SEANCE DU 15 JANVIER 2002
M. le président.
L'amendement n° 627, présenté par MM. Lagauche et Bel, Mme Blandin, MM.
Debarge, Domeizel et Dreyfus-Schmidt, Mme Durrieu, M. Frécon, Mme Herviaux, MM.
Le Pensec, Marc, Masseret, Mauroy, Peyronnet, Picheral, Raoul, Sueur, Teston et
les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
« Après l'article 15
novodecies
, insérer un article additionnel ainsi
rédigé :
« I. - Après l'article L. 5211-4 du code général des collectivités
territoriales, il est inséré un article ainsi rédigé :
«
Art. L. ...
. - I. - Le transfert de compétences d'une commune à un
établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du
service ou de la partie de service chargé de sa mise en oeuvre.
« Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui
remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de
service transféré en application de l'alinéa précédent sont transférés dans
l'établissement public de coopération intercommunale. Ils relèvent de cet
établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.
« Les modalités du transfert prévu aux alinéas précédents font l'objet d'une
décision conjointe de la commune et de l'établissement public de coopération
intercommunale, prise respectivement après avis du comité technique paritaire
compétent pour la commune et, s'il existe, du comité technique paritaire
compétent pour l'établissement public.
« Les questions relatives à la situation des fonctionnaires territoriaux
exerçant pour partie seulement dans un service ou une partie de service
transféré sont réglées par convention entre les communes et l'établissement
public de coopération intercommunale après avis des commissions administratives
paritaires concernées, dans le respect des conditions de statut et d'emploi
fixées par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale.
« Les agents transférés en vertu des alinéas précédents conservent, s'ils y
ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable.
« II. - Lorsqu'un service ou une partie de service d'un établissement public
de coopération intercommunale est économiquement et fonctionnellement
nécessaire à la mise en oeuvre conjointe de compétences relevant tant de
l'établissement public que des communes membres, une convention conclue entre
les exécutifs de l'établissement et des communes concernées, après accord des
organes délibérants, peut prévoir les modalités de la mise à disposition de ce
service ou de cette partie de service au profit d'une ou plusieurs de ces
communes. Cette convention prévoit notamment les conditions de remboursement
des frais de fonctionnement du service par la commune.
« Le maire de la commune concernée adresse directement au chef du service mis
à disposition toutes instructions nécessaires à l'exécution des tâches qu'il
confie audit service. Il contrôle l'exécution de ces tâches.
« Il peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté,
délégation de signature au chef dudit service, lorsque celui-ci est mentionné à
l'article L. 5211-9, pour l'exécution des missions qu'il lui confie en
application de l'alinéa précédent. »
« II. - La dernière phrase du deuxième alinéa du III de l'article L. 5211-5 du
code général des collectivités territoriales, celle du cinquième alinéa de
l'article L. 5211-17 et celle du deuxième alinéa du II de l'article L. 5211-18
du même code sont supprimées. »
Le sous-amendement n° 708, présenté par M. Amoudry, est ainsi libellé :
« Compléter le I du texte proposé par le I de l'amendement n° 627 pour
l'article à insérer après l'article L. 5211-4 du code général des collectivités
territoriales par un alinéa ainsi rédigé :
« Il en est de même lorsque, à l'inverse, par suite de modifications des
statuts de la communauté, des personnels de celle-ci sont transférés à des
communes. »
Le sous-amendement n° 721, déposé par le Gouvernement, est ainsi libellé :
« Compléter le I du texte proposé par le I de l'amendement n° 627 pour
l'article à insérer après l'article L. 5211-4 du code général des collectivités
territoriales par un alinéa ainsi rédigé :
« Les dispositions des troisième, quatrième et cinquième alinéas du présent
article s'appliquent lorsque, à l'inverse, par suite de modifications des
statuts de la communauté concernant les compétences non obligatoires, des
personnels de celle-ci sont transférés à des communes. »
Le sous-amendement n° 705 rectifié, présenté par MM. Lambert et Amoudry, est
ainsi libellé :
« Compléter l'amendement n° 627 par un paragraphe ainsi rédigé :
« III. - Le deuxième alinéa de l'article L. 5215-30 du code général des
collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :
« La communauté urbaine peut aussi, dans le cadre d'une gestion unifiée du
personnel de la communauté urbaine et des communes qui en ont exprimé le
souhait, et dans les conditions fixées par délibération du conseil de
communauté, mettre son personnel et ses services à la disposition des communes
qui en font la demande. »
La parole est à M. Domeizel, pour défendre l'amendement n° 627.
