Séance du 1er décembre 2008

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je n’ai pas dit ça, madame la ministre !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Ce serait une véritable atteinte à l’État de droit !

Vous avez affirmé que les parquets étaient obligés de faire appel lorsque les peines plancher n’étaient pas prononcées. Le parquet a une possibilité de faire appel comme toutes les autres parties : les voies de recours sont ouvertes à tout le monde, y compris au parquet ! C’est l’État de droit !

C’est aussi l’objet de la refonte de la justice des mineurs. Nous allons créer un code pour les mineurs adapté aux jeunes et aux actes de délinquance de 2009. Le texte actuel date de 1945 et contient des dispositions qui, parfois, ne sont pas très cohérentes ou peuvent paraître obsolètes.

Je rappelle également que l’ordonnance de 1945 ne regroupe pas toutes les dispositions applicables aux mineurs, l’ensemble de la procédure concernant ces derniers étant dispersée entre plusieurs codes et divers textes. Toute la difficulté pour les magistrats est donc d’avoir la mesure la plus appropriée pour réprimer la délinquance des mineurs.

Nous disposerons par conséquent, pour la première fois, d’un code pénal pour les mineurs qui regroupera tous les textes, ce qui permettra aux magistrats de pouvoir rendre une justice pour les mineurs beaucoup plus efficace.

La commission présidée par le recteur Varinard me rendra son rapport le 3 décembre. Je remercie tout particulièrement les sénateurs ayant participé à ses travaux.

L’objectif est d’améliorer la prise en charge des mineurs délinquants pour mieux protéger notre société et pour donner toute leur efficacité aux mesures de suivi des jeunes délinquants.

Nous utiliserons toute la gamme des mesures disponibles pour apporter une réponse adaptée à chaque mineur délinquant.

Madame Klès, vous citez des chiffres globaux. Vous passez sous silence l’évolution inquiétante du nombre des criminels de treize à seize ans. Ils représentaient 30 % des mineurs criminels en 1997. Ils en représentent aujourd’hui 60 %. C’est la réalité.

Pour les mineurs ancrés dans la délinquance, les centres éducatifs fermés ont fait la preuve de leur efficacité : 61 % des mineurs ne récidivent pas au bout d’un an, après un passage en centre éducatif fermé, et 84 % réintègrent un cursus scolaire.

Le 14 novembre dernier, j’ai inauguré à Mulhouse le trente-septième centre éducatif fermé. Le programme se poursuivra en 2009 avec l’ouverture de sept centres éducatifs fermés supplémentaires.

J’ai souhaité également, comme M. Laurent Béteille l’a rappelé, expérimenter une prise en charge pédopsychologique dans cinq centres éducatifs fermés.

Pour beaucoup de jeunes délinquants ayant commis des faits extrêmement graves, le suivi éducatif ne suffit plus. Ils ont de réels problèmes de comportement. Dans ces centres éducatifs fermés, les postes de psychologue, de psychiatre et d’infirmier sont doublés par rapport aux centres éducatifs fermés classiques.

Monsieur Béteille, vous m’avez interrogée sur la poursuite de cette expérimentation. L’évaluation de ces cinq centres éducatifs fermés est prévue avec la direction de l’hospitalisation du ministère de la santé. D’ores et déjà, nous savons que ces cinq centres éducatifs fermés répondent à un vrai besoin. Ils seront consolidés, et d’autres seront mis en place si nécessaire.

En 2009, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse disposera d’un budget de 787 millions d’euros. Elle se recentrera sur la prise en charge des mineurs délinquants.

Monsieur Alfonsi, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse assumera son rôle d’aide à la décision auprès des magistrats pour la protection des mineurs en danger et renforcera sa mission d’audit et de conseil pour s’assurer de l’égalité de la prise en charge des mineurs en danger sur l’ensemble du territoire, en collaboration avec les conseils généraux. Nous avons, vous le savez, un problème d’articulation avec la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, qui dévolue cette mission aux conseils généraux.

Madame Klès, le recentrage de la PJJ sur les mineurs délinquants correspond à l’application des principes de la loi du 5 mars 2007 votée par le Parlement.

La troisième mission de la justice est de servir les Français. La justice doit être un service public moderne et performant.

Nous avons commencé par réformer la carte judiciaire. M. Fauchon l’a rappelé, il s’agissait d’une réforme nécessaire et attendue depuis longtemps. Il a également évoqué le travail qu’il a fait avec son ancien collègue Charles Jolibois. Il aurait aussi pu évoquer le travail du président de la commission des finances, Jean Arthuis, sur ce sujet.

