, qu'ils appartiennent à la majorité ou à l'opposition municipales.
En voulant imposer un cadre strict et uniforme au déroulement du débat municipal, on alourdit la gestion des communes et on prend le risque d'ériger en opposition systématique l'expression de positions différentes qui, aujourd'hui, alimentent et enrichissent très naturellement le débat au sein des conseils municipaux.
Plus qu'une volonté d'améliorer le débat local, ces propositions démontrent au contraire une certaine méfiance, pour ne pas dire de la défiance, vis-à-vis de la manière dont celui-ci se déroule aujourd'hui. C'est pourquoi, et la commission des lois le propose dans sa sagesse, la suppression de ces dispositions s'impose.
Enfin, je souhaite dire quelques mots des conditions d'intervention de la commission nationale du débat public dans l'élaboration des grands projets d'infrastructures.
Etant élu d'un département - la Marne - qui comptait trois des huit sites envisagés pour l'implantation du virtuel troisième aéroport du grand Bassin parisien, j'ai eu tout loisir d'observer les malentendus que peuvent faire naître des exercices de démocratie directe mal maîtrisés comme ceux qu'est chargée d'organiser cette commission et auxquels il m'a été donné de participer.
Tous les débats auxquels j'ai pris part entre les mois d'avril et d'octobre derniers ont principalement servi à l'expression - parfois houleuse et toujours excessive - d'opposants en tous genres, les responsables publics ne parvenant à se faire entendre que s'ils s'exprimaient dans le sens souhaité par leurs contradicteurs. Et ces débats ont finalement débouché sur une décision qui, en l'occurrence, donne le sentiment d'avoir été prise par avance, le débat public ayant alors pour objectif plus de donner bonne conscience que d'éclairer le choix à faire.
La démocratie directe - car c'est de cela qu'il s'agit - ne s'improvise pas. L'intérêt général ne correspond pas nécessairement à la somme des intérêts particuliers qui s'expriment dans ces débats, lesquels risquent, au contraire, de faire naître bien des malentendus et d'alourdir plus que de raison la prise de décision sur de grands projets.
Il importe donc de bien clarifier le stade auquel ce débat intervient et d'en fixer clairement l'objet et les limites, ce qui n'était de toute évidence pas le cas pour le dernier grand débat qu'a organisé la commission nationale du débat public. J'espère que la discussion qui se déroulera dans cet hémicycle ira dans ce sens et que, en tout état de cause, le champ d'intervention de cette commission restera limité aux projets d'une importance exceptionnelle.
Voilà, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, quelques points sur lesquels je souhaitais intervenir à mon tour, en émettant le voeu que ce projet de loi ne ressorte pas des travaux de notre assemblée en ayant alourdi et compliqué la gestion des collectivités locales, ce que l'on peut malheureusement craindre à la lecture du texte actuel, mais, au contraire, en ayant garanti la souplesse et le pragmatisme dont la démocratie de proximité a besoin pour bien s'exprimer. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants ainsi, que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Sido.
M. Bruno Sido. En présentant votre projet de loi, le 13 juin dernier, vous avez exposé, monsieur le ministre, les six priorités du Gouvernement, précisant que ce texte était « la première traduction législative de la nouvelle étape de la décentralisation ». En fait, ce texte, ce patchwork, devrais-je dire, ne traite que de la sixième d'entre elles ainsi que, très partiellement, d'ailleurs, de la deuxième.
Je m'attacherai à traiter quelques aspects du dispositif qui nous est proposé, en commençant par la procédure utilisée par le Gouvernement : l'examen en urgence.
Cette méthode, monsieur le ministre, vous est familière, me semble-t-il. Pourquoi ? La majorité actuelle aurait-elle les mêmes symptômes que le laboureur de la fable ? Le Gouvernement peut-il prétendre qu'il y avait urgence à modifier le mode de réalisation du recensement, par exemple ?
De plus, ce texte se trouve profondément modifié par des amendements gouvernementaux qui en changent, du même coup, tant la portée que le sens. Il me semble que la procédure utilisée, certes légale, n'est pas en phase avec l'esprit des textes de la Ve République.
M. François Fillon l'a dit avec éloquence avant moi, à la tribune de l'Assemblée nationale, cette méthode est acceptable quand elle est utilisée parcimonieusement et à la marge, mais elle constitue un dévoiement de procédure quand il s'agit de traiter un problème aussi prégnant que celui de la décentralisation, s'agissant singulièrement des transferts de compétences aux collectivités territoriales. Est-il vraiment raisonnable de court-circuiter le Conseil d'Etat et le conseil des ministres ? Cette méthode prend les assemblées et leurs commissions au dépourvu et ressemble, à s'y méprendre, à celle qui est utilisée par les hussards !
Etait-ce bien utile ? Etait-ce bien nécessaire, aussi ?
