PRÉSIDENCE DE M. BERNARD ANGELS
vice-président
M. le président. La parole est à M. Paul Loridant, rapporteur spécial.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les comptes spéciaux du Trésor. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, serai-je le dernier rapporteur des comptes spéciaux du Trésor ? Telle est la question qui se pose lorsque l'on examine l'évolution de ce budget. Le rapport budgétaire sur les comptes spéciaux du Trésor pour 2004 présente ainsi le caractère d'une nécrologie : quatre comptes disparaîtront l'année prochaine et le mouvement programmé de suppression d'un grand nombre de comptes spéciaux du Trésor ne semble pas devoir cesser.
Pourquoi cette disparition programmée ?
La raison tient, tout d'abord, à un fonctionnement actuel des comptes spéciaux du Trésor peu satisfaisant. Beaucoup de comptes de commerce masquent des services de l'Etat mal en point, incapables de se transformer, pour des raisons d'équilibre budgétaire, en établissements publics.
En ce qui concerne les comptes d'affectation spéciale, nombre d'entre eux enregistrent des reports importants, pouvant aller jusqu'à une année de crédits. Il faut le rappeler encore une fois : un compte spécial du Trésor, plus particulièrement un compte d'affectation spéciale, ne peut, en règle générale, constituer un bon support budgétaire pour effectuer des investissements publics. Pourtant, que financent la plupart des comptes d'affectation spéciale ? De l'investissement !
Il en est ainsi du fonds national de développement pour le sport. L'augmentation majeure des reports de 2002 à 2003 sur ce compte, de 150 millions d'euros, conduit à s'interroger sur les raisons qui ont pu conduire à doter le fonds pour 2004 de crédits en hausse de 13,57 %, soit 248 millions d'euros.
Les dysfonctionnements observés sur les comptes d'affectation spéciale conduisent logiquement à la rebudgétisation progressive de ceux dont le niveau des reports était devenu problématique : en 2004, il s'agira du fonds national de développement pour les adductions d'eau - que j'ai été amené à contrôler en brigade, cette année, avec Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture - et du fonds national de développement de la vie associative.
Que vont devenir, ensuite, les comptes spéciaux du Trésor au regard de la loi organique relative aux lois de finances, dont les dispositions sont sur le sujet plus restrictives, et sans doute plus vertueuses ?
Beaucoup vont disparaître d'ici à 2006. Il est en effet prévu, aux termes de l'article 21 de la loi organique, que les recettes des comptes d'affectation spéciale doivent être « par nature en relation directe avec les dépenses concernées ». Le fonds national de développement du sport, financé par un prélèvement sur la Française des Jeux, et le fonds de provisionnement des charges de retraite, financé par l'UMTS, sont de ce fait condamnés.
L'article 21 dispose également que les recettes des comptes d'affectation spéciale ne pourront plus être complétées par des versements du budget général que dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte, contre 20 % aujourd'hui.
Le compte d'emploi des taxes parafiscales affectées au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision, dont 16 % des ressources sont aujourd'hui constituées par un versement du budget général, pourrait voir son fonctionnement remis en cause.
Par ailleurs, l'article 20 de la loi organique précise que chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission. Cette disposition pourrait exclure certains comptes n'ayant pas la « taille critique » ou ne pouvant définir un champ d'activité suffisamment large pour constituer une mission. Elle implique également que le compte d'affectation spéciale devienne le support d'une mission « cohérente ». Ce n'est sans doute pas le cas du compte d'affectation spéciale de soutien à la presse et à l'expression radiophonique, que j'avais qualifié en 2002 de « compte fricassée du ministère de la culture ».
Après 2006, j'ai le sentiment que la physionomie des comptes spéciaux du Trésor se limitera pour l'essentiel aux trois comptes créés de droit par la loi organique, à savoir un compte d'affectation spéciale retraçant les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, un compte des pensions et avantages accessoires à partir duquel seront payées les pensions des fonctionnaires, et un compte de la dette et de la trésorerie de l'Etat. Les comptes spéciaux seront donc moins nombreux, mais d'une importance stratégique plus grande.
J'en viens au seul compte d'affectation spéciale du budget 2004 dont l'importance stratégique est réelle : il s'agit du compte de privatisations.
Je me félicite, bien entendu, de la création de l'agence des participations de l'Etat, qui permettra un suivi plus performant des entreprises publiques. Il faut se féliciter aussi de la publication d'un rapport sur l'Etat actionnaire, un « jaune » désormais, de bien meilleure facture que l'an passé. La commission des finances n'y est pas étrangère, comme elle n'est pas étrangère aux travaux en cours sur les comptes combinés des quarante entités les plus significatives contrôlées par l'Etat, qui avancent enfin.
