Séance du 28 novembre 2008

engagements financiers de l’état

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », figurant à l’état B.

État B

Mme la présidente. L'amendement n° II-138, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Cet amendement a pour objet de minorer de 1,2 milliard d’euros les crédits de la mission afin de prendre en compte les effets sur la charge de la dette de la baisse des taux et de la révision de l’inflation prévisionnelle pour 2009.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial. Il s’agit d’un amendement de coordination avec ce qui a été voté par le Sénat dans le cadre de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Cette mesure est également cohérente avec l’amendement du Gouvernement qui a été adopté sur l’article d’équilibre dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Je pensais proposer un sous-amendement afin de porter le chiffre de 1,2 milliard d’euros à 1,5 milliard d’euros compte tenu de la nouvelle baisse des taux d’intérêt qui est annoncée. Cependant, la charge de la dette allant sûrement augmenter dans les semaines qui viennent, je m’abstiens donc.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C’est sage !

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial. Aussi, la commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-138.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte spécial : gestion du patrimoine immobilier de l’état

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », figurant à l’état D.

État D

Mme la présidente. L'amendement n° II-20, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit l'intitulé du programme « Dépenses immobilières » :

Contribution aux dépenses immobilières

La parole est à Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial. De même que le programme 721, intitulé « Contribution au désendettement de l’État », retrace la partie des recettes de cessions immobilières de l’État affectées au désendettement de celui-ci, le programme 722, malgré son libellé « Dépenses immobilières », ne retrace en réalité que les dépenses immobilières de l’État financées par le produit de ventes immobilières.

Par homothétie avec l’intitulé du programme 721, cet amendement tend donc à préciser l’appellation du programme 722 sous la forme plus exacte de « Contribution aux dépenses immobilières ».

Il s’agit donc d’un amendement rédactionnel.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-20.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° II-12, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial. Cet amendement vise à minorer les crédits du programme « Dépenses immobilières » au bénéfice du programme « Contribution au désendettement de l’État », à hauteur de 150 millions d'euros. Ce montant correspond à 15 % du produit des ventes d’immeubles militaires prévu par le présent projet de loi de finances, à savoir 1 milliard d'euros.

En conséquence, la part des cessions immobilières consacrées au désendettement de l’État deviendrait beaucoup plus importante, puisqu’elle serait portée à 210 millions d'euros.

Mais je sais que cela pose problème au Gouvernement. Il convient par conséquent d’examiner cet amendement à l’aune du sous-amendement n° II-152 que vous présentez, monsieur le ministre, à l’amendement n° II-29 de la commission.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Madame le rapporteur spécial, j’émets un avis favorable sur l’amendement n° II-29, sous réserve de l’adoption du sous-amendement n° II-152 du Gouvernement, que j’évoquais précédemment à la tribune, visant à poser trois exceptions au principe de base.

Tout d’abord, les immeubles à l’étranger, parce qu’ils ont vocation à s’autofinancer.

Ensuite, des exceptions, qui peuvent être transitoires, concernant le ministère de la défense. Là encore, il s’agit d’autofinancement, concernant des bases, des équipements et la réforme militaire.

Enfin, l’application du nouveau principe législatif est différée d’un an pour le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, parce que le contrat de performance, dont le terme est le 31 décembre 2009, précise que celui-ci bénéficie, sur le produit des cessions des biens qu’il occupe, d’un retour à hauteur de 95 %, hors Île-de-France. Le MEEDDAT passera donc dans le droit commun à partir de 2010.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial. L’amendement n° II-29 a un double objet.

D’une part, il s’agit de fixer dans la loi le principe d’une contribution des cessions immobilières de l’État au désendettement. En effet, à l’heure actuelle, ces décisions relèvent du domaine infra-réglementaire – des « bleus », des projets de circulaires –, ce qui ne leur confère pas une base juridique solide.

D’autre part, il s’agit de fixer le principe d’un seuil de contribution minimale au désendettement de l’État de 15 % pour l’ensemble des administrations.

Vous acceptez de donner une base juridique solide à ce principe, monsieur le ministre, ce qui constitue une avancée. Mais, aux termes du sous-amendement n° II-152, vous maintenez des exceptions. Celles qui s’appliquent au ministère de la défense, liées à la loi de programmation militaire, prendront fin le 31 décembre 2014 – je ne sais pas s’il restera grand-chose à céder à cette date.

Quoi qu’il en soit, ce sous-amendement étant correct, la commission émet un avis favorable et, en conséquence, elle retire l’amendement n° II-12, madame la présidente.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !

Mme la présidente. L'amendement n° II-12 est retiré.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Je n’ai été saisie d’aucune explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte spécial : participations financières de l’état

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Participations financières de l’État » figurant à l’état D.