Les moyens étaient dispersés entre près de 1 200 juridictions : les juges étaient souvent isolés et l’accueil des justiciables n’était pas garanti de façon satisfaisante.

Avec la nouvelle carte judiciaire, les juges pourront travailler ensemble, les services seront regroupés de façon cohérente, les conditions de travail des personnels seront améliorées. Nous répondrons ainsi beaucoup mieux aux attentes des justiciables en termes de délais et de compréhension de la justice.

La réforme de la carte, c’est un tiers des juridictions regroupées. Les moyens sont là puisque la réforme coûtera au total 427 millions d’euros : 385 millions d’euros pour l’immobilier, 21,5 millions d’euros pour les primes de restructuration et 20 millions d’euros pour les avocats.

Je souhaite rassurer M. Sueur sur ce point. Il y aura 385 millions d’euros d’autorisations d’engagement sur cinq ans. Il est normal que la traduction budgétaire de ces opérations soit étalée, car, en matière immobilière, les opérations connaissent plusieurs phases. Le ministère de la justice bénéficiera de crédits de paiement à la fois sur son budget et sur le compte d’affectation spéciale alimenté par les cessions immobilières.

Le calendrier de la réforme de la carte judiciaire sera tenu. Il sera même anticipé dans certains cas. Le terme prévu reste le 31 décembre 2010, mais nous irons plus vite – c’est ce que nous avons déjà commencé à faire – là où les personnels des juridictions seront prêts.

Au 1^er janvier 2009, la réforme de la carte judiciaire aura déjà mis en œuvre toute la première partie du programme, puisque nous avons regroupé les tribunaux de commerce, passant de 185  à 135 tribunaux de commerce. Il en a été de même pour les conseils de prud’hommes. Si tel n’avait pas été le cas, les élections prud’homales actuellement en cours ne se dérouleraient pas de façon aussi satisfaisante.

L’organisation territoriale, qui vous est chère, sera plus claire, et la justice sera plus efficace au service de nos concitoyens.

Parallèlement, nous développons une nouvelle génération de maisons de justice et du droit : cinq de ces nouvelles maisons de justice et du droit seront expérimentées en 2009 dans des zones particulièrement éloignées d’une juridiction. Elles disposeront de moyens de communication modernes, sur le modèle de ce qui est déjà expérimenté dans le Loiret, département cher à M. Sueur.

Monsieur Détraigne, je vous rendrai compte de cette expérimentation pour être sûre qu’elle réponde aux questions légitimes que vous avez posées.

Le deuxième volet de la réforme de la justice mis en œuvre est celui de la réforme des contentieux, comme je m’y étais engagée.

Des infractions et des actes civils de la vie courante seront déjudiciarisés : le divorce par consentement mutuel sans audience, la médiation obligatoire pour les conflits familiaux de l’après-divorce, les procédures simplifiées pour les primo-délinquants et les petits délits routiers.

La proposition de loi de M. le sénateur Béteille, ainsi que celle de M. le député Jean-Luc Warsmann s’inscrivent pleinement dans cette volonté de simplifier notre justice.

Les tribunaux utilisent maintenant de plus en plus les nouvelles technologies. Le justiciable est le premier gagnant de cette modernisation.

Les personnels sont aussi les grands bénéficiaires des nouvelles technologies, avec la numérisation, la dématérialisation des procédures, ainsi que la visioconférence.

Cette modernisation se poursuivra en 2009 grâce à Cassiopée et à d’autres applications qui permettront d’accélérer les procédures et d’avoir des décisions de justice plus rapides et plus lisibles.

Le budget informatique du ministère de la justice augmentera de 7,6 %. Le fonctionnement des juridictions sera renforcé, conformément aux souhaits de M. le rapporteur spécial et de M. Détraigne, rapporteur pour avis. Nous renforcerons les juridictions par le recrutement de 59 magistrats et de 150 greffiers. Contrairement à ce qu’a dit M. Sueur, il ne s’agit pas de tours de passe-passe ! C’est une réalité !

M. Jean-Pierre Sueur. Nous verrons !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Les priorités sont la mise en œuvre de la réforme des tutelles et le développement des aménagements de peines.

Nous bénéficierons également des premiers effets de la carte judiciaire.

La réforme de la carte des tribunaux de commerce et des conseils de prud’hommes permettra de redéployer 247 emplois.