Je veux formuler trois remarques sur ce compte.
La première est d'ordre général. Je déplore la tactique des coups de marché consistant à céder des titres de sociétés dès que s'ouvre une « fenêtre de tir », sans que se dégage une vision cohérente de la stratégie industrielle de l'Etat actionnaire autre que la maximisation des recettes.
Les deux autres remarques sont d'ordre budgétaire.
D'une part, les dotations à Réseau ferré de France sont réintégrées au sein du budget général, dans le fascicule des transports, et sont donc « sorties » du compte d'affectation spéciale. Est-ce réellement cohérent ? Il semble dommage que, peut-être pour afficher des dépenses en hausse dans tel ou tel ministère, ou pour augmenter « artificiellement » les crédits d'investissement inscrits au budget général, le compte de privatisations ne regroupe plus l'ensemble des dotations en capital, rendant ainsi peu lisibles sur le plan budgétaire les mesures de recapitalisation des entreprises publiques.
D'autre part, le choix d'inscrire les recettes issues de cessions d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat en recettes non fiscales sur le budget général, pour 500 millions d'euros, me laisse dubitatif. La diminution du patrimoine de l'Etat, plutôt que d'être traitée sur le plan budgétaire en recettes courantes, aurait dû être compensée par un désendettement à due concurrence ou par des dotations en capital à des entreprises publiques.
Telles sont, mes chers collègues, mes observations sur les crédits des comptes spéciaux du Trésor qui ont fait l'objet, ainsi que les articles 50 à 56 rattachés, d'un vote favorable de la majorité de votre commission des finances, qui vous demande de les adopter. (Applaudissements.)
M. le président. J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose pour cette discussion.
Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Marie-Claude Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de budget des charges communes a la particularité d'occuper une part relativement réduite de la discussion budgétaire tout en constituant, dans les faits, le plus important budget ministériel, en termes de montants engagés.
En effet, ce sont plus de 120 milliards d'euros qui figurent, pour cette année 2004, au total des engagements en la matière.
Le premier poste examiné dans ce cadre est évidemment celui de la dette publique qui, du fait de la détérioration des comptes publics, présente ces derniers temps une certaine tendance à l'accroissement.
De la fin de 2002 à la fin de 2004, selon les projections associées, la dette publique négociable sera passée de 716 milliards à 841 milliards d'euros, cette dette étant toutefois aujourd'hui marquée par une réduction progressive du taux d'intérêt moyen pesant sur les titres émis.
Le taux pondéré de la dette publique s'établissait en effet à 3,56 % à la fin de juillet 2003, taux qu'il convient cependant de considérer, selon nous, à concurrence de l'évolution réelle du produit intérieur brut en valeur. Or, dans un contexte affirmé de dégradation de la situation économique, ce taux n'a, à notre avis, qu'un intérêt limité.
Un taux de 3,56 % avec une croissance de 0 à 0,5 % l'an, cela reste une formidable pression sur les comptes publics et fait du service de la dette un facteur déterminant dans la consommation des faibles marges budgétaires dont nous disposons.
A la vérité, le poids de la dette publique est un obstacle majeur à toute définition d'une politique budgétaire réellement ambitieuse, d'autant que le solde primaire budgétaire s'avère lui-même détérioré par la récession économique.
Nous payons très cher la dépendance de notre politique budgétaire aux règles des marchés financiers, comme nous payons très cher notre soumission aux impératifs européens et au maintien, bien au-delà de toute logique, de la parité de l'euro.
Je ne reviendrai pas spécialement sur les dépenses du titre II - même s'il y aurait à dire en la matière -, mais vous me permettrez de conclure cette intervention sur la question des dépenses du titre IV, singulièrement sur les dépenses de financement des régimes de retraite.
Comme nous l'avons souligné dans d'autres discussions budgétaires, le financement des retraites des agents du secteur public demeure trop largement lié à la sollicitation du budget des charges communes, dans lequel figurent encore près de 7 milliards d'euros à ce titre.
Une telle situation n'est pas satisfaisante et tout doit tendre à ce que ces retraites soient, demain, totalement prises en compte par les chapitres ministériels correspondants.
Ce serait, à notre avis, faire oeuvre utile, indépendamment de la question fondamentale que pose le maintien du pouvoir d'achat des prestations servies.
On notera cependant, sur ce chapitre du financement des régimes de retraite, que le budget des charges communes tire pleinement parti, cette année, de la réforme du BAPSA pour s'alléger de la contribution de l'Etat au financement des prestations des non-salariés du régime.