M. Claude Domeizel.
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de
la coopération intercommunale ne comporte pas de disposition générale fixant le
régime suivi par les personnels communaux concernés par les transferts de
compétences lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale est
créé ou lorsque ce dernier voit son périmètre ou son champ de compétences
élargi.
Le présent amendement prévoit un dispositif qui s'inspire, pour partie, de
formules déjà utilisées à l'occasion de la mise en oeuvre des lois de
décentralisation.
Il dispose de façon générale que, dès lors qu'une compétence est transférée à
titre exclusif à un EPCI, le ou les services chargés de sa mise en oeuvre sont
également transférés à l'EPCI. Dans ce cadre, les agents communaux exerçant en
totalité dans un service ou une partie de service transféré sont eux-mêmes
automatiquement transférés à l'EPCI.
Ce transfert des personnels s'accompagne de toutes les garanties nécessaires
en termes de statut, d'emploi et de rémunération.
M. le président.
La parole est à M. Amoudry, pour défendre le sous-amendement n° 708.
M. Jean-Paul Amoudry.
Ce sous-amendement vise à ouvrir aux agents transférés d'une communauté de
communes à une commune par suite d'une modification de statut entraînant des
transferts de compétences le bénéfice du régime indemnitaire prévu dans le cas
inverse, qui est le plus fréquent, où les agents sont transférés de la commune
vers l'intercommunalité.
Il s'agit donc de prendre en compte le cas des groupements de communes, d'ores
et déjà nombreux à être très intégrés, qui peuvent être amenés à réaménager ou
à rééquilibrer certaines compétences. Les mouvements de personnels qui en
découlent ne doivent ni pénaliser les agents du point de vue de leur régime
indemnitaire, ni être un frein à la libre administration des collectivités
locales.
M. le président.
La parole est à M. le ministre, pour défendre le sous-amendement n° 721.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
L'application de l'ensemble des dispositions du
I de l'article qu'il est proposé d'insérer dans le code général des
collectivités territoriales semble inadaptée en cas de transfert de compétences
d'un EPCI vers les communes compte tenu du caractère trop automatique de
certaines de ces dispositions.
Il conviendrait de privilégier l'application des troisième, quatrième et
cinquième alinéas et de n'appliquer ceux-ci qu'aux compétences non
obligatoires.
Le Gouvernement serait, si ce sous-amendement était adopté, favorable à
l'amendement n° 627.
M. le président.
La parole est à M. Amoudry, pour défendre le sous-amendement n° 705
rectifié.
M. Jean-Paul Amoudry.
L'amendement n° 627 vise à proposer des solutions économes des deniers publics
à des situations concrètes rencontrées quotidiennement par les praticiens de
l'intercommunalité. Il va dans le bon sens, mais son efficacité peut encore
être renforcée par le présent sous-amendement.
En s'appuyant sur les dispositions du code général des collectivités
territoriales, certaines communautés urbaines, engagées de longue date dans
l'intercommunalité, ont, depuis près de trente ans, mis en oeuvre des
dispositifs de même esprit que ceux qui sont proposés par l'amendement 627,
mais dans un sens encore plus intercommunal.
Il s'agit de ce que l'on appelle la « gestion unifiée » des services et des
personnels, par laquelle une commune peut choisir de fusionner son
administration avec celle de l'intercommunalité, celle-ci mettant à la
disposition des communes les agents nécessaires à l'exercice des compétences
communales.
Dans son récent rapport particulier consacré aux communautés urbaines, la Cour
des comptes se félicite qu'un tel mode de gestion ait été mis en place dans
certaines communautés urbaines. Elle rappelle que l'ensemble des parties,
communes et intercommunalité, considère que ce « principe simple » est un «
gage d'efficacité et d'économies ».
La gestion unifiée des personnels permet l'efficacité et les économies, car
elle évite les doublons entre les communes et l'intercommunalité. Elle permet
aussi, en affectant les agents à la fois aux communes et à l'intercommunalité,
de rappeler que l'intercommunalité est au service des communes, et non pas une
structure concurrente.