Urgence, amendements gouvernementaux, voilà qui prouve, à tout le moins, que ce texte de loi était « mal ficelé » dès sa conception, que sa préparation s'est réalisée en urgence, sinon dans la précipitation, pour des raisons que l'on entrevoit clairement : il s'agissait d'occuper le terrain politique et médiatique pour donner le change à la suite du rendez-vous manqué des élections municipales, confirmé, d'ailleurs, six mois plus tard.
En fait, vous traitez à la légère les droits du Parlement, car cette précipitation engendre un manque de concertation, singulièrement entre les deux assemblées.
Pour autant, je souhaite que la première et probablement seule lecture à laquelle nous aurons droit soit, pour nous, l'occasion d'enrichir et de corriger le dispositif qui nous est proposé afin de le rendre acceptable.
Je reconnais que tout n'est pas si mauvais dans ce texte, monsieur le ministre, puisque vous reprenez, dans le titre II, l'essentiel du texte voté par la Haute Assemblée concernant la démocratie locale.
Cependant, vos propositions ainsi que les amendements votés par les députés de votre majorité manquent de précision. Je ne citerai, pour illustrer mon propos, que l'article 7 ter traitant de l'élection au suffrage universel direct des membres des EPCI, qui renvoie à une future et hypothétique loi, ou bien encore les articles 43 et suivants, concernant les SDIS, qui ne disent nullement comment les conseils généraux trouveront les moyens nécessaires pour financer ces services à 80 %.
Non, monsieur le ministre, nous sommes vraiment loin des ambitions que vous annonciez. Il est vrai, en revanche, que nous sommes proches des élections !
Opportunément, vous étant rendu compte des insuffisances patentes de ce projet de loi, vous en modérez la portée en précisant, toujours le 13 juin dernier, que « les ambitions du Gouvernement ne sont pas épuisées et que d'autres mesures sont souhaitables et envisageables ».
Les députés de votre majorité, se précipitant dans la brèche, ont adopté l'article 15 quinvicies et transformé par amendement les conseils généraux en « conseils départementaux », arguant d'une nécessité de clarification. Je m'interroge sur la pertinence de cette volonté de changer un nom historique, porteur d'un contenu bien identifié par nos concitoyens et existant depuis plus de deux cent dix ans, soit avant même la Ire République !
Si l'intention était de rapprocher la population des lieux de décision, il me semble que l'objectif - louable - n'a pas été atteint. Changer le nom d'une assemblée territoriale qui fait ses preuves tous les jours sans accompagner cette modification d'un approfondissement des compétences de ladite assemblée, cela fait gagdet, monsieur le ministre !
M. Philippe Marini. Absolument !
M. Bruno Sido. A tout le moins, cette volonté, subalterne, de votre majorité plurielle est tout à fait à l'image de ce projet de loi : c'est de la poudre aux yeux !
Puis-je ajouter, sans aucun esprit de polémique, que cette proposition a un relent de vichysme ?
M. Jean-Claude Peyronnet. C'est une demande de l'ADF !
M. Bruno Sido. Certes, errare humanum est !
M. Philippe Marini. Perseverare diabolicum ! (Sourires.)
M. Bruno Sido. Voilà donc un texte de circonstance, qui n'apporte rien de très novateur, qui ne traite pas les sujets au fond et qui ne règle aucune question.
J'aborderai, plus précisément, deux aspects de ce projet de loi qui me paraissent importants pour nos EPCI et pour nos départements.
A l'article 7 ter , on retient le principe de l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des structures intercommunales à fiscalité propre, la méthode utilisée étant, pour un sujet aussi sensible, celle de l'amendement. Il me semble que, les futures élections se déroulant dans six ans, l'urgence ne peut être invoquée et que les moyens utilisés ne sont pas opportuns.
L'intercommunalité se met en place par étapes, parfois difficilement, pour des raisons qui tiennent à ce que l'on peut appeler le « syndrome Marcellin ». En effet, la pression des pouvoirs publics d'alors a été si forte en faveur de la fusion-association que nombre de communes ont réalisé un « aller et retour » rapide, constatant que cette formule n'avait pas fait la preuve de son efficacité, pas plus que leur bonheur. Les séquelles sont encore bien lisibles sur le terrain, personne ne peut le nier.
Une confiance mutuelle doit présider à l'établissement des liens durables tissés entre les communes qui désirent mettre en commun - et non transférer ou abandonner - un certain nombre de leurs compétences. Or ce brutal virement de bord, ce changement de mode de scrutin risque de briser cette belle confiance enfin retrouvée. En effet, les conseils municipaux entendent - vous le savez - « garder la main » sur ces compétences partagées. Cet amendement introduit par l'Assemblée nationale dépouille, de fait, les assemblées communales de leurs prérogatives essentielles. Enfin, il suscite méfiance et suspicion entre communes et EPCI, ce qui se traduira immanquablement par un très net ralentissement de cette mise en commun volontaire. Dès lors, il sera donné un coup d'arrêt brutal à ce mouvement tout à fait nécessaire, ce qui sera réellement dommageable pour l'avenir de ces collectivités et de leurs habitants.