Nous ne voterons donc pas ce budget des charges communes qui, malgré la haute technicité dont font preuve les parties prenantes, illustre à la fois la soumission de notre pays à la loi d'airain des marchés et l'absence de lisibilité des mesures destinées à faire face, ponctuellement, à telle ou telle dépense publique. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à Mme la ministre.
Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, messieurs les rapporteurs spéciaux, mesdames, messieurs les sénateurs, le budget des charges communes, et les comptes spéciaux du Trésor présentent des enjeux considérables : 120 milliards d'euros de crédits pour les charges communes et des masses financières de près de 70 milliards d'euros pour les comptes spéciaux du Trésor.
Les charges communes, évoquées tout à l'heure par M. Fréville, représentent ainsi 34 % des dépenses brutes du budget général. Toutefois, la part des dépenses d'ordre est, au sein de ce budget, de 67 milliards d'euros. Ainsi, seuls 54 milliards d'euros pèsent sur les dépenses nettes.
Ces 54 milliards d'euros se répartissent en trois catégories : la charge nette de la dette, à hauteur de 38,6 milliards d'euros ; les crédits de personnels non ventilés sur les budgets des ministères, qui représentent 10,8 milliards d'euros ; enfin, les autres dépenses, qui atteignent 4,5 milliards d'euros et qui comprennent notamment des subventions aux régimes spéciaux de retraite, des interventions en faveur du logement, un fonds d'aide à la Polynésie et les crédits des pouvoirs publics.
M. Fréville a évoqué, à très juste titre, l'avenir de cette masse hétérogène de crédits. Cet avenir est clair : je vous confirme, monsieur le rapporteur spécial, qu'il n'y aura plus de budget des charges communes dans la forme actuelle à compter du 1er janvier 2006. C'est donc l'avant-dernière fois que nous en débattons.
La loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, prévoit elle-même le sort de la plupart des crédits qui sont inscrits à ce budget. Les quelques crédits des charges communes dont le sort n'est pas réglé par la loi organique seront répartis dans les missions et programmes susceptibles de les accueillir.
Ces crédits sont peu nombreux et leur montant s'établit à environ 1,8 milliard d'euros, dont quelque 1,4 milliard d'euros est alloué aux primes d'épargne logement.
Je souhaite revenir quelques instants, après M. Fréville, sur la principale dépense des charges communes, à savoir la charge de la dette.
Premier constat : la charge de la dette nette n'augmente que faiblement dans le projet de loi de finances pour 2004. Par rapport à la loi de finances pour 2003, la dérive est de 300 millions d'euros. En prenant pour référence la prévision d'exécution de 2003, l'augmentation s'établit toutefois à 750 millions d'euros. En effet, la charge de la dette sera moins importante en 2003 qu'il n'était prévu en loi de finances initiale, à concurrence de 450 millions d'euros.
Deuxième constat : le répit risque de n'être que temporaire. Nous bénéficions actuellement de conditions favorables, avec des gains de refinancement élevés. Mme Beaudeau a d'ailleurs insisté sur ce point, même si elle en tire évidemment des conséquences différentes des nôtres.
Un retournement de tendance sur les marchés nous exposerait à une forte croissance de la charge de la dette. Si nos gains de refinancement disparaissaient, le niveau actuel du déficit budgétaire nous exposerait mécaniquement à une croissance annuelle d'environ 2 milliards d'euros de la charge de la dette.
M. Fréville explique très clairement ce point dans son rapport écrit en distinguant l'effet volume et l'effet prix dans la formation de la charge de la dette. Nous devons collectivement méditer ce chiffre : 2 milliards d'euros, c'est, par exemple, plus de deux fois ce que nous consacrons chaque année aux investissements routiers. Nous risquons purement et simplement de perdre cette somme, parce que nous sommes en déficit. Maîtriser la dépense, comme s'y emploie le Gouvernement, n'en est que plus indispensable.
Troisième et dernier constat : la dette peut et doit faire l'objet d'une gestion active, comme l'observe à juste titre le rapporteur spécial.
Je ne m'étendrai pas sur l'ensemble des procédures mises en place par l'Agence France Trésor, qui sont décrites dans le programme « dette » du fascicule « charges communes ». J'évoquerai simplement trois questions à propos de la gestion de la dette.
J'envisagerai d'abord les perspectives de reprise des opérations de swap de taux. Ces opérations ont été arrêtées en juillet 2002. Néanmoins, l'encours des swaps réalisés auparavant rapportera 290 millions d'euros en 2004. Il s'agit là d'une recette appréciable.