Je souhaite à cet égard vous indiquer que le tribunal supérieur d’appel de Mamoudzou verra son effectif accrû de deux magistrats, pour renforcer le contrôle de l’état civil à Mayotte.

M. Jean-Jacques Hyest. Très bien !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Nous travaillons également, avec mes collègues ministre de l’intérieur et secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, à la simplification de l’état du droit à Mayotte, ce qui permettra d’accélérer le traitement du dossier.

La réorganisation ne concerne pas que les juridictions. Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, nous rendons la Chancellerie beaucoup plus performante. Depuis le 1^er septembre, nous avons une nouvelle organisation de l’administration centrale, plus rationnelle. Deux directions ont en effet été supprimées.

L’administration centrale disposera, en 2009, d’un budget de 249 millions d’euros, et les départs en retraite n’y seront pas remplacés.

La réforme s’appuie également sur de nouvelles relations entre la Chancellerie et la justice sur le terrain. Je remercie M. Pierre Fauchon d’avoir indiqué qu’être convoqué à la Chancellerie ne signifiait pas devoir se présenter devant le tribunal de la Sainte Inquisition !

M. Pierre Fauchon. C’est un plaisir !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. La création d’un service des ressources humaines au ministère de la justice constitue une première. Jusqu’à présent, des magistrats pouvaient effectuer toute leur carrière sans jamais rencontrer qui que ce soit de la Chancellerie ! Il est important de mieux prendre en compte les demandes, les besoins, mais aussi l’évaluation des magistrats dans le cours de leur carrière. La création de ce service des ressources humaines y pourvoira. Aujourd'hui, un peu plus de 500 entretiens avec des magistrats ont eu lieu en moins d’un an d’activité de cette direction.

Nous avons également organisé les services déconcentrés : nous rapprochons les cartes des directions et les moyens de gestion pour créer des synergies. Aujourd’hui, il y a neuf directions régionales de l’administration pénitentiaire et quatorze directions régionales de la protection judiciaire de la jeunesse. Au 31 décembre 2008, l’administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse auront neuf directions régionales qui coïncideront.

Enfin, la réforme de la justice passe nécessairement par la rénovation de la formation. La réforme de l’École nationale de la magistrature a été adoptée par son conseil d’administration.

Avant cela, la formation des magistrats était essentiellement technique. Elle sera désormais plus ouverte aux qualités humaines, aux compétences essentielles du métier de magistrat et plus tournée vers la société et l’international. Nous nous sommes beaucoup inspirés des rapports du Sénat dont les auteurs, depuis bien longtemps, demandent la réforme de la formation des magistrats.

Madame Nicole Borvo Cohen-Seat, vous disiez ne pas vouloir voter ce budget, considérant qu’il est sécuritaire.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je n’ai pas employé ce mot !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Vous affirmiez que l’objectif visé était uniquement d’incarcérer des personnes. Je considère que réinsérer des personnes détenues, c’est d’abord respecter leur dignité. La justice est aussi là pour donner une deuxième chance.

Nous avons également un objectif clair, qui est de lutter contre la récidive, car nos concitoyens ont le droit de vivre en toute liberté et en toute sécurité.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Absolument !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Quand nous avons proposé cette avancée démocratique majeure qu’est le poste de contrôleur général des lieux de privation de liberté, vous n’avez pas voté en faveur du texte !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je l’ai voté, madame !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Je trouve regrettable que la création de cette nouvelle autorité n’ait pas fait consensus !

M. Alain Gournac. Eh oui, c’est bien dommage !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est incroyable ! Je l’ai voté !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Mesdames, messieurs les sénateurs, voilà les points sur lesquels il me semblait essentiel d’insister.

Le budget pour 2009 du ministère de la justice est donc un budget ambitieux. Il correspond à une nouvelle façon de gouverner. Réformer l’État, ce n’est pas toujours dépenser plus. C’est d’abord mettre les bons moyens aux bons endroits.

C’est un budget d’action. Je sais que vous avez toujours eu à cœur de veiller à ce que les politiques publiques conduites par le ministère de la justice soient en phase avec les préoccupations concrètes de notre société.

Vous le savez, c’est le même objectif fondamental qui guide mon action. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. Alain Gournac. De bonnes réponses !

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Justice », figurant à l’état B.

état b

L'amendement n° II-1, présenté par M. du Luart, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. Cet amendement est à double détente.