Enfin, je constate une certaine incohérence : si ces EPCI ont été créés par une décision des conseils municipaux et non par la population - ce qui n'a pas la même portée, tant s'en faut - les responsables de ces EPCI sont, eux, désignés par le suffrage universel direct. Rendons donc à César ce qui appartient à César, et continuons de faire confiance aux communes pour la gestion de leurs compétences mises en commun.
Si cet article était définitivement adopté, je crains, à l'instar de M. Delevoye, « une dévitalisation de la légitimité politique des conseils municipaux et des maires ».
M. Philippe Marini. Un conflit de légitimité !
M. Bruno Sido. Mais, au fond, n'est-ce pas l'objectif ?
M. Jean-Pierre Schosteck. Bien sûr !
M. Bruno Sido. D'ailleurs, M. Mauroy a jeté le masque hier, de cette même tribune !
M. Philippe Marini. C'est diviser pour régner !
M. Bruno Sido. Je note, par ailleurs, que les chantres du suffrage universel direct, lequel n'a pas plus de force et ne confère pas plus de légitimité que le suffrage universel indirect, selon, quoi que l'on en dise, l'article 3 de la Constitution, n'ont pas cru nécessaire d'appliquer à ces futurs édiles la loi sur le cumul des mandats. Cela signifierait-il, en fait, malgré des apparences trompeuses, qu'il ne s'agit que d'élus de second rang et que ce mandat n'aurait pas la force et l'importance que vous semblez vouloir lui conférer ?
Non, vous l'avez bien compris, tout cela n'est pas cohérent, et la Haute Assemblée, par la voix du rapporteur de la commission des lois, que je salue, demandera que cette disposition, introduite par amendement, soit supprimée.
M. Philippe Marini. Très bien !
M. Bruno Sido. Le second aspect de ce texte que je voulais examiner devant vous concerne le titre III et, plus précisément, les articles 43 et suivants, traitant des SDIS.
Ces articles n'abordent pas vraiment la question au fond, comme il aurait été souhaitable. Quelques aménagements à la marge nous sont proposés, mais aucun choix politique fondamental n'est opéré. En effet, s'agissant de la mise en oeuvre d'un service aussi important, aussi sensible et utile pour les habitants, aussi emblématique également, deux choix fondamentaux et novateurs, aussi légitimes l'un que l'autre, d'ailleurs, étaient envisageables. M. Mauroy l'a également indiqué hier.
Soit le Gouvernement proposait la création d'un grand service public national de la sécurité civile, et dans ce cas l'Etat en prenait la charge au sein du ministère de l'intérieur, comme il le souhaitait.
Soit le choix se tournait vers les départements qui créeraient pour ce faire un grand service en leur sein, à l'instar des services sociaux. Ce second choix, qui aurait eu mes faveurs, ne nécessiterait en aucune façon ni budget annexe ni fiscalité additionnelle. Il serait lisible par nos concitoyens, efficace et surtout égalitaire vis-à-vis de la population.
Au lieu de cela, vous nous proposez une solution temporaire, a minima, qui pérennise quelques années encore l'inéquité actuelle devant la sécurité, qui ne clarifie pas les compétences entre Etat et départements et qui, en définitive, ne résout durablement rien.
Il vous faut pencher vers la décentralisation, monsieur le ministre ; vous devez en faire une doctrine politique. Lancez-vous ! Osez !
Mais, bien au contraire, grâce à diverses mesures et aux méthodes qui peuvent être qualifiées de dilatoires, vous restez, à votre corps défendant bien entendu, au milieu du gué, en retrait, comme si le Gouvernement et sa majorité étaient secrètement réticents face à cette évolution non seulement indispensable mais également inéluctable.
En conclusion, monsieur le ministre, vos propositions souffrent d'un manque d'ambition et de vision fondatrice pour des sujets qui en valent la peine, qui méritent que l'on fasse preuve d'une véritable volonté et d'une réelle audace dépassant la limite des quartiers.
Sans vouloir être cruel, permettez-moi de reprendre les propos de M. Mamère expliquant en commission à l'Assemblée nationale que « ce texte dont la préparation précipitée et le manque d'ambition sont sans doute les deux points les plus noirs constitue une mauvaise réponse d'une majorité débordée sur sa gauche ». Il parlait, par ailleurs, de « réforme bâclée, fourre-tout... ».