Dans son principe, ce type d'opérations est bénéfique dès lors que les risques sont très sérieusement encadrés. A cet égard, nous avons posé deux conditions à la reprise des swaps : un niveau des taux longs adéquat et une volatilité limitée. Or les niveaux requis ne sont pas encore atteints. Nous ne comptons donc pas reprendre les swaps de taux dans l'immédiat.
L'autre point que je voudrais mentionner pour conclure sur la gestion de la dette est l'importance, pour l'équilibre du budget, des recettes de placement de la trésorerie. Nous estimons ces recettes à 600 millions d'euros pour 2003. Celles-ci ne sont possibles que grâce à une gestion fine de la trésorerie supposant une bonne information de l'agence France-Trésor. C'est pourquoi le Gouvernement accorde une place toute particulière aux dispositifs d'information de l'agence par les collectivités locales concernant leurs mouvements importants de fonds. Ce dispositif est prévu par un article de la deuxième partie du projet de loi de finances que le Sénat examinera la semaine prochaine et dont je souligne dès aujourd'hui, le caractère essentiel.
Enfin, M. le rapporteur spécial m'a interrogée sur la délicate question du plafond d'emprunt et des émissions de bons à taux fixe, les BTF.
Il est exact, monsieur Fréville, que le plafond d'emprunt ne vise pas les BTF. Il ne peut d'ailleurs pas en être autrement puisque ces titres ont une durée infra-annuelle et que le plafond d'emprunt est, par construction, annuel.
Il est également exact que nous avons beaucoup recouru aux BTF en 2002 et en 2003, et cela dans l'intérêt du contribuable puisque les taux courts étaient particulièrement bas. Toutefois, à l'avenir, le recours aux BTF ne devrait pas s'accroître, ou alors de manière très modérée. Cette précision doit permettre de satisfaire votre préoccupation.
M. le rapporteur spécial a par ailleurs insisté sur la question des dégrèvements d'impôts locaux.
En ce qui concerne plus particulièrement les dégrèvements de taxe d'habitation, nous estimons, comme vous, qu'il n'est pas souhaitable qu'une collectivité fasse évoluer ses abattements à la base uniquement dans un souci d'optimisation fiscale, afin d'augmenter le volume des dégrèvements de taxe d'habitation pris en charge par l'Etat.
J'ai donc le plaisir de vous indiquer que nous sommes d'accord pour travailler avec vous d'ici à l'examen du collectif de fin d'année au Sénat pour concevoir un dispositif qui responsabilise les collectivités et ne fasse pas assumer à l'Etat les conséquences de leurs choix fiscaux.
S'agissant des comptes spéciaux du Trésor, à la suite de l'intervention de M. le rapporteur spécial, Paul Loridant, je présenterai trois observations.
Ma première observation concerne l'application progressive de la LOLF. Dans le domaine des comptes spéciaux comme dans celui des charges communes, nous avançons dans la mise en oeuvre progressive de la loi organique. C'est ainsi que deux comptes incompatibles avec ce texte sont supprimés dans le projet de loi de finances pour 2004 : le fonds national pour le développement de la vie associative et le fonds national de l'eau. Ces deux comptes bénéficiaient d'une recette sans lien avec leur objet, assise sur les enjeux du PMU. Les crédits nécessaires ont été budgétisés au budget général.
M. Paul Loridant nous a rappelé les conclusions de son contrôle sur pièces et sur place concernant le fonds national de l'eau. J'observe qu'il rejoint le Gouvernement sur l'opportunité d'une budgétisation de ce compte spécial et je l'en remercie, sans m'étendre plus avant sur cette question qui a déjà fait l'objet d'un vaste débat lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances. Nous poursuivrons l'an prochain ce mouvement de rationalisation des comptes spéciaux.
Ma deuxième observation concerne l'action du Gouvernement à l'égard des entreprises publiques, action qui vise résolument à leur modernisation. Trois principes guident la politique du Gouvernement en ce domaine.
Tout d'abord, une entreprise publique, comme toute entreprise, doit avoir pour premier objectif d'être performante et en bonne position stratégique dans son domaine. Les résultats atteints ces derniers mois montrent que cette recherche de performance porte ses fruits pour les entreprises dont l'Etat est actionnaire, comme pour toute autre entreprise. Je rappelle trois de ces résultats : le redressement engagé par France Télécom, l'alliance conclue par Air France avec KLM et le repositionnement stratégique de Thomson sur l'ensemble des métiers de la chaîne de l'image dans le cadre d'un accord avec un partenaire chinois sur les activités « téléviseurs ».
Il reste aujourd'hui, bien sûr, des défis immenses à relever pour les entreprises publiques en matière de compétitivité et de positionnement stratégique. Le Gouvernement s'y est attelé avec les directions des entreprises concernées.