Ce sous-amendement vise à consacrer, dans les communautés urbaines, la
pratique de la gestion unifiée. Evidemment, celle-ci ne peut être mise en
oeuvre qu'à la demande des communes, et ne peut s'appliquer que dans les
communes qui le souhaitent.
Dans vos observations sur le rapport de la Cour des comptes, monsieur le
ministre, vous soulignez que, « pour l'avenir, la mise en commun de moyens et
notamment de certains services administratifs ne doit pas être écartée car elle
peut, ainsi que le relève la Cour, être de nature à procurer des économies et à
assurer une meilleure efficacité ».
Ce sous-amendement vous permet d'exaucer dès aujourd'hui ce voeu que vous
formuliez pour l'avenir, un voeu que partagent ardemment l'ensemble des
présidents de communautés urbaines, à commencer par celui qui exerce la haute
responsabilité de président de la commission des finances de la Haute
Assemblée.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 627 ainsi que sur les
sous-amendements n°s 708, 721 et 705 rectifié ?
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
La commission est favorable à l'amendement n° 627.
En ce qui concerne le sous-amendement n° 708, elle émet un avis de sagesse
positive.
Le sous-amendement n° 721 va dans le même sens que le sous-amendement n° 705
rectifié. Elle préfère cependant ce dernier, dans la mesure où elle n'a pu
examiner le sous-amendement du Gouvernement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 627 et sur les
sous-amendements n°s 708 et 705 rectifié ?
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Plus de deux ans après la promulgation de la loi
du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale, l'expérience montre bien que les établissements
publics de coopération intercommunale et les communes concernées par le
regroupement intercommunal sont à la recherche de formules permettant une
meilleure organisation de leurs services en l'absence de dispositions
spécifiques, celles de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale ne répondant pas
complètement à ces attentes.
L'amendement n° 627 apporte des réponses adaptées aux différentes situations
qui peuvent se présenter, et j'y suis favorable.
Concernant le sous-amendement n° 708, présenté par M. Amoudry, j'ai déjà eu
l'occasion de m'exprimer en défendant le sous-amendement n° 721, dont la
rédaction me paraît plus satisfaisante.
En ce qui concerne le sous-amendement n° 705 rectifié, l'amendement n° 627
prévoit déjà la possibilité d'une mise à disposition des communes de certains
services ou parties de services communautaires, tout en la limitant à certaines
situations bien définies.
Le Gouvernement est favorable à la souplesse ainsi introduite, qui peut
s'appliquer à l'ensemble des établissements publics de coopération
intercommunale, et donc aux communautés urbaines.
Compte tenu de sa rédaction, le sous-amendement - si j'en comprends bien le
sens - supposerait une fusion des services de la communauté urbaine et des
communes membres, puis la mise à disposition des communes de ces services
unifiés, lesquels seraient placés sous l'autorité d'un seul employeur, le
président de la communauté urbaine, qui en assurerait la gestion, les agents
étant par ailleurs sous l'autorité fonctionnelle des maires des communes
membres.
Ce dispositif, dont on perçoit l'intérêt en termes de rationalisation des
moyens, pose néanmoins deux types de problèmes.
D'une part, il risque de soulever des difficultés de gestion des personnels
lors de chaque échéance municipale en cas de changement de majorité dans les
différentes collectivités et établissements concernés.
D'autre part, l'existence même de services communs en vue de réaliser des
prestations de services peut susciter des difficultés dans l'application du
droit de la concurrence, qu'il soit national ou communautaire. Si je suis
favorable à des dispositions qui entraînent une souplesse parfois nécessaire en
vue de réaliser des économies de gestion, j'estime qu'il faut conserver et
respecter les principes de l'intercommunalité et les droits des personnels - je
le dis en réponse au rapport de la Cour des comptes - et qu'il serait donc
nécessaire de bien préciser l'intérêt, voire la nécessité d'une convention.
Pour ces raisons, qui méritent réflexion, je ne peux que m'en remettre, à ce
stade, à la sagesse du Sénat.