État D

Mme la présidente. Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

(Ces crédits sont adoptés.)

Mme la présidente. J’appelle en discussion l’article 85, qui est rattaché pour son examen aux crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

Article 85

Après le mot : « mis », la fin de l’avant-dernier alinéa de l’article 50 de la loi n° 2003-721 du 1^er août 2003 pour l’initiative économique est ainsi rédigée : « à la disposition de l’agence, directement ou par le canal d’une entité publique appropriée de portage immobilier, dans des conditions financières fixées par le ministre chargé du domaine ou, s’il y a lieu, par le conseil d’administration de l’entité en cause. »  – (Adopté.)

Article additionnel après l'article 85

Mme la présidente. L'amendement n° II-29, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'article 85, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les produits de cessions de biens immeubles de l'État sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %. »

Cet amendement a déjà été défendu. Le Gouvernement s’est déjà exprimé.

Le sous-amendement n° II-152, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter le troisième alinéa de l'amendement n° II-29 par une phrase ainsi rédigée :

La contribution au désendettement de l'État ne s'applique pas aux produits de cessions des immeubles domaniaux mis à la disposition du ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014, aux produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger et, jusqu'au 31 décembre 2009, aux produits de cessions des immeubles domaniaux mis à disposition des services du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Ce sous-amendement a déjà été défendu. Le Gouvernement s’est déjà exprimé.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote sur le sous-amendement n° II-152.

Mme Marie-France Beaufils. Mon explication de vote vaudra également pour l’amendement n° II-29, madame la présidente.

En ce qui concerne la gestion du patrimoine de l’État, il n’est pas souhaitable de recommencer ce que l’on a fait pour l’Imprimerie nationale. C’est la question de fond.

Je ne suis pas sûre que l’affectation obligatoire d’une part importante des cessions immobilières au désendettement de l’État soit la seule solution. À cet égard, j’ai beaucoup apprécié la réflexion de notre collègue M. Patriat sur l’utilisation du patrimoine.

Nous ne devons pas nous limiter à une stricte vision comptable. Avant de céder un bien, nous devons nous demander si celui-ci ne peut pas servir à un autre ministère ou être utilisé pour répondre à d’autres politiques de l’État ou des collectivités territoriales dans lesquelles ledit bien est implanté, je pense particulièrement aux cœurs de villes, notamment en l’Île-de-France 

C'est pourquoi nous ne voterons ni l’amendement ni le sous-amendement qui nous sont proposés.

Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° II-152.

(Le sous-amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-29, modifié.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l’article 85.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » ainsi que des comptes spéciaux « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » et « Participations financières de l’État ».

Remboursements et dégrèvements

Mme la présidente. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

La parole est à Mme le rapporteur spécial.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, ma présence à cette tribune signale que les efforts de la commission des finances pour modifier substantiellement la mission « Remboursements et dégrèvements » n’ont encore pu aboutir cette année. En effet, si tel avait été le cas la mission n’existerait plus.

Cette mission retrace, pour 2009, des crédits évaluatifs s’élevant à 89,9 milliards d’euros – nous bénéficierons peut-être de suppléments –, soit une progression de 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008 ; 80 % des crédits concernent des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et plus de 65 % des dépenses techniques liées aux modalités de recouvrement de la TVA, de l’impôt sur les sociétés et d’autres impôts.

Les dégrèvements de taxe professionnelle progressent de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, l’essentiel étant lié au plafonnement à 3,5 % de la valeur ajoutée des entreprises.

Pour la commission des finances, cette mission a été la source de deux insatisfactions.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Eh oui !

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial. D’une part, l’information fournie au sein du projet annuel de performances nous est apparue insuffisante, notamment en ce qui concerne la justification de la hausse des crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, imputée aux remboursements de crédits de TVA et aux dégrèvements de taxe professionnelle.

D’autre part, le projet de loi de finances ne traduit pas les réflexions menées depuis plusieurs années sur l’évolution de l’architecture de cette mission, alors même que les travaux d’un groupe de travail mis en place à cet effet – auquel j’ai été associée ainsi que notre collègue Jean-Yves Cousin, rapporteur spécial de la mission à l’Assemblée nationale – laissaient envisager des avancées rapides.

J’ai pris connaissance, monsieur le ministre, de votre lettre en réponse à mon propre courrier sur ce sujet. J’ai le regret de dire que vous ne m’avez pas apporté d’éléments nouveaux et que vous avez, au contraire, conforté, sur certains points, mon analyse.

Vos explications sur la hausse des crédits demandés pour 2008, à hauteur de 7 milliards d’euros, reprennent les éléments déjà communiqués dans les réponses au questionnaire budgétaire, que je trouvais insuffisantes.