Ainsi, le contrat de plan de La Poste, qui sera signé après les consultations en cours, fixe les principaux objectifs pour chacun des trois métiers de La Poste, dans le but de permettre notamment à la branche courrier d'affronter la concurrence.
GIAT-industries poursuit les négociations sociales pour mettre en oeuvre un plan industriel indispensable pour assurer l'avenir de l'entreprise. Vous nous faites part dans votre rapport écrit, monsieur Loridant, de vos inquiétudes sur l'avenir de cette entreprise. Le plan social décidé par le Gouvernement est effectivement indispensable. Une fois mis en oeuvre, il permettra d'envisager plus sereinement l'avenir de l'entreprise.
La direction des constructions navales, DCN, est désormais une entreprise à part entière qui dispose des outils nécessaires pour améliorer ses performances. La préparation du changement de statut d'Aéroports de Paris a par ailleurs été engagée.
Notre action vise ensuite à réformer les méthodes de travail de l'Etat envers les entreprises dont il est actionnaire. Vous avez relevé, monsieur le rapporteur spécial, le manque d'identification de la fonction d'actionnaire et les inconvénients qui pouvaient en résulter. La création de l'agence des participations est destinée à y remédier, comme vous l'avez vous-même relevé.
Je voudrais par ailleurs souligner qu'un travail important d'information a été réalisé dans le cadre du rapport annuel sur l'Etat actionnaire, qui a fait l'objet cette année d'un effort particulier afin de donner la vision la plus complète et la plus précise possible de la situation et des enjeux propres à chaque entreprise publique.
Nous répondrons ainsi à une demande émise de longue date par votre commission des finances.
Enfin, la gestion des parts de l'Etat dans le capital doit répondre à deux objectifs : l'intérêt stratégique des entreprises et l'intérêt patrimonial de l'Etat.
Le Gouvernement a appliqué avec pragmatisme, au cours des douze derniers mois, le principe selon lequel l'Etat n'a pas vocation à rester durablement actionnaire d'entreprises concurrentielles. Cette approche pragmatique a conduit, selon les cas, soit à privilégier les opérations favorisant un projet stratégique de l'entreprise, soit à saisir des conditions de marché favorables pour réaliser une cession.
On peut citer deux cas d'opérations favorisant le développement stratégique de l'entreprise : Air France et France Télécom. L'Etat a, par ailleurs, réalisé depuis douze mois quatre opérations de cession destinées à lui permettre de valoriser au mieux son patrimoine : la cession de sa participation au capital du Crédit Lyonnais par mise aux enchères, la réduction de 10 % de sa participation au capital de Renault par opération de marché accélérée, la cession de ses participations dans Dassault Systèmes et dans Thomson.
Le produit cumulé de ces cessions représente environ 5 milliards d'euros. Ces recettes de cession et les dotations en capital à des entreprises ou établissements publics comme Réseau ferré de France, l'établissement public de financement et de réalisation, l'EPFR de défaisance du Crédit lyonnais ou Charbonnages de France, passent par le compte 902-24 qui reflète les entrées et les sorties en capital de l'Etat.
Le projet de loi de finances se doit de donner une estimation sur le volume de ces flux en 2004. Un chiffre indicatif de 4 milliards d'euros a été inscrit pour 2004. Il ne s'agit ni d'une obligation de recette ni d'une obligation de dépense. Les recettes du compte dépendront, comme cette année, des opportunités de cession. S'agissant des dépenses, le calendrier de désendettement des entreprises concernées sera ajusté en fonction des recettes de cessions.
Pour conclure sur les entreprises publiques, je crois utile de souligner trois points importants concernant l'utilisation des produits de cession d'actifs : d'abord, la participation de l'Etat à l'accord de financement du groupe Alstom sera financée à hauteur de 500 millions d'euros à partir des produits de cession réalisés cette année ; ensuite, 150 millions d'euros ont été réservés en 2004 au financement des fondations de recherche ; enfin, dans la loi de finances pour 2004, le Gouvernement a jugé indispensable que le financement actuel de Réseau ferré de France soit repris pour une large part sous forme de dotation budgétaire, ce choix transparent est de surcroît conforme à la nature de ces dépenses en comptabilité européenne.
Pour conclure sur les comptes spéciaux, je voudrais vous apporter quelques éléments de réponse, monsieur Loridant, sur la question des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.