Il vise, d’une part, à traiter le problème trop bien connu du transfèrement des détenus.

Il permet, d’autre part, d’évoquer le problème du palais de justice de Paris.

Le transfèrement des détenus est actuellement essentiellement assuré par les forces de gendarmerie et de police. Ces missions mobilisent des effectifs importants, soit près de 1 000 équivalents temps plein pour la gendarmerie et de 2 700 équivalents temps plein pour la police.

La situation actuelle organise donc, de fait, un transfert indu de charges de la mission « Justice » vers la mission « Sécurité ».

La difficulté liée à ce transfert est parfaitement bien identifiée. Les conclusions de la révision générale des politiques publiques l’ont d’ailleurs une nouvelle fois mise en évidence en 2008.

Pourtant, des solutions existent, qui vont de la refacturation entre l’administration pénitentiaire, la police et la gendarmerie, à une plus grande mobilité des magistrats, qui pourraient se déplacer dans certains cas dans les établissements pénitentiaires plutôt que de mobiliser des effectifs pour assurer le transfèrement des détenus entre la prison et leur cabinet.

L’amendement n° II-1 privilégie une autre piste prometteuse, celle de la visioconférence : il s’agit de doter le programme « Administration pénitentiaire » de 2 millions d’euros supplémentaires afin de compléter l’équipement des établissements pénitentiaires en matériel de visioconférence. Les nouvelles technologies doivent en effet être pleinement mises à profit pour le bon fonctionnement de l’institution judiciaire et la rationalisation de la dépense.

Ces 2 millions d’euros sont prélevés sur le programme « Justice judiciaire » et correspondent à la subvention pour charges de service public accordée à l’établissement public du palais de justice de Paris. Le projet de réaménagement de ce palais de justice tend en effet à devenir un « serpent de mer » de la gestion de l’institution judiciaire. Le tribunal de grande instance de Paris souffre de l’exiguïté de ses locaux, mais le choix d’un nouveau site tourne à la valse-hésitation depuis plusieurs années : aussi peut-on s’interroger sur l’utilité d’une subvention de 2 millions d’euros affectée à un établissement public dont la raison d’être s’amenuise au fil du temps. L’inertie de ce projet est d’autant plus regrettable qu’un site paraît recueillir l’assentiment tant des avocats parisiens que des magistrats ou des fonctionnaires du TGI, l’Hôtel-Dieu, situé à deux pas du palais de justice (Mme Nathalie Goulet et M. Nicolas Alfonsi acquiescent.)…

M. Pierre Fauchon. Exactement !

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. En conclusion, cet amendement présente une cohérence forte mais paradoxale : limiter les déplacements de détenus en finançant partiellement la mesure grâce la suppression du déplacement du TGI de Paris !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur le rapporteur spécial, les établissements dotés d’équipements de visioconférence accueilleront plus de 80 % des détenus à la fin de l’année 2008. Vous avez raison de rappeler que cette technologie économise les postes d’agents chargés de procéder à ces extractions. Une autre considération doit également être prise en compte : la sécurité. En effet, la visioconférence réduit les risques d’évasion et d’incident avec le personnel pénitentiaire.

À la fin de 2008, 84 % des détenus sont internés dans des établissements équipés ; cette proportion devrait s’élever à 90 % d’ici à la fin de l’année 2009, les nouveaux établissements qui ouvriront pendant l’année étant équipés. La Chancellerie s’est engagée à réduire d’au moins 5 % le nombre d’extractions en 2009, et encore de 5 % en 2010. Le budget de la direction de l’administration pénitentiaire s’élève à 2,47 milliards d’euros, mais il permet d’affecter plus de moyens, si nécessaire, au développement des équipements de visioconférence.

Monsieur le rapporteur spécial, vous avez abordé la question du déménagement du tribunal de grande instance de Paris. Vous avez raison, la question de l’emplacement du nouveau tribunal à Paris est importante : nous n’avons pas le droit de nous tromper dans notre choix. Les négociations, avec la mairie de Paris notamment, ont repris, et toutes les options sont expertisées. Nous allons déterminer quel sera le bon site, notamment en fonction de sa capacité, mais réduire les crédits de l’établissement public du palais de justice de Paris reviendrait à renoncer à un projet. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement.