Je ne méconnais pas les difficultés d’évaluation de ces dépenses. Cependant, je m’interroge sur la qualité de la prévision initiale, comme, d’ailleurs, la Cour des comptes. Je rappelle que les crédits de cette mission ont fait l’objet, en loi de règlement, d’un abondement de près de 4 milliards d’euros en 2006, de 4 milliards d’euros en 2007 et devraient être encore réévalués de 7 milliards d’euros en 2008.

Par ailleurs, en ce qui concerne les travaux du groupe mis en place en vue d’étudier les pistes de réforme de la mission, je m’étais réjouie, en juin dernier, que les réflexions portent sur deux sujets essentiels : la lisibilité des crédits retracés et le renforcement de l’évaluation et de la mesure de la performance des dépenses fiscales.

J’ai bien noté les efforts réalisés s’agissant de la présentation des dépenses fiscales au sein de l’annexe « Évaluation des voies et moyens », ainsi qu’en matière d’évaluation de certaines dépenses dans les projets annuels de performances d’autres missions, conformément à ce que nous préconisions.

Cependant, je regrette que, pour la mission « Remboursements et dégrèvements » elle-même, les réflexions n’aient pu donner lieu à des traductions concrètes dès le projet de loi de finances pour 2009. Une nouvelle fois, des raisons techniques sont invoquées. Je voudrais simplement rappeler que la commission des finances mène ses travaux sur l’évolution de la mission depuis 2006.

Les services ministériels, interrogés au début de l’année 2008 par la Cour des comptes, ont indiqué que des travaux étaient en cours, menés en vue d’une mise en œuvre pour la loi de finances pour 2009.

Une étape transitoire, à tout le moins, aurait pu consister à introduire un programme spécifique retraçant les remboursements de crédits de TVA. C’est ce que nous avions proposé l’année dernière, dans cet hémicycle.

Dans ces circonstances, la commission des finances a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » pour 2009, en attendant, monsieur le ministre, les explications que vous pourriez nous apporter.

Mme la présidente. J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de cinq minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Mme Isabelle Pasquet. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Remboursements et dégrèvements », ainsi que cela a été rappelé dans le rapport, est la première mission budgétaire de l’État.

Les engagements qui la définissent, portant sur des crédits évaluatifs, sont d’un montant important. Il s’agit de 90 milliards d’euros, ce qui correspond par exemple à deux fois le produit de l’impôt sur le revenu, hors produit de l’imposition des revenus non soumis au barème.

Ces sommes très importantes comprennent d’abord le montant des remboursements de TVA destinés aux entreprises, pour près de 49 milliards d’euros, puis des allégements d’impôt sur les sociétés, pour 11,1 milliards d’euros.

De même, 12,7 milliards d’euros sont consacrés à l’allégement de la taxe professionnelle. Encore ne s’agit-il là, pour l’essentiel, que du coût du plafonnement de la taxe professionnelle à la valeur ajoutée !

Cela signifie que 80 % des crédits de la mission corrigent l’imposition des entreprises, sur le plan national comme sur le plan local.

Cela signifie également que, d’une certaine manière, dans la mesure où l’impôt sur les sociétés est censé rapporter environ 60 milliards d’euros de recettes fiscales brutes, on rembourse aux entreprises plus que ce qu’elles paient par ce biais !

Les crédits de la mission sont en croissance continue depuis la mise en œuvre de la loi organique. Cela montre au moins une chose : à défaut de maintenir l’emploi public, de développer l’action publique, on a fait beaucoup d’efforts pour alléger les impôts, en dépit du très faible impact de ces mesures sur la croissance et l’emploi.

Les dégrèvements et remboursements d’impôt concernant très peu les ménages, on se demande ce que signifie cette attention constante à réduire les impôts des entreprises.

Depuis hier, officiellement, notre pays compte de nouveau deux millions de chômeurs et la croissance est en panne.

Pourquoi avoir mené des politiques d’allégement fiscal aussi peu efficaces sur le chômage et sur la croissance ?

Pourquoi avoir multiplié les niches fiscales et les régimes particuliers ? Pourquoi vouloir maintenir coûte que coûte un bouclier fiscal qui n’a pas rencontré le succès escompté et qui ne constitue, de fait, qu’une dépense supplémentaire, inutile pour l’emploi et pour la croissance, inutile pour la présente mission ?

Je suis élue d’une ville populaire dont la majorité des habitants – 52 % pour être précise – ne jouent pas avec les dispositifs de réduction de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt de solidarité sur la fortune.

Quand ils vont faire leurs courses, ils paient chaque fois un peu de TVA, contribuant ainsi à leur manière au financement de l’action de l’État. En revanche, ils constatent chaque jour que le service public de l’éducation se dégrade, que l’ensemble des services publics, de la police nationale à la poste, en passant par l’équipement ou la santé, n’offre plus les mêmes garanties ni la même qualité de réponse à leur attente.