Vous avez rappelé le rapport d'information que vous avez présenté à ce propos au nom de la commission des finances. Vous y envisagez la possibilité de rémunérer les dépôts des collectivités locales au Trésor, ce qui conduirait à poser la question d'ensemble des flux financiers entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Or un paramètre nouveau intervient cette année : le compte d'avances sur le montant des impôts locaux est de nouveau déficitaire, à concurrence d'une soixantaine de millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004. Cela provient de l'achèvement de la réforme de la part salaires de la taxe professionnelle. Il semble, de ce fait, qu'un certain déséquilibre soit de nouveau à constater au détriment de l'Etat. La rémunération des dépôts ne pourrait donc s'envisager que si ce paramètre était pris en compte.
Il s'agit d'une question infiniment complexe. Comme vous l'avez observé, monsieur le rapporteur spécial, l'Etat a fait un premier pas avec l'assouplissement des règles de dépôt, prévu en deuxième partie du projet de loi de finances. Il nous paraît donc sage d'en rester là pour l'instant.
Après avoir fait ces quelques observations en réponse aux rapporteurs spéciaux, je vous demande de bien vouloir adopter les crédits des charges communes et des comptes spéciaux du Trésor. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits figurant à l'état B et concernant les charges communes.
M. le président. « Titre I : 4 095 000 000 euros. »
Je mets aux voix les crédits figurant au titre I.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. « Titre II : 14 198 217 euros. »
Je mets aux voix les crédits figurant au titre II.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. « Titre III : moins 592 234 960 euros. »
L'amendement n° II-8 rectifié, présenté par MM. Fréville et Braun, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« Augmenter la réduction des crédits du titre III de 5 000 000 d'euros.
« En conséquence, porter le montant des mesures nouvelles négatives à moins 597 234 960 euros. »
La parole est à M. Yves Fréville, rapporteur spécial.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial. Mes chers collègues, la commission des finances vous propose une réduction de 5 millions d'euros des crédits de pension des charges communes.
Les retraités titulaires d'une pension de l'Etat justifiant d'une résidence effective à la Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou à Wallis-et-Futuna bénéficient, vous le savez, d'une majoration de pension.
Les fonctionnaires de l'Etat doivent, d'une part, justifier de six mois de présence sur le territoire et, d'autre part, répondre à l'obligation de résidence toute l'année, les absences ne pouvant excéder une période de quarante jours.
Or un certain nombre de personnes viennent dans ces territoires et bénéficient de l'indemnité temporaire - que je ne remets pas en cause - en contournant cette obligation de présence effective.
Madame le ministre, cet amendement a essentiellement pour objet de vous demander de contrôler cette présence effective. Je me souviens de ma grand-mère, institutrice en retraite, se rendant tous les mois chez le percepteur de sa commune pour que lui soit versée sa pension. Je suis certain qu'un système analogue vous permettrait d'assurer un contrôle.
Telle est, mes chers collègues, la raison de cette demande de réduction de crédits.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement qui lui pose plusieurs problèmes.
Tout d'abord, il est indissociable de l'amendement n° II-7 rectifié, que nous examinerons dans un instant, visant à restreindre le champ de la majoration de pension. Sans une telle restriction, en effet, le montant de 5 millions d'euros d'économie serait très difficile à atteindre.
Le Gouvernement étant défavorable à l'amendement n° II-7 rectifié, il l'est évidemment, par cohérence, avec le présent amendement de réduction de crédits.
Toutefois, même en faisant abstraction de cet amendement n° II-7 rectifié, il ne m'est pas possible d'accepter une réduction des crédits sur le chapitre des pensions.
Je puis vous assurer, monsieur le rapporteur spécial, que le Gouvernement va étudier toutes les possibilités de mieux contrôler la résidence effective outre-mer des bénéficiaires de la majoration de pension. Il est toutefois impossible de chiffrer précisément l'effet budgétaire de cette mesure.
Il nous semble donc préférable de constater a posteriori le bénéfice d'une action plutôt que d'adopter une démarche de réduction immédiate des crédits.
L'amendement proposé reviendrait à créer, de fait, une sous-budgétisation, au moins potentielle. Je ne pense pas que le Sénat souhaite aller dans cette direction.
Je vous demande donc, monsieur le rapporteur spécial, de bien vouloir retirer cet amendement. A défaut, le Gouvernement émettrait un avis défavorable, tout en ayant bien entendu votre appel à lutter contre la fraude.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Madame la ministre, j'ai bien entendu vos observations et la position qu'a prise le Gouvernement à l'encontre de l'amendement que vient de présenter Yves Fréville, rapporteur spécial pour les charges communes.
Tout à l'heure, j'aurai l'honneur de vous présenter l'amendement n° II-7 rectifié, et j'enregistre d'ores et déjà votre opposition au dit amendement.
Ce débat n'est pas nouveau : il a déjà eu lieu au Sénat, à l'occasion de l'examen de la loi de programme pour l'outre-mer. J'avais alors présenté un amendement de même nature, qui était cosigné par le rapporteur général et par moi-même. Nous voulions mettre un terme à une dérive qui fait offense à l'idée que nous nous faisons de la justice au sein de la République.
Les retraités titulaires d'une pension de l'Etat justifiant d'une résidence effective à la Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou à Wallis-et-Futuna bénéficient d'une majoration dont le montant varie entre 35 et 75 %. Cette disposition est issue, pour les pensions civiles et militaires, du décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et elle ne concerne ni la Guyane, ni la Guadeloupe, ni la Martinique. La seule condition posée par ce décret porte sur les conditions de résidence, qui doivent être au moins équivalentes à celles qui sont imposées aux fonctionnaires en activité.
Yves Fréville a évoqué la difficulté d'assurer un contrôle et la probable absence de vigilance de la part du Gouvernement. Cette dérive a été dénoncée par la Cour des comptes dans des termes non ambigus.
Aujourd'hui, des fonctionnaires métropolitains ont, semble-t-il, l'opportunité d'aller prendre leur retraite dans les départements que je viens de rappeler sans que l'on se montre très exigeant sur les conditions de résidence. Ils bénéficient alors d'un supplément de retraite qui n'a pas de justification. Par ailleurs, ils sont soumis à l'impôt sur le revenu sur la base des barèmes prévus pour les départements concernés.
Si les données publiées par la Cour des comptes sont exactes, ce dont je ne doute pas, le coût des dispositions s'élève, pour 2001, à 158,8 millions d'euros. Et la progression est très vive : on relève en effet une activation du dispositif, qui s'explique par la prise de conscience de ces avantages chez les intéressés.
L'amendement que je vous présenterai tout à l'heure prévoit un décret précisant, d'une part, que les avantages acquis ne seront pas remis en cause et, d'autre part, que les agents en poste dans les territoires concernés pendant les cinq années qui précèdent la liquidation de leur retraite pourront bénéficier de ce supplément de retraite. Nous voulons mettre un terme à une pratique qui est une perversion et dont nous ne pouvons en aucune façon nous accommoder.
Le propos que vous venez de tenir, madame la ministre, c'est celui que Mme Girardin a tenu voilà un peu plus de six mois. Qu'a fait le Gouvernement depuis six mois ? Rien !
La commission des finances du Sénat a longuement délibéré à ce sujet et c'est au terme d'un débat interne qu'elle a pris cette position.
Vous savez combien je serais désireux d'aller au devant de votre souhait, madame la ministre, en retirant cet amendement. Mais la commission ne m'y a pas autorisé. Elle a souhaité, au contraire, que le Sénat se prononce sans ambiguïté pour mettre un terme à une dérive qui fait offense à la justice au sein de la République.
M. le président. La parole est à M. Simon Loueckhote, contre l'amendement.
M. Simon Loueckhote. Cet amendement, de même que le prochain que nous aurons à examiner et qui a été cosigné par le président de la commission des finances et par le rapporteur général, participent de la même volonté : s'attaquer à ce que l'on peut appeler les abus outre-mer. Cette détermination est partagée par notre assemblée, qui souhaite mettre fin aux abus de toute sorte. Je salue cette volonté.
Les parlementaires de l'outre-mer qui siègent au Sénat sont animés de la même volonté. J'attire néanmoins votre attention sur les effets de telles mesures outre-mer. J'en veux pour preuve la sagesse dont ont fait preuve notre assemblée et le Gouvernement au moment où nous avons eu a débattre de l'« amendement TVA ». Nous avons tous insisté sur les effets catastrophiques que provoquerait le non-versement de l'équivalent de la TVA aux départements d'outre-mer.
M. Jean Arthuis. président de la commission des finances. effectivement !
M. Simon Loueckhote. A ce moment-là, le Gouvernement et le Sénat ont décidé de surseoir à cette opération, de faire le point de la situation en 2004 et, éventuellement, de revoir cette question en 2005.
Ne pourrait-on pas, dans le même esprit, nous accorder une année pour procéder à une vérification - mais une véritable vérification de ce dispositif - qui présente des abus manifestes dénoncés par tous ?
Monsieur le président de la commission, je souhaiterais vous rencontrer à ce propos, parce que je préside par ailleurs l'intergroupe des parlementaires de l'outre-mer et que cette question a déjà fait l'objet de discussions entre nous.
Nous souhaitons également mettre fin à tout ce qui pourrait être considéré comme des abus. Nous pouvons même formuler des propositions ! Mais il ne me paraît ni de bonne politique ni de bonne gestion d'agir ainsi. Ces dispositions ne sont pas récentes : elles datent de 1952. Il y a donc forcément une bonne raison à leur maintien en vigueur jusqu'à ce jour.