Que dire de plus ? De vos six priorités, rien n'est traité et nous sommes bien loin du débat de fond sur l'avenir de nos institutions que nous appelons de nos voeux.
A l'heure où nos concitoyens aspirent à une plus grande efficacité, grâce à une décentralisation accrue, nous n'avons qu'un texte décevant, mal ficelé, sans cohérence ni transparence.
Mais, fort heureusement, ce qu'une loi fait, une autre peut le défaire. Si les Français le veulent bien, nous ferons mieux en articulant vraiment les communes et les EPCI, les départements et les régions ; nous remettrons cette loi et d'autres sur le métier. Au fond, les socialistes ne savent faire que des lois socialistes - on ne vous le reprochera pas, monsieur le ministre -, et la décentralisation ne s'en accommode pas.
Par excès de dogmatisme et de formalisme, vous semblez vouloir instaurer toujours plus de normes, au nom de je ne sais quelle proximité, au nom d'une prétendue plus grande transparence dans l'exercice du pouvoir local.
Mais, vous le savez mieux que moi, la proximité, notion qui, soit dit en passant, n'est pas nécessairement porteuse de toutes les vertus cardinales, demeure efficace et pertinente à condition qu'elle n'ankylose pas toute initiative locale. C'est pourtant bien ce qui risque malheureusement d'arriver en multipliant à l'envi des instances de concertation qui remettront nécessairement en cause la légitimité des élus, seuls investis du pouvoir issu du suffrage universel.
Vous semblez ignorer ces incomparables lieux d'expression démocratique que sont une commune, un département, une région.
Finalement, par un texte confus qui jette une fois de plus le trouble sur la répartition des compétences, vous restreignez à une « peau de chagrin » nos enthousiasmes sur ce que nous étions en droit d'attendre de cette nouvelle étape de la décentralisation, dont nous nous apprêtons précisément à célébrer dans quelques semaines le vingtième anniversaire.
De grâce, cessez, comme vous le faites plus ou moins sournoisement depuis que vous êtes en charge des affaires de l'Etat, de considérer que décentraliser, c'est déconcentrer vos ambitions !
Monsieur le ministre, vous l'avez compris, je ne voterai pas votre projet de loi qui, à l'issue de son examen à l'Assemblée nationale, comprend maintenant 124 articles, ce qui n'a fait que l'aggraver. Toutefois, ces articles seront considérablement améliorés par les amendements que nous proposerons et qui, je n'en doute pas, seront acceptés par la Haute Assemblée. Ainsi modifié, votre projet, sera acceptable, sans plus, à nos yeux tout au moins. Sous réserve de l'adoption de ces modifications, nous le voterons donc. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union Centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Virapoullé.
M. Jean-Paul Virapoullé. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne me livrerai pas à une analyse exhaustive de ce projet de loi, les rapporteurs s'étant déjà excellement exprimés, et de brillantes interventions ayant été faites.
En tant que maire, j'ai soumis ce projet de loi, comme on le fait pour les voitures, à un banc d'essai démocratique.
J'ai consulté plusieurs comités de quartier pour savoir ce que les gens pensaient de ce texte.
J'ai commencé par exposer les articles concernant les mairies annexes et les comités de quartier. Les gens se sont étonnés qu'il soit nécessaire de légiférer en ce domaine et m'ont dit : « Cette loi n'est pas utile. Qu'est-ce qui empêche les 36 000 maires de France, dans le cadre de la libre administration de leur commune, de réunir quand et où ils le souhaitent la population afin de discuter avec elle des choix à faire en ce qui concerne l'aménagement et l'avenir de la commune ? ». D'ailleurs, les maires le font puisque un grand nombre d'entre eux sont réélus. « Légiférer sur cette question, m'ont-ils dit, c'est rigidifier la démocratie. Ce n'est pas rapprocher la démocratie de la population. »
M. Philippe Marini. Tout à fait ! C'est un carcan ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. Jean-Paul Virapoullé. Je leur ai dit que l'on allait créer des mairies annexes. Là aussi, ils m'ont rétorqué : qu'est-ce qui vous empêche de créer des mairies annexes ?
M. Philippe Marini. Le manque d'argent ! (Sourires.)
M. Jean-Paul Virapoullé. A cet égard, monsieur le ministre, j'ai une question à vous poser.
Toutes les communes de la Réunion - il y en vingt-quatre - ont des mairies annexes. A Saint-André, on en dénombre huit pour 43 000 habitants. Pourquoi ces mairies annexes ont-elles été constituées ? Tout simplement pour rapprocher le service public de la population. Dans le cadre du conseil municipal, les adjoints étant élus sur l'ensemble du territoire, rien n'empêche les maires qui ont une bonne administration de louer un local dans un quartier de la commune, de désigner ensuite un adjoint délégué qui y installe une secrétaire, des bureaux, reçoit la population et apporte ainsi le service public dans ce quartier.