M. le président. Monsieur le rapporteur spécial, l’amendement n° II-1 est-il maintenu ?

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. Les précisions apportées par Mme le garde des sceaux sur le problème de la visioconférence me satisfont pleinement, car cette évolution répond au bon sens ; d’ailleurs, le jour même où la commission des finances a adopté cet amendement, une évasion s’est produite pendant un transfert de détenu. Cela démontre le bien-fondé de la position de la commission des finances. Je donne donc acte à Mme le garde des sceaux de l’augmentation des moyens alloués au développement de cette nouvelle technologie.

J’observe toutefois, madame le ministre, que vous ne m’avez pas répondu sur un autre point : la nécessité d’encourager les déplacements des magistrats dans les établissements pénitentiaires afin de réduire les extractions de détenus ; mais il me semble que c’est une conséquence logique de ce qui vient d’être dit.

En ce qui concerne le tribunal de grande instance de Paris, le dossier devrait avancer en 2009 puisque vous dites que la négociation a repris avec le maire de Paris et les maires d’arrondissement, et – c’est le plus important – que toutes les pistes seront examinées. Compte tenu de ces précisions, je veux bien retirer l’amendement de la commission à titre exceptionnel ; mais nous suivrons avec une attention extrême ce qui se passera au cours de l’année 2009 : la décision d’implantation du nouveau TGI de Paris ne peut pas être indéfiniment renvoyée aux calendes grecques ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cela ne fait jamais que vingt ans qu’on en parle!

M. le président. L’amendement n° II-1 est retiré.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame le garde des sceaux, je voudrai revenir sur la problématique du transfèrement. Lorsque nous allons discuter le budget de la mission « Sécurité », plusieurs amendements posant le problème du transfèrement des détenus et de son coût seront examinés. Ils posent en fait la question de savoir s’il appartient à cette mission de prendre en charge ces dépenses qui pourraient incomber à la mission « Justice ».

Nous connaissons les qualités gestionnaires de votre ministère, madame le garde des sceaux ; la démonstration en a été faite avec les frais de justice. Nous nous demandons donc s’il ne serait pas judicieux de confier la gestion des transfèrements de détenus au ministère de la justice. Le coût de ces opérations, aujourd’hui à la charge de la police et de la gendarmerie, devrait donc être mieux identifié au sein de la mission « Sécurité » afin que les crédits afférents soient transférés à la mission « Justice ». En effet, lorsque les magistrats se saisissent de problèmes de gestion, ils font une démonstration éclatante de leur capacité à maîtriser les coûts ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur le président de la commission des finances, le transfert de charge devrait s’accompagner du transfert des moyens correspondants !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Absolument !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Or, pour l’instant, tel n’est pas le cas !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C’est une question d’arbitrage interministériel !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Je pense que la visioconférence va déjà permettre une révolution culturelle, comme je l’ai déjà dit à M. le rapporteur spécial.

Pour compléter mon propos précédent, j’indique que nous allons mettre en place la notification d’actes par visioconférence, qui représentera une avancée importante. En effet, les transfèrements et les extractions interviennent souvent pour des problèmes de notification d’actes. Par exemple, on est souvent obligé d’extraire un détenu pour le faire comparaître devant le magistrat qui lui notifie la réception du rapport d’expertise. La visioconférence va donc permettre de notifier les actes. Il reste encore à régler le problème de l’authentification des signatures, point sur lequel nous travaillons notamment avec la Caisse des dépôts et consignations ; la signature électronique devrait offrir des solutions fiables.

Le développement de la visioconférence nous amènera à déterminer quels transferts de détenus restent encore absolument nécessaires. Mais si la responsabilité de ces opérations doit incomber au ministère de la justice, il faudra également allouer à ce dernier les moyens correspondants : c’est un vrai débat, qui me paraît encore un peu difficile !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je vous remercie de cette réponse, madame le garde des sceaux, et je souhaite dissiper tout malentendu. Dans l’esprit de la commission des finances, il ne s’agit pas d’autre chose que de transférer à votre ministère les moyens budgétaires correspondants, afin de vous permettre de conserver les plus-values résultant de l’effet de synergie entre la mise en place de la visioconférence et la réduction du nombre de transfèrements de détenus.

J’exprime donc le souhait de la commission de voir la réflexion avancer dans cette voie.

M. le président. L’amendement n° II-52 rectifié, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. Monsieur le président, avec votre accord, je présenterai en même temps les amendements n^os II-52 rectifié et II-53 rectifié, qui ont tous deux pour objet le renforcement des moyens en personnel du ministère de la justice.

M. le président. L’amendement n° II-53 rectifié, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis.