Séance du 17 novembre 2008

Mme la présidente. Monsieur le rapporteur pour avis, l’amendement n° 68 est-il maintenu ?

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Je remercie M. le ministre de ses explications éclairantes et concises.

Si je vous ai bien compris, monsieur le ministre, cette somme ne sera pas mobilisable en 2009. Vous avez également précisé que cette mesure était prise à titre conservatoire.

N’ayant nullement l’intention de compliquer davantage la situation, et compte tenu de l’éclairage supplémentaire que vous avez bien voulu nous apporter et qui confirme les arguments échangés en commission, je retire cet amendement.

Mme la présidente. L’amendement n° 68 est retiré.

Je mets aux voix l’amendement n° 120.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 499.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 30, modifié.

(L’article 30 est adopté.)

Seconde délibération de la troisième partie

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Xavier Bertrand, ministre. Madame la présidente, en application de l’article 43, alinéa 4, du règlement du Sénat, le Gouvernement demande au Sénat de procéder à une seconde délibération des articles 9 et annexe B, 12 bis, 24 et annexe C, 25 et 26.

L’article 12 bis prévoit l’augmentation de l’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé. Comme Roselyne Bachelot-Narquin l’a indiqué, le Gouvernement était réservé sur cette disposition ; il n’avait pas levé le gage. Par ailleurs, il s’agit en quelque sorte d’un cavalier social, dans la mesure où le dispositif d’encouragement aux complémentaires santé n’est plus financé par l’assurance maladie. Enfin, l’article 12 bis pose un problème au regard de l’article 40 de la Constitution. En effet, à partir du moment où il entraîne une dépense nouvelle, cet article n’est pas recevable, même s’il est compensé par l’augmentation d’une recette. En outre, on peut s’interroger sur l’efficacité de ce dispositif au regard de son coût pour les finances publiques.

Le Gouvernement a bien évidemment l’intention d’aller plus avant dans l’encouragement des complémentaires santé. J’y suis d’autant plus favorable que j’ai moi-même initié ce mouvement en 2004, avec Philippe Douste-Blazy, dans le cadre de la réforme de l’assurance maladie.

Je demande également une seconde délibération des articles 9 et annexe B, 24 et annexe C, 25, ainsi que de l’article 26 qui porte approbation du tableau d’équilibre, par branche, du régime général de sécurité sociale, afin de prendre en compte les dispositifs à incidences financières qui ont été adoptés par le Sénat.

Mme la présidente. En application de l’article 43, alinéa 4, du règlement, le Gouvernement demande qu’il soit procédé à une seconde délibération des articles 9 et annexe B, 12 bis, 24 et annexe C, 25 et 26.

Quel est l’avis de la commission sur cette demande de seconde délibération ?

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Une demande de seconde délibération peut intervenir dans trois circonstances : soit le Gouvernement souhaite défaire, grâce à la majorité des absents, ce que la majorité des présents a adopté ; soit il veut revenir sur une disposition qu’il estime n’avoir pas suffisamment expliquée ; soit, enfin, il s’agit de rectifier des tableaux afin de tenir compte des mesures adoptées.

La présente demande relève du deuxième et du troisième cas de figure. D’une part, l’impact de la mesure proposée par Mme Dini et ses collègues a fait l’objet d’une estimation erronée, et il faut y revenir. D’autre part, nous avons l’obligation d’intégrer dans les tableaux l’impact financier des mesures que nous avons adoptées, en particulier celle qui concerne les alcools forts.

Aussi, j’émets, à titre exceptionnel, un avis favorable sur cette demande.

Mme la présidente. Y a-t-il un orateur contre ?...

Je consulte le Sénat sur la demande de seconde délibération.

Le renvoi à la commission pour une seconde délibération est décidé.

Quelle est la durée de la suspension de séance souhaitée par la commission pour lui permettre de présenter son nouveau rapport ?

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. La commission souhaite une courte suspension de séance pour examiner les amendements du Gouvernement.