On ne va pas faire une loi à chaque fois qu'on a une idée ! (Rires sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
J'ai dit à mes concitoyens qu'il y avait quand même des nouveautés dans ce texte.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Voyons !
M. Jean-Paul Virapoullé. Il y en a une qui concerne « le bureau des temps ». (Murmures amusés sur les mêmes travées.)
A ce sujet, mes administrés m'ont tenu un propos qui m'a fait réfléchir. « Monsieur le maire, m'ont-ils dit, qu'avez-vous fait au 1er janvier ? » Je leur ai dit que j'avais appliqué les 35 heures. « Vous avez donc réduit le temps de travail puisque maintenant la mairie ferme à 16 heures et que vous avez donné douze jours de congé supplémentaires par an. Donc, il n'y a plus de temps pour le bureau des temps. Vous pouvez le fermer, votre bureau des temps ! » Voilà ce que ces personnes m'ont dit. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Mes concitoyens n'étaient donc pas contents. Mon mandat étant en jeu, je leur ai alors parlé de l'article 7 ter , aux termes duquel seraient désormais élus au suffrage universel direct les conseillers délégués aux EPCI. Même avec cela, ils n'étaient pas satisfaits !
Ils m'ont posé une question que je vous soumets, mes chers collègues : en élisant au suffrage universel direct les conseillers des EPCI, ne crée-t-on pas de facto une nouvelle collectivité locale ?
M. Philippe Marini. Nécessairement.
M. Jean-Paul Virapoullé. Je pose la question, car la réponse ne figure ni dans les rapports ni dans le projet de loi. Je ne connais pas d'élu au suffrage universel, autres que le Président de la République et les députés, qui ne soit pas membre d'une collectivité locale. Peut-être en connaissez-vous, mes chers collègues ?... Non, personne ? Adjugé ! (Rires sur les mêmes travées.)
Donc, il n'y a pas d'élu qui siège ailleurs que dans une collectivité locale.
M. Pierre Mauroy. Tous les membres d'une communauté urbaine ou d'agglomération sont membres d'un conseil municipal !
M. Jean-Paul Virapoullé. Mais ils sont élus au suffrage universel indirect. Dans le cas présent, il s'agit de les faire élire au suffrage universel direct.
M. Pierre Mauroy. C'est la démocratie !
M. Jean-Paul Virapoullé. Dans ce cas, on crée de facto, sans le dire, une collectivité locale qui va exercer un pouvoir de tutelle sur toutes les communes et l'on est en contradiction avec la Constitution.
M. Philippe Marini. Quelle confusion !
M. Jean-Paul Virapoullé. Voilà les propos que mes administrés m'ont tenus, qui relèvent du bon sens populaire.
Ces questions méritent examen. Je me demande si l'on n'est pas en train de créer une usine à gaz. Alors que, dans son excellent rapport, M. Mauroy affirmait qu'il fallait simplifier les procédures de décision en supprimant certaines strates, on va ajouter une nouvelle strate de décision, avec l'élection au suffrage universel des membres des organes délibérants des EPCI.
M. Jean-Pierre Schosteck. Il faut dire le mot pour ne pas faire la chose !
M. Philippe Marini. C'est du raisonnement socialiste !
M. Jean-Paul Virapoullé. J'en viens aux SDIS, sujet très important s'il en est.
Les départements métropolitains sont contigus, et peuvent donc être solidaires entre eux. Dans les îles, cette solidarité est plus difficile à mettre en oeuvre et un effort financier considérable est nécessaire pour disposer d'un minimum de moyens.
J'ai lu le rapport de M. Jacques Fleury et je vous donne un chiffre : l'Etat consacre à la sécurité civile 1,6 milliard de francs et les collectivités locales environ 16 milliards de francs, c'est-à-dire dix fois plus. Dans la mesure où c'est le préfet qui utilise les moyens des collectivités locales, on aurait pu légitimement espérer un partage des charges entre l'Etat et ces dernières. Non, on transfère l'ensemble des charges au conseil général d'ici à 2006 ! La morale de l'histoire, c'est que le conseil général sera asphyxié par deux charges qui pèsent aujourd'hui sur son budget : le SDIS d'une part, et l'aide aux personnes âgées, d'autre part, qui représente une dépense croissante, sans oublier les dépenses d'insertion !
M. Philippe Marini. Sans capacité à arbitrer !
M. Jean-Paul Virapoullé. L'ensemble de nos interlocuteurs relèvent l'incohérence entre l'analyse de la situation et la solution apportée.