La Cour des comptes a eu beau dénoncer les abus commis, le Gouvernement n'a rien fait, pas plus que le Parlement, qui a pourtant une possibilité d'initiative en la matière. Eh bien ! je propose que le Sénat s'attaque à ce problème si le Gouvernement ne le fait pas. Donnons-nous l'année 2004 pour le faire : ainsi, lors de l'examen de la loi de finances pour 2005, nous pourrons formuler des propositions.
Je souhaite donc moi aussi que cet amendement soit retiré. Nous pourrons revoir cette question lors de l'examen de la loi de finances pour 2005 ! (Exclamations sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je souhaite tout d'abord rendre hommage au sens des responsabilités dont fait preuve notre collègue Simon Loueckhote, président de l'intergroupe parlementaire de l'outre-mer, car, mes chers collègues, le sujet n'est pas facile.
De mauvaises habitudes ont peut-être été prises, mais changer les habitudes n'est pas simple, on le sait bien, que ce soit dans la république insulaire - quelles que soient les îles, d'ailleurs - ou dans la république continentale. Cela nécessite à la fois de la compréhension et du temps.
Cependant, mes chers collègues - et je crois que ce sujet mérite mieux que des quolibets - ayons la lucidité de rappeler que ce problème est déjà posé depuis longtemps ; Yves Fréville, qui connaît très bien cette question, ainsi que le président Arthuis, pourraient le rappeler. En effet, ces dysfonctionnements ne datent pas d'hier. Mais on ne peut plus les admettre.
A partir du moment où la Cour des comptes a consacré des travaux détaillés à ce sujet, et dès lors que nos collègues de la commission des finances de l'Assemblée nationale se sont rendus sur place afin de se faire leur opinion, faut-il encore, mes chers collègues, reporter notre décision ?
Quel est l'objet de l'amendement n° II-7 rectifié qui, bien que n'ayant pas encore été présenté, est au coeur de cette discussion ? Il s'agit tout simplement de poser une condition de bon sens. Le président de la commission des finances l'a dit : les primes versées aux retraités d'outre-mer et qui majorent leur niveau de vie sont issues d'une vision économique de la situation des départements concernés ; mais, pour que cette vision soit légitime, il faut que les bénéficiaires de ces mesures soient réellement des résidents de ces territoires et qu'ils vivent vraiment selon les conditions économiques locales. Il doivent aussi mériter cet avantage, car c'est un avantage : les bonifications de pension sont très significatives.
Peut-on admettre qu'il suffise de faire élection de domicile dans les départements concernés le jour où l'on demande la liquidation de ses droits à la retraite pour bénéficier d'une telle bonification ?
A la vérité, la justification du dispositif en vigueur, qui, certes, existe depuis les années cinquante, est fragile : il heurte l'équité, voire des principes juridiques communément admis en droit fiscal.
Nos collègues d'outre-mer doivent bien comprendre que le souci de la commission des finances est non pas, bien entendu, de sanctionner l'outre-mer, mais de rendre à ce régime spécifique une justification solide, faute de quoi l'outre-mer subira des critiques croissantes.
Tout cela étant maintenant bien élucidé, nous n'avons pas besoin du délai supplémentaire que demandait - et je le comprends fort bien - notre collègue Simon Loueckhote. Il faut trancher aujourd'hui et voter à la fois le présent amendement et celui que j'ai cosigné avec M. Arthuis, et sur lequel je me suis engagé au sein de la commission. Ce régime sera mieux admis, mieux compris et plus justifié. Il aura donc plus de chance d'être préservé que le statu quo.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Monsieur Loueckhote, je salue votre attitude très responsable. C'est bien volontiers que je me tiens à votre disposition, ainsi qu'à celle de nos collègues de l'outre-mer, pour que nous puissions étudier ensemble, dans la sérénité, toutes ces questions.
Je confirme ce qu'a dit Philippe Marini. Par ce vote, nous prenons aujourd'hui position : nous mettons un terme à un dispositif qui génère des abus manifestes et qui, d'une certaine façon, affecte la bonne image de marque des territoires ultramarins. Simultanément, nous nous engageons à étudier l'ensemble des problèmes pour faire émerger les bonnes réponses et pour donner toutes leurs chances de réussite à ces territoires ultramarins qui ont notre sympathie, notre amitié et nos encouragements.
M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que nous devons impérativement reprendre la séance à quinze heures pour les questions d'actualité au Gouvernement.
En conséquence, je suis obligé d'interrompre ce débat, qui se poursuivra à l'issue des questions d'actualité.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)