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures trente-cinq, est reprise à dix-huit heures quarante-cinq.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Nous allons procéder à une seconde délibération des articles 9 et annexe B, 12 bis, 24 et annexe C, 25 et 26. Le Gouvernement a déposé six amendements qui portent les numéros A-1 à A-6 et qui vous ont été distribués.

Je rappelle au Sénat les termes de l’article 43, alinéa 6, du règlement : « Dans sa seconde délibération, le Sénat statue seulement sur les nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission présentées sous forme d’amendements et sur les sous-amendements s’appliquant à ces amendements. »

La parole est à M. le ministre.

M. Xavier Bertrand, ministre. J’indique d’emblée que je demande un scrutin public sur l’amendement A-1 tendant à supprimer l’article 12 bis.

Article 9 et annexe B

Est approuvé le rapport figurant en annexe B à la présente loi décrivant, pour les quatre années à venir (2009-2012), les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

ANNEXE B

RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES PAR BRANCHE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DU RÉGIME GÉNÉRAL, LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DE CES RÉGIMES AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE POUR LES QUATRE ANNÉES À VENIR

Hypothèses d'évolution moyenne sur la période 2009-2012

Dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 délibéré en Conseil des ministres le 26 septembre 2008, le Gouvernement a présenté une trajectoire de retour à l'équilibre des finances sociales pour que le régime général revienne à l'équilibre en 2012. L'impact exceptionnel de la crise financière et économique conduit à modifier ce scénario comme l'a décrit le Gouvernement lors de la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques au Sénat le 6 novembre 2008. Le Gouvernement propose de maintenir ses objectifs de dépenses, sans adopter de mesures augmentant les prélèvements obligatoires qui pourraient handicaper davantage la situation de l'économie.

Il convient de rappeler dans ce cadre que les efforts entrepris ces dernières années, et qui ont porté leurs fruits, seront poursuivis et approfondis, afin d'adapter le système de protection sociale aux enjeux de demain.

Le scénario économique retenu dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques repose sur une hypothèse de croissance de 0,5 % en 2009, puis 2,0% en 2010, puis 2,5 % par an à partir de 2011. Le rebond de croissance dès 2010 repose sur l'hypothèse conventionnelle d'un retour progressif de l'environnement international sur un sentier de croissance moyen, et un rattrapage partiel des retards de croissance accumulés en 2008 et 2009.

Dans ce contexte, avec une progression de la masse salariale de 2,75 % en 2009, puis 4,0% en 2010 et 4,6 % les années suivantes, la stratégie de redressement financier du régime général d'ici 2012 repose sur trois leviers principaux :

- une maîtrise constante de la dépense pour accroître encore son efficience ;

- une adaptation des ressources au sein de la protection sociale, sans hausse de prélèvement, et une sécurisation des recettes par un meilleur encadrement des « niches » sociales ;

- un assainissement de la situation des comptes en 2009 afin de démarrer la période de programmation avec une situation apurée des déficits du passé.

1. Il faut tenir une progression de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie qui ne peut être supérieur à 3,3 % en valeur sur la période 2009-2012. Cet effort de maîtrise des dépenses, réaliste, implique de mobiliser l'ensemble des marges d'efficience du système de santé.

Les efforts de maîtrise des dépenses devront donc porter sur plusieurs axes :

- la régulation des dépenses de soins de ville, notamment sur les postes qui connaissent une croissance forte (médicaments, dispositifs médicaux,...) avec une meilleure association des organismes complémentaires aux actions de maîtrise des dépenses ;

- la réforme de l'hôpital pour en améliorer l'efficience ;

- le renforcement de la gestion du risque dans l'ensemble des domaines, ambulatoire, hospitalier et médico-social.

2. Compte tenu du caractère ambitieux des objectifs de maîtrise de la dépense, la trajectoire cible de redressement des finances sociales ne pourra être respectée qu'à la condition que la ressource sociale évolue au même rythme que la richesse nationale.

Cet objectif impose tout d'abord que les ressources actuelles soient réparties au mieux entre les fonctions sociales et qu'elles soient notamment redéployées en direction de l'assurance vieillesse pour faire face au vieillissement de la population. Le redressement des comptes de l'assurance vieillesse repose donc sur une prise en charge par la branche Famille de dépenses de retraites à caractère familial : les majorations de pensions pour enfants, dont 1,8 milliard d'euros sont aujourd'hui à la charge du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), seront donc intégralement prises en charge par la branche Famille d'ici 2011. Par ailleurs, comme envisagé lors des débats sur la loi du 21 août 2003, l'amélioration d'ores et déjà constatée de la situation financière de l'assurance chômage, et qui n'est pas radicalement remise en question pour l'avenir, pourrait permettre une baisse des cotisations d'assurance chômage qui viendrait neutraliser l'impact du relèvement progressif des cotisations vieillesse (0,3 point en 2009, 0,4 point en 2010 et 0,3 point en 2011).

Ces réallocations de ressources au sein de la protection sociale permettront de réduire de près de moitié le déficit de la Caisse nationale d'assurance vieillesse entre 2008 (- 5,8 milliards d'euros) et 2012 (- 3,1 milliards d'euros). Au-delà de l'apport de ressources nouvelles, la clef du redressement des comptes de l'assurance vieillesse repose sur l'amélioration de l'emploi des seniors : le Gouvernement propose plusieurs mesures fortes dans le cadre de la présente loi et prévoit de faire un nouveau bilan de leur efficacité et de la situation des comptes de l'assurance vieillesse en 2010.

Plus généralement, la préservation de ressources globales dynamiques pour la protection sociale, dans un contexte de stabilité des taux de prélèvement sur les salaires, exige d'éviter toute forme d'érosion de l'assiette du prélèvement, grâce à une lutte plus sévère contre la fraude, un encadrement des formes d'optimisation conduisant à des pertes de recettes trop importantes et également une meilleure maîtrise du développement des « niches » sociales. Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit trois règles pour mieux encadrer les dispositifs d'exonération, de réduction ou d'abattement d'assiette : une évaluation systématique des dispositifs trois ans après leur création, un objectif annuel de coût des exonérations, réductions ou abattements d'assiette et la mise en place d'une règle de gage en cas de création ou d'augmentation d'une niche.

3. La trajectoire de retour à l'équilibre repose enfin sur un effort significatif fait dès 2009 pour assainir et clarifier les comptes.

La reprise des déficits cumulés des branches Maladie et Vieillesse du régime général, ainsi que ceux du Fonds de solidarité vieillesse par la CADES, prévue par la présente loi, permet au régime général d'économiser des charges d'intérêt à hauteur de 1,1 milliard d'euros. Afin de respecter l'objectif de stabilisation du taux de prélèvements obligatoires et de ne pas allonger la durée de vie de la CADES, celle-ci bénéficie d'une partie de la contribution sociale généralisée aujourd'hui affectée au FSV. Le FSV, qui bénéficie, dès 2009, de la reprise de sa propre dette de 3,9 milliards d'euros, connaît un déficit temporaire qui se réduit à 200 millions d'euros à l'horizon 2012.

En outre, la question du financement du régime de protection sociale des exploitants agricoles est traitée dans le cadre de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, ce qui conduit à la suppression du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles à partir de 2009. La dette accumulée par le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles sera reprise par l'État. Par ailleurs, une garantie pérenne de financement sera assurée pour les prestations maladie, grâce d'une part à un apport de ressources nouvelles en provenance de l'État (1,2 milliard d'euros) et d'autre part à l'intégration financière de cette branche au régime général. La Mutualité sociale agricole, qui assure la gestion de l'ensemble des prestations, prend en charge le financement de la branche Vieillesse dans le cadre d'une autorisation d'emprunt à court terme donnée par la loi de financement de la sécurité sociale. Un bilan sera fait en 2010 sur les moyens de rééquilibrer aussi la branche Vieillesse de la protection sociale des exploitants agricoles, qui bénéficie dès 2009 des économies de 200 millions d'euros de frais financiers liés à la reprise de dette par l'État. 

Mme la présidente. L'amendement n° A-2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Rédiger ainsi le tableau constituant le quatrième alinéa du 3 de l'annexe B de cet article :

II. - Rédiger ainsi le tableau constituant le cinquième alinéa du 3 de l'annexe B de cet article :

La parole est à M. le ministre.

M. Xavier Bertrand, ministre. Cet amendement comme les suivants sont des amendements de coordination, qui tirent les conséquences financières des amendements votés sur les recettes, à savoir la suppression de l’augmentation de la fiscalité sur les alcools forts de plus de 25 degrés, c’est-à-dire moins 80 millions d’euros pour la CNAM, ainsi que l’assujettissement de la prime de 1 500 euros au forfait social – l’amendement voulu notamment par M. Alain Vasselle –, qui a un impact de 10 millions d’euros. Mais cela ne modifie pas les chiffres, à la centaine de milliers d’euros près.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission émet un avis favorable, d’autant plus qu’elle est à l’origine de la seconde disposition. Quant à l’amendement sur les alcools forts, il a été voté au cours de la séance jeudi dernier peu avant une heure trente, après avoir rallié une majorité.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° A-2.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 9 et l’annexe B, modifiée.

(L'article 9 et l’annexe B sont adoptés.)

Article 12 bis

I. –   L'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1°  À la fin de la première phrase du premier alinéa, les mots : « et ce même plafond majoré de 20 % » sont remplacés par les mots : « et le plafond du revenu d'activité pour l'attribution du revenu de solidarité défini à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles » ;

2° Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

« Le montant du crédit d'impôt varie selon le nombre, l'âge et les ressources des personnes composant le foyer, au sens de l'article L. 861-1, couvertes par le ou les contrats quand ces ressources sont comprises entre le plafond prévu à l'article L. 861-1 majoré de 20 % et le plafond du revenu d'activité pour l'attribution du revenu de solidarité défini à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles. » ;

3° Au troisième alinéa, les montants : « 200 euros », « 100 euros » et « 400 euros » sont remplacés respectivement par les montants : « 300 euros », « 150 euros » et « 600 euros ».

II. –  Ces dispositions ne sont applicables qu'aux sommes venant en déduction de l'impôt dû.

III. –  La perte de recettes pour l'État résultant de l'application des I et II est compensée à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Mme la présidente. L'amendement n° A-1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le ministre.

M. Xavier Bertrand, ministre. J’ai présenté tout à l’heure les grandes lignes et la philosophie de cet amendement.

Je comprends bien le souhait formulé d’élargir la couverture de l’assurance complémentaire santé. Nous poursuivons le même objectif. Cependant, compte tenu du coût pour les finances publiques, nous pensons qu’il faut, aujourd’hui, rechercher d’autres voies.

Je le redis à l’intention des auteurs de l’amendement : nous poursuivons bel et bien le même objectif. Travaillons ensemble sur ce sujet !

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Les explications du Gouvernement ont été suffisamment claires pour emporter l’avis favorable de la commission des affaires sociales.

Mme la présidente. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. Nous voterons résolument contre cet amendement.

Pour une fois, le Gouvernement acceptait, sur la base d’un amendement déposé par Mme Muguette Dini, de faire un pas pour les plus défavorisés, ce qui représentait une dépense évaluée à 500 millions d’euros. C’était jeudi dernier. Et aujourd’hui, le Gouvernement demande une seconde délibération afin de revenir au texte initial, la dépense destinée aux plus défavorisés des défavorisés étant désormais limitée à 200 millions d’euros.

Pourtant, Mme Bachelot-Narquin avait assumé pleinement ses responsabilités en séance, ses collaborateurs lui avaient donné le feu vert.

M. Xavier Bertrand, ministre. Elle n’avait pas levé le gage !

Plusieurs sénateurs socialistes. Si !

M. Guy Fischer. Mais si !

Aujourd’hui, pour les plus défavorisés, pour les plus pauvres, le précédent du RSA se renouvelle : on fait des économies sur le dos des plus démunis qui vont payer la crise !

Comme le Gouvernement ne trouve plus d’argent, il demande une seconde délibération et on va utiliser les 300 millions d’euros ainsi dégagés pour alimenter les 360 milliards d’euros, les exonérations, etc.