Dans son rapport, M. Pierre Mauroy propose deux solutions différentes. L'une prévoit que le président du conseil général devient le président du SDIS et gère cet organisme. Je ne suis pas partisan de cette solution, ayant été moi-même conseiller général. L'autre solution prévoit que c'est le préfet qui gère le SDIS. En tout état de cause, une discussion doit avoir lieu, un compromis doit être trouvé. Mais traiter le sujet par le biais d'un projet de loi qui comportait initialement 60 articles et qui finit par en compter aujourd'hui 124, au terme d'une grossesse difficile, ne me paraît pas être la bonne solution.
M. Philippe Marini. Et en procédure d'urgence !
M. Jean-Paul Virapoullé. Les seuls sujets du SDIS et du statut de l'élu méritaient chacun un projet de loi discuté au fond.
M. Jean-Pierre Schosteck. Ils éludent la discussion !
M. Jean-Paul Virapoullé. Traiter quatre sujets fondamentaux qui déterminent la vie de nos collectivités et celle de nos concitoyens, en fin de législature et en urgence, me paraît relever d'une procédure cavalière.
M. Philippe Marini. C'est de la gesticulation ! Ce n'est pas sérieux !
M. Jean-Paul Virapoullé. Mes chers collègues, la demande que j'ai perçue sur le terrain est simple. Les gens n'ont pas étudié le droit, ils ne sont pas des technocrates. Ce sont eux qui nous ont mandatés pour exercer nos fonctions. Ils me disent simplement : « Monsieur Virapoullé, lorsque vous participerez au Sénat à ce débat, qui est fort intéressant, dites simplement qu'on a besoin de voir la démocratie respectée. »
M. Bruno Sido. Voilà !
M. Jean-Paul Virapoullé. Respecter la démocratie, c'est respecter les lois votées par le Parlement. Or, comité de quartier ou pas, aujourd'hui, dans de nombreux quartiers, la loi de la République n'est pas respectée. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Philippe Marini. Très bien !
M. Jean-Paul Virapoullé. Un comité de quartier s'est créé voilà quelques semaines à Chevilly-la-Rue, dans la banlieue sud de Paris. Des personnes âgées et des personnes seules se sont plaintes de ne plus pouvoir aller chercher de l'argent à La Poste, de ne plus pouvoir se rendre au marché forain sans se faire insulter. Quelle réponse le comité de quartier pourra-t-il leur apporter ?
M. Philippe Marini. Ça leur fait une belle jambe d'avoir un comité de quartier !
M. Jean-Paul Virapoullé. Lorsque, dans les écoles situées dans des quartiers en difficulté, des élèves appartenant à cinq, six, dix ou quinze nationalités différentes ne peuvent pas apprendre le français faute d'un encadrement spécialisé, que fera le comité de quartier ?
Le remède envisagé est largement insuffisant, inadapté aux maux réels qui affectent notre démocratie. On fait un texte dans l'urgence, par crainte d'aller au fond des problèmes.
Monsieur le ministre, je me souviens que François Mitterrand disait : « Quand une loi est mauvaise, on ne l'amende pas, on la rejette. » En l'état actuel des choses, je rejette cette loi. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Bravo !
M. le président. La parole est à M. Lardeux.
M. André Lardeux. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous n'avons que l'embarras du choix pour qualifier le projet de loi qui nous est soumis : patchwork, bric-à-brac, fourre-tout rassemblant des éléments sans souci de cohérence... en somme, une auberge espagnole.
Il ne constitue pas une nouvelle étape de la décentralisation, il n'est pas l'acte II de la décentralisation que les collectivités territoriales attendent, il n'est donc sûrement pas un grand texte de décentralisation. On y décèle en outre une contradiction fondamentale : en effet, à côté de dispositions à visée décentralisatrice, du moins en apparence, des mesures centralisatrices tendant à accentuer la tutelle de l'Etat sur les collectivités locales sont plus ou moins subrepticement introduites, notamment à l'article 50, relatif à la concertation ; j'y vois la poursuite d'une centralisation rampante.
En vertu du principe : « Faites ce que je dis, ne faites pas ce que je fais », ce projet de loi ne prévoit d'ailleurs nullement d'imposer à l'Etat ce qu'il impose aux collectivités locales, ce qui vient confirmer une détestable tendance, qui s'est accentuée ces dernières années et qui n'est pas étrangère à la perte d'autorité et de crédibilité de l'Etat.
Les omissions majeures sont trop nombreuses pour que ce texte soit acceptable tel quel : il n'y a rien sur la réforme de l'Etat - lequel doit recentrer son action sur ses missions régaliennes pour être fort et accomplir ce qui est attendu de lui - qui doit accompagner, sinon précéder de nouvelles avancées de la décentralisation ; il n'y a rien sur les finances locales, alors qu'il est urgent de fixer des règles claires pour maintenir l'autonomie financière des collectivités et garantir la libre administration de celles-ci ; il n'y a rien sur la fonction publique territoriale, alors que, par exemple, il est nécessaire d'ouvrir le droit d'option pour les personnels des directions départementales de l'équipement, les DDE, au moins dans les départements où est appliqué l'article 7 de la loi de 1992.
Les propositions qui nous sont soumises témoignent donc plutôt d'un esprit non pas d'ouverture, mais de fermeture.
A cet égard, l'expression « démocratie de proximité » figure-t-elle à bon escient dans l'intitulé du projet de loi ? On peut en douter.
En effet, dans votre vision centralisatrice des choses, monsieur le ministre, vous présentez de nombreux dispositifs comme « obligatoires », alors que le principe de libre administration des collectivités devrait amener à ouvrir simplement la faculté d'y recourir, les élus devant rester maîtres de leurs décisions. Pourquoi vouloir imposer pour uniformiser ? De plus, comment imaginer que l'on va ranimer le civisme et l'engagement citoyen par le biais de procédures qui sont plutôt sclérosantes ?
Vous parlez beaucoup de démocratie participative, monsieur le ministre, mais que devient la démocratie représentative ? Vous remettez en cause, quoi que vous en pensiez, la légitimité de l'élection au suffrage universel de la majorité chargée de diriger la collectivité. Ainsi, avec les conseils de quartier, tels qu'ils sont conçus, vous mettez en avant la logique des minorités dites « agissantes » et des groupes de pression, au détriment des majorités.
Quant aux droits des élus au sein des assemblées locales, seuls ceux des élus minoritaires semblent être pris en compte. J'y reviendrai dans quelques instants, mais il faudra veiller à ce que ces dispositions ne conduisent pas au développement des surenchères démagogiques, au « toujours plus ». Par ailleurs, quand on voit quelle sollicitude vous déployez à l'égard des élus minoritaires au sein des collectivités locales, on ne peut que regretter que vous ne manifestiez pas la même attitude vis-à-vis de l'opposition nationale ici représentée !
Aussi me paraît-il préférable de laisser « respirer » la démocratie locale, plutôt que de chercher à l'enserrer dans un carcan de contraintes.
Si ce texte avait vocation à devenir une grande loi de décentralisation, les départements, fondement même de la République, ne seraient pas oubliés comme ils le sont, sauf quand il s'agit de leur imposer des charges sans contrepartie.
Je pense - et je ne suis pas forcément d'accord, sur ce point, avec tous les orateurs qui m'ont précédé - que le changement de dénomination des conseils généraux pouvait représenter une éventualité intéressante, mais une affirmation claire et solennelle, à la suite d'un débat en bonne et due forme, eût été largement préférable à une introduction en catimini, au détour d'un alinéa d'article.
En ce qui concerne les conseils de quartier, pourquoi imposer l'extension uniforme de ce que nombre de collectivités ont déjà inventé ? Prévoir la possibilité de créer de tels conseils me paraît plus démocratique qu'instaurer une obligation.
Pour en revenir aux droits des élus minoritaires dans les conseils, le travail quotidien des assemblées vous montrerait, monsieur le ministre, que les dispositions que vous nous présentez ne sont pas essentielles, sauf à vouloir limiter les droits de la majorité, accroître la lourdeur du fonctionnement et rendre conflictuels les rapports entre majorité et minorité. Il est, me semble-t-il, paradoxal de souhaiter davantage de participation et de dire ensuite aux électeurs que la légitimité de la majorité qu'ils ont désignée est remise en cause. Le citoyen normalement constitué ne peut qu'être conduit à penser que la légitimité conférée par le suffrage universel est superfétatoire. C'est un paradoxe que de vouloir renforcer la démocratie locale en affaiblissant ceux qui sont chargés de la faire fonctionner. Prenons garde que ces dispositions ne nuisent à l'action et à l'efficacité des collectivités locales et ne conduisent à de nouveaux alourdissements de leurs charges !
S'agissant du statut social des élus, il est souhaitable qu'il y ait cohérence entre les différents niveaux, notamment en ce qui concerne les indemnités, et il est indispensable de veiller à ce que cela ne mène pas non plus à une professionnalisation de la vie publique locale, avec les risques que cela comporte, pour l'élu, de se couper du réel et d'être dépendant de sa réélection, ce qui nuit, c'est le moins que l'on puisse dire, à l'autonomie de la décision.
Les départements, quant à eux, sont prêts à exercer de nouvelles compétences, pourvu qu'on leur en donne les moyens et que cela soit décidé après une concertation élargie et approfondie visant à évaluer les avantages et les inconvénients d'une telle évolution : il ne s'agit pas seulement de prendre des mesures de circonstance.
Dans ce domaine, le projet de loi manque de cohérence, baigne dans le flou et se révèle finalement assez inopérant. La clarification nécessaire des compétences mérite autre chose qu'une rédaction à la sauvette.