Des emplois disparaissent, des locaux sont désaffectés, des formations sont supprimées dans le lycée de leurs enfants : tout cela vient aussi du choix dont nous débattons ce soir.

On a gagé les allégements d’impôts des dernières années sur la mise en cause de la présence de l’État et des services publics sur le territoire. Pour toutes les personnes, issues des milieux populaires, qui souffrent de ces choix, je ne peux que voter contre les crédits de cette mission. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, la mission « Remboursements et dégrèvements » est très spécifique.

D’abord, les dépenses sont très intimement liées aux recettes. Les crédits sont donc évaluatifs et il devient dès lors impossible de les préciser avec rigueur.

Ensuite, la nature même de ces crédits rend difficile la mise en œuvre des règles normalement applicables aux dépenses.

Dans ces conditions, il n’est pas aisé de définir des objectifs de performance.

Comme vous le savez, madame le rapporteur spécial, trois facteurs expliquent cette situation.

Le premier, c’est l’évolution de la consommation avec les exportations, donc le problème du remboursement des crédits liés à la TVA.

Le deuxième facteur, c’est l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises, le remboursement des excédents de versement et d’impôt sur les sociétés. Même une prévision correcte de l’évolution du bénéfice fiscal d’une entreprise ne garantit pas une bonne prévision des remboursements d’impôt sur les sociétés. En 2008, par exemple, on a constaté un écart de 2,7 milliards d’euros alors que la prévision de bénéfice était correcte.

Le troisième facteur, c’est l’évolution des comportements individuels des redevables. Plusieurs options s’offrent à eux : l’autolimitation des versements d’acomptes d’impôt sur les sociétés ou la restitution de l’impôt sur les sociétés au moment du versement du solde ; demande de remboursement de TVA ou imputation sur la TVA collectée.

Enfin, n’oublions pas l’institution importante au titre du contentieux précompte, évaluée à 1,6 milliard d’euros, y compris les intérêts moratoires, dans le présent projet de loi de finances. C’est un impondérable, conséquence d’une décision de justice qui est absolument extérieure à l’administration. Cela rend bien entendu toute prévision encore plus difficile.

Comme vous l’avez rappelé, madame le rapporteur, nous avons mis en place un groupe de travail. Je pensais que cette décision vous aurait satisfaite. Les objectifs sont les suivants : présenter au mois de juillet les évolutions envisagées et donner une vision plus claire de la nature des crédits du programme, mieux identifier les remboursements et les restitutions purement techniques, donc la mécanique et la gestion de l’impôt, mieux distinguer les remboursements et les dégrèvements liés à des politiques publiques, qui constituent la partie restituée des dépenses fiscales.

Des raisons informatiques et des contraintes temporelles trop fortes nous ayant empêchés de mettre en œuvre ces mesures dès 2009, elles entreront en vigueur en 2010. Cela permettra un meilleur encadrement du coût des dépenses fiscales dans la loi de programmation des finances publiques, avec la définition d’un objectif de dépenses fiscales, des règles de gage. On fait donc bien la différence entre les deux. Nous en avons déjà débattu et je n’y reviens donc pas.

Il faut noter l’amélioration, dès cette année, de l’information sur la dépense fiscale dans les documents budgétaires. Vous le souhaitiez ; nous l’avons fait.

Nous avons détaillé le coût des dix-huit dépenses fiscales les plus importantes. Nous avons émis un tableau récapitulant le coût des dépenses fiscales qui ont été adoptées depuis le dépôt du précédent projet de loi de finances ou qui sont proposées dans le projet de loi de finances de l’année afin de détailler la règle de gage des dépenses fiscales.

De nombreuses avancées ont vu le jour en 2008. Elles seront opérationnelles en 2009 et en 2010, avec une révision très large des caractéristiques de la mission. Il me semble donc que vous avez satisfaction.

Mme la présidente. La parole est à Mme le rapporteur spécial.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial. Monsieur le ministre, j’ai rappelé dans mon intervention et écrit dans mon rapport que vous vous étiez efforcé d’apporter des réponses à nos interrogations et que nous avions apprécié le travail qui avait été mené.

Nous aurions néanmoins souhaité que votre travail, notamment les décisions prises au mois de juin, trouve une traduction plus rapide. Il était alors apparu possible de concrétiser la transformation d’une partie de la mission. Or ce ne fut pas le cas.

C’est pourquoi la commission avait émis une réserve, que j’accepte bien sûr de lever, avec M. le président de la commission des finances.

Je souhaite que l’on parvienne en 2010 à des résultats concrets. Sinon, nous perdrons en efficacité.

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » figurant à l’état B.

État B