Le groupe CRC est vraiment très en colère en ce qui concerne les positions prises par le Gouvernement à l’égard des plus pauvres et de l’aide à la complémentaire santé !

Mme la présidente. La parole est à M. Bernard Cazeau, pour explication de vote.

M. Bernard Cazeau. Nous élevons une très vive protestation quant aux conditions dans lesquelles se déroule la discussion de ce PLFSS.

À plusieurs reprises, nous avons eu quelques problèmes. Récemment encore, M. le ministre a fait tomber un certain nombre de nos amendements en demandant que les siens soient examinés en priorité. Ces méthodes, peu courageuses de la part du Gouvernement, force nous est de les assumer dans cette assemblée où nous sommes souvent mal traités !

Pour m’en tenir à l’article 12 bis, je me souviens très bien qu’à chaque fois que le Gouvernement a accepté un amendement ou qu’il s’en est remis à la sagesse du Sénat, le président de séance lui a été demandé de lever le gage. On ne peut donc pas laisser perdurer des erreurs de ce type.

En outre, vous invoquez la future loi « Hôpital, patients, santé, territoires ». Nous avons déjà souligné qu’il était anormal de mettre la charrue avant les bœufs en nous faisant voter de manière anticipée des dispositions qui relèvent de ladite loi, et voici que vous invoquez la logique inverse !

Puisque vous avez mis la charrue avant les bœufs, assumez-le, monsieur le ministre ! Vous ne pouvez pas nous faire voter des amendements au motif que cette loi ne sera appliquée qu’à partir de 2010  et faire volte-face parce que cela vous gêne ou parce que le Gouvernement a commis une erreur d’appréciation – il a tous les outils de calcul nécessaires !

Nous voterons, bien sûr, contre l’amendement n° A-1.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Xavier Bertrand, ministre. Pour remettre les pendules à l’heure, je vais citer les propos exacts de Mme Roselyne Bachelot-Narquin : « Dans ces conditions, j’aurais aimé que vous retiriez votre amendement, madame la sénatrice, mais, dans un esprit d’ouverture, je m’en remettrai à la sagesse de la Haute Assemblée, sans pouvoir toutefois lever le gage, faute de connaître l’impact financier de la mesure proposée. »

J’ai adoré vos déclarations à l’un et à l’autre. Mais il est bon de rappeler que la mise en place de l’aide à la complémentaire santé a été soutenue par les groupes UMP, Union centriste et RDSE, qui ont approuvé cette démarche en disant qu’elle allait dans le bon sens et permettait la couverture.

Alors, les grandes déclarations d’aujourd’hui, je vous en donne acte, monsieur Fischer, mais il est bien aussi d’être cohérent avec ses votes passés !

Je reconnais le souci de faire progresser la couverture évoqué par les sénateurs, notamment par les membres de votre groupe, monsieur Mercier.

Cela étant dit, il y a ceux qui sont dans les grandes déclarations et ceux qui sont plutôt dans l’action. Je remercie la majorité de la Haute Assemblée pour sa confiance. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Par ailleurs, dans la mesure où les choses sont clarifiées, pour la fluidité des débats, je renonce à ma demande de scrutin public.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Godefroy, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Godefroy. Je ne veux pas refaire le débat sur la complémentaire santé.

Je m’en tiendrai au concret et, pour ce faire, j’ai besoin d’explications.

Je lis, dans l’objet de l’amendement qui a donné naissance à cet article : « D’autre part, il était contraire à l’article 40 de la Constitution, dans la mesure où il entraînait une dépense nouvelle. » Aussi, la question que nous nous posons est la suivante : comment peut-on savoir si l’irrecevabilité invoquée à l’encontre de nombre de nos amendements au titre de l’article 40 était justifiée ? Nous le verrons sur les articles concernant les accidents du travail et les maladies professionnelles. L’amendement actuellement en cause n’avait pas subi les foudres de la commission des finances.

Pour le bon fonctionnement du Sénat, je suggère que les avis de celle-ci sur les amendements refusés sur le fondement de l’article 40 de la Constitution soient accompagnés d’un argumentaire précis.