En effet, de nombreuses questions se posent s'agissant des départements. Il faudra bien les traiter un jour, mais l'on évite de le faire ici, bien qu'elles soient pendantes depuis longtemps : je pense par exemple à la cogestion des fonds départementaux du RMI, qui constitue une source de lourdeurs et un frein manifeste aux initiatives des départements, les représentants de l'Etat se montrant parfois plus attentifs à la lettre qu'à l'esprit des textes, ou aux DDE, de plus en plus de départements choisissant d'appliquer l'article 7 de la loi de 1992 pour la mise à disposition à leur profit des personnels de ces directions.
A cet égard, je crois nécessaire non pas d'imposer un changement de statut, mais d'ouvrir le droit d'option pour la fonction publique territoriale, dans le cadre des réorganisations partages mises en place. Il y va non seulement de l'intérêt du service, lequel se trouve réduit puisque les 35 heures s'appliquent dans les DDE sans compensation en effectifs, mais aussi de la cohérence de l'exercice de l'autorité, ainsi que des carrières des personnels et du déroulement de celles-ci. Derrière cette question se profile d'ailleurs celle du devenir des parcs départementaux, dont le maintien pose problème.
Un autre domaine mérite de faire l'objet d'une remise en route de la décentralisation : je veux parler de l'éducation nationale. En effet, on ne peut continuer à gérer de façon centralisée plus d'un million de fonctionnaires. Le chantier est si vaste qu'il doit être abordé par étapes clairement programmées. Ce serait peut-être l'occasion de mettre enfin à jour la loi Falloux et d'élaborer une législation moderne sur cette question. Il en est de même pour les politiques culturelles.
En matière sociale, on attend en vain une clarification des compétences respectives de l'Etat et des collectivités territoriales. Par ailleurs, la question du devenir des routes nationales, auquel il n'est pas fait allusion dans le projet de loi, reste posée.
S'agissant du fonctionnement et du financement des SDIS, la situation actuelle est très insatisfaisante. Pour s'en convaincre, il n'est que de lire le rapport présenté par M. Charasse devant la commission des affaires économiques et du Plan. L'équilibre existant est certes fragile, mais l'on attend une loi sur la sécurité civile, qui pourrait d'ailleurs rendre obsolètes la plupart des dispositions contenues dans ce projet de loi.
Dans ce domaine, je crois qu'il faut viser à dégager des solutions simples.
Il pourrait s'agir de la transformation des SDIS en services de l'Etat, mais l'on ne voit pas comment ce dernier pourrait disposer des moyens de financement nécessaires, surtout après la distribution des cadeaux de Noël. Cette solution n'est d'ailleurs guère envisageable si l'on veut que les sapeurs-pompiers volontaires gardent toute leur place dans les dispositifs de sécurité.
Il pourrait également s'agir de l'intégration des SDIS en tant que services départementaux, au besoin par la voie d'un budget annexe, après transfert de la part de DGF correspondant à la charge nouvelle ainsi créée. Il est nécessaire aussi que certaines dépenses indues soient non pas maintenues au compte de la collectivité, mais prises en charge par les assurances, par les ARH, les agences régionales de l'hospitalisation, et par d'autres financeurs. En effet, si la sécurité n'a pas de prix, elle a un coût, et bien que, dans le discours politiquement correct ambiant, il soit malséant de le dire, ce coût a une limite.
Cette dernière solution aurait l'avantage de la simplicité : plus de désignation d'un conseil d'administration, plus de calcul savant de participation !
Dans ce cadre, il faudra, bien entendu, veiller au partage de l'autorité, pour éviter les inconvénients de la cogestion. Actuellement, le représentant de l'Etat reçoit des félicitations, souvent justifiées, pour la mise en oeuvre des dispositifs de sécurité, tandis que les élus sont désignés à la vindicte comme responsables de l'accroissement de la fiscalité et des charges. Le financement des SDIS à la charge de la collectivité pourrait être identifié au moyen d'une fiscalité ad hoc apparaissant sur la feuille d'imposition. Quoi qu'il en soit, il faut sortir de l'application trop fréquente par l'Etat du mauvais principe selon lequel « je décide, tu paies ».
En conclusion, tel qu'il est, ce texte de circonstance, destiné à faire illusion, ne répond pas aux attentes, mais s'inscrit dans une logique de court terme. Il va à l'encontre de l'intérêt général, est fondé sur des a priori idéologiques difficilement acceptables. En somme, je dirai, pour paraphraser Napoléon, que « ce n'est pas forcément avec des intentions qu'on fait une bonne politique ». (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Claude Estier. N'est pas non plus Napoléon qui veut !
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Mes chers collègues, avant que M. le ministre réponde aux orateurs, puis que nous abordions la discussion des articles, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures cinquante-cinq, est reprise à dix-huit heures dix.)