M. le président.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 708.
M. Alain Vasselle.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vais
approuver à la fois le sous-amendement et l'amendement, mais je rappelle à nos
collègues et au Gouvernement que, dans un souci de cohérence, il aurait été
souhaitable d'adopter une démarche similaire, lorsque nous avons voté les lois
de décentralisation, en ce qui concerne les transferts de compétences de l'Etat
vers les régions et les départements. En effet, lorsque de tels transferts ont
été opérés dans le secteur de l'éducation nationale, les moyens dont
disposaient les rectorats pour le calcul des dotations des lycées et des
collèges sont restés dans les rectorats, sous la dépendance du ministère de
l'éducation nationale, et n'ont jamais été transférés aux départements et aux
régions.
Le Gouvernement, qui se vante d'avoir été à l'origine des lois de
décentralisation, approuve donc des dispositions dont je me réjouis concernant
l'intercommunalité, mais il « traîne des pieds » face à des amendements qui
prévoient un transfert des personnels de la fonction publique d'Etat vers les
collectivités territoriales pour permettre à ces dernières d'assumer les
compétences qui leur ont été transférées.
Là encore, il va y avoir simplement substitution d'une fiscalité communale à
une fiscalité intercommunale. C'est donc une opération qui devrait être blanche
pour les contribuables. Mais, en ce qui concerne les transferts de compétences
de l'Etat vers les régions et les départements, l'opération n'est pas blanche,
parce que l'Etat a gardé les personnels, pesant ainsi sur la fiscalité
nationale, tandis que nous, départements et régions, avons dû faire supporter à
nos contribuables un effort fiscal supplémentaire pour faire face aux charges
nouvelles qui nous avaient été transférées.
En conséquence, j'aimerais que le Gouvernement, qui avait annoncé une
clarification des compétences, procède à cet exercice le plus rapidement
possible.
M. le président.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 708, repoussé par le Gouvernement et
pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, le sous-amendement n° 721 n'a plus d'objet.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 705 rectifié.
M. Philippe Marini.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini.
La question posée est effectivement importante car l'intercommunalité « à la
française » est contractuelle. Il est possible d'inciter à l'intercommunalité
sans pour autant faire disparaître les communes membres.
Les auteurs de ce sous-amendement souhaitent rationaliser les moyens que les
communes sont prêtes à engager ensemble. Cette gestion unifiée des services et
des personnels permet en effet de pousser très loin l'intégration.
M. le ministre a raison d'appeler notre attention sur cet aspect des choses et
de bien faire remarquer qu'une intercommunalité ayant choisi un tel mode
d'organisation est une intercommunalité dont les procédés, les méthodes et le
dispositif sont irréversibles.
Dès lors que cette faculté est offerte aux communes et que ces dernières sont
susceptibles de bien réfléchir à leur situation et de transférer dans
l'établissement public de coopération intercommunale l'ensemble des personnels,
il ne faut pas les en dissuader, tout en attirant leur attention sur le
caractère très important de ce choix.
Etant donné qu'il est bien précisé dans le sous-amendement qu'il s'agit d'une
simple faculté offerte à la communauté urbaine - rappelons que seules sont
concernées les communautés urbaines et non les autres formes de coopérations -
et même si l'on va très loin dans l'intégration des moyens, je ne suis pas,
pour ma part, opposé à une gestion unifiée, car le fait d'éviter des doublons
entre les communes et l'intercommunalité permettra de diminuer les frais de
structure.
En outre, ce mode d'organisation permettra de rappeler que l'intercommunalité
est au service des communes, qu'elle n'est pas en concurrence avec les
communes.
Mes chers collègues, dans bien des cas aujoud'hui, les communes ont conservé
leurs services alors que l'intercommunalité a développé les siens ! Nous
connaissons, dans un certain nombre de départements ou d'agglomérations, ce
type de déviation.
Le sous-amendement dont M. Alain Lambert est l'auteur et qu'a défendu de
manière très précise notre collègue M. Amoudry vise à consacrer la pratique de
la gestion unifiée dans les seules communautés urbaines.
La Cour des comptes, comme il est logique, a salué les expériences de cette
nature, notamment celle qui se déroule à Strasbourg depuis près de trente ans,
monsieur le rapporteur.
Pour sa part, dans ses réponses aux observations de la Cour des comptes, le
Gouvernement a estimé que, pour l'avenir, la mise en commun de moyens,
notamment ceux de certains services administratifs par le biais des EPCI, tout
au moins pour les plus intégrés d'entre eux, ne devrait pas être écartée,
puisqu'elle permet de réaliser des économies et d'assurer une meilleure
efficacité.
Aussi, bien que ces choix soient à la limite de ce que l'on est en mesure de
faire dans le respect du principe de l'identité et de l'autonomie communales,
dans les cas très spécifiques tels que définis par le sous-amendement et
s'agissant d'une simple faculté, il semble possible de les admettre et de
soutenir le vote de ce dispositif.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 705 rectifié, accepté par la commission et
pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix, modifié, l'amendement n° 627, accepté par la commission et
par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 15
novodecies.
M. Jacques Blanc.
Je demande la parole pour un « rappel au règlement » : je crois que c'est la
formule qui convient.
M. le président.
La parole est à M. Jacques Blanc.
M. Jacques Blanc.
Nous avons voté l'article 15
novodecies
et je vous prie de m'excuser de
revenir en arrière, mais je crois qu'il ne faut pas laisser se développer un
quelconque malentendu.
A cette occasion, M. le ministre nous a dit et, pour ma part, j'en ai pris
bonne note, qu'en aucun cas on ne diminuerait le nombre des vice-présidents qui
était de quatre à dix indépendamment du nombre d'élus siégeant au conseil
général.
Je voudrais parler d'un cas tout à fait précis : celui du département de la
Lozère où M. le ministre nous a assurés que les vice-présidents pourraient
rester au nombre de dix, ce qui nous a conduits à voter le texte qui nous était
soumis.
Je pense que la déclaration de M. le ministre correspondait à un
sous-amendement précisant que dix vice-présidents sont autorisés, y compris si
ce chiffre dépasse les 30 % de l'effectif de l'assemblée départementale.
M. le président.
Voyons, monsieur Jacques Blanc !
M. Jacques Blanc.
C'est un point capital, monsieur le président !
M. le président.
Vous utilisez là un subterfuge, monsieur Jacques Blanc.
M. Jacques Blanc.
Mais non !
M. le président.
Nous avons débattu du sujet, le texte a été adopté et nous ne ferons pas
machine arrière !
M. Jacques Blanc.
Je ne demande pas que l'on fasse machine arrière, j'attends une simple
confirmation de M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre, pour clore le débat sur ce point.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Si un problème particulier se pose, il doit
pouvoir être résolu soit lors de la suite de la discussion, soit en commission
mixte paritaire. Mon propos contribuera peut-être à rassurer M. Jacques
Blanc.
M. Jacques Blanc.
Je vous remercie, monsieur le ministre.
M. le président.
L'amendement n° 626, présenté par MM. Lagauche et Bel, Mme Blandin, MM.
Debarge, Domeizel et Dreyfus-Schmidt, Mme Durrieu, M. Frécon, Mme Herviaux, MM.
Le Pensec, Marc, Masseret, Mauroy, Peyronnet, Picheral, Raoul, Sueur, Teston et
les membres du groupe socialiste et apparentés est ainsi libellé :
« Après l'article 15
novodecies
, insérer un article additionnel ainsi
rédigé :
« Après le premier alinéa de l'article L. 5214-21 du code général des
collectivités territoriales, est inséré l'alinéa suivant :
« Dans le cas prévu à l'alinéa précédent, ainsi que dans celui où un syndicat
de communes se trouve inclus en totalité dans le périmètre d'une communauté de
communes appelée à exercer l'ensemble des compétences de cet établissement
public, l'ensemble du personnel du syndicat est réputé relever du nouvel
établissement public dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les
siennes. »
La parole est à M. Domeizel.
M. Claude Domeizel.
Les articles L. 5211-41, L. 5211-21 et L. 5213-6 du code général des
collectivités locales ont pour objet de faciliter les transferts de personnels
titulaires et contractuels et d'assurer la continuité des services en cas de
substitution d'une communauté urbaine ou d'une communauté d'agglomération à un
syndicat. Mais ces dispositions sont limitées aux communautés urbaines et
d'agglomération.
Le présent amendement prévoit le même type de dispositif en cas de
substitution d'une communauté de communes à un syndicat.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
Favorable
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Favorable.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 626, accepté par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je constate que l'amendement a été adopté à l'unanimité.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 15
novodecies.
Articles additionnels après l'article 15
novodecies
ou après l'article 15
septvicies