Séance du 15 février 2010

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2010 (projet de loi n° 276, rapports n^os 278, 283 et 284).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, pendant toute l’année 2009, nous avons répondu à l’urgence de la crise en mettant en œuvre tous les moyens, à la fois fiscaux et budgétaires, pour soutenir notre économie et aider nos concitoyens les plus fragiles à traverser cette épreuve.

Cette action a d’ores et déjà porté ses fruits. Les chiffres publiés depuis la fin de l’année dernière sont les premiers signes d’une reprise économique qu’il nous faut encore conforter. Avec une progression de notre PIB de 0,6 % au quatrième trimestre 2009, la croissance est en nette accélération, après une progression de 0,2 % au troisième trimestre.

Nos perspectives de croissance pour 2010, évaluées à 1,4 %, nous placent avec l’Allemagne dans le peloton de tête des pays dont la reprise est la plus marquée, la prévision de croissance pour l’ensemble de la zone euro étant de 1 %, selon le FMI.

Si la comparaison par rapport à nos voisins est à notre avantage, elle ne doit pas non plus masquer certaines de nos faiblesses historiques, qui, si nous ne les surmontons pas rapidement, constitueront autant de handicaps pour l’avenir. Car c’est aujourd’hui, en cette période de sortie de crise, que notre avenir se joue. Nous ne pouvons pas nous permettre de passer à côté des évolutions, non seulement des technologies, mais aussi des savoirs, qui vont dessiner le monde de demain.

Il serait facile d’expliquer qu’il ne faut pas tout attendre de l’État. Mais ce n’est pas notre choix. Au contraire, nous avons la conviction qu’il est possible d’agir et d’investir aujourd’hui pour se donner un avenir crédible.

Cette conviction ne date pas d’hier. Elle imprime depuis bientôt trois ans nos priorités budgétaires, tournées vers la recherche et l’enseignement supérieur, la compétitivité et le développement durable. La progression de 1,8 milliard d’euros chaque année depuis 2007 des crédits alloués à l’enseignement supérieur et la recherche, l’extension du crédit d’impôt recherche et le Grenelle de l’environnement ont marqué une rupture très profonde des priorités de l’État.

Alain Juppé et Michel Rocard rappelaient, dans le rapport qu’ils ont remis au Président de la République, qu’« il y a deux façons de mal préparer l’avenir : accumuler les dettes pour financer les dépenses courantes ; mais aussi, et peut-être surtout, oublier d’investir dans les domaines moteurs ».

Personne ne peut douter de la détermination du Gouvernement à redresser l’équilibre de nos finances publiques. L’organisation, à la fin du mois de janvier, de la conférence sur le déficit public, présidée par le Président de la République, le prouve. Personne ne peut non plus reprocher au Gouvernement d’ignorer la préparation de l’avenir. C’est ce qu’il démontre chaque jour dans son action.

La réflexion à laquelle nous sommes aujourd’hui appelés sur nos priorités nationales s’inscrit dans la même vision, la même stratégie et la même ligne que celle qui est suivie par nos principaux partenaires européens. Il suffit d’ailleurs de regarder au-delà de nos proches frontières : le Royaume-Uni s’est doté d’un fonds d’investissement stratégique pour financer les projets innovants dans les hautes technologies ; l’Allemagne a conçu pour sa part un programme de 2 milliards d’euros pour soutenir l’innovation de ses PME. Notre démarche va dans le même sens, mais elle est évidemment très exceptionnelle par l’ampleur des moyens que nous sommes prêts à lui consacrer.

Cette réflexion inédite a suscité beaucoup de débats. Certains ont voulu enfermer la discussion dans la pure et unique question de l’emprunt, comme si la question se résumait à donner une succession à la longue liste des emprunts déjà lancés sous la V^e République ! La polémique est passée à côté de l’enjeu posé par cette question : où, combien et comment investir pour renforcer durablement la compétitivité de notre économie sans pour autant compromettre le redressement de nos finances publiques ?

La réponse que nous avons apportée repose sur quatre principes : la sélection de priorités limitées ; la recherche de l’excellence ; la mise en place d’une gouvernance exceptionnelle ; enfin, le choix du mode de financement le moins coûteux et la préférence donnée aux dépenses d’investissement sur les dépenses courantes.

Quelles sont, tout d’abord, les priorités d’investissement ? La commission présidée par Alain Juppé et Michel Rocard a très précisément éclairé cette question. Les ouvertures de crédits proposées sont les suivantes : 19 milliards d’euros pour l’enseignement supérieur, la formation et la recherche ; 6,5 milliards d’euros pour l’industrie et les PME ; 5 milliards d’euros pour le développement durable ; 4,5 milliards d’euros pour le numérique. Cela représente, au total, 35 milliards d’euros tournés vers l’innovation.

Certains ont regretté l’absence du financement des infrastructures de transport. J’aurai l’occasion de revenir sur ce choix lors de la discussion d’un amendement voté par la commission des finances et portant sur le canal Seine-Nord Europe.

Les projets financés à travers ces actions sont d’ailleurs extrêmement divers : des campus d’excellence à la promotion des nouveaux usages dans le numérique ; de la conception du véhicule du futur à la recherche dans les biotechnologies.

Tous ces projets se rejoignent en revanche dans la recherche d’une seule ambition, l’excellence pour la France.

Ce mot, malgré son usage fréquent, conserve encore un sens. Il faut en réalité le promouvoir, en évitant de céder à la pression constante du nivellement. Évidemment, l’excellence ne se fait pas contre ce qui existe.

Pour prendre l’exemple de l’enseignement supérieur, nous allons consacrer presque 8 milliards d’euros à des campus d’excellence, avec l’objectif de faire de ces partenariats d’écoles, d’universités, d’organismes de recherche et d’entreprises des pôles de visibilité mondiale. Nous mobilisons 1 milliard d’euros supplémentaire pour la constitution du plus important campus scientifique et technologique européen sur le plateau de Saclay.

Avec l’émergence de ces pôles d’excellence, nous nous donnons les moyens de ne plus jouer dans la deuxième division du célèbre classement de Shanghai.

Mais nous n’oublions pas non plus les autres campus. Des financements sont prévus pour ceux qui, sans être sélectionnés dans le processus des « campus d’excellence », ont des points forts qui en font, dans leur domaine, des acteurs de référence : 1 milliard d’euros sera destiné à des laboratoires d’excellence et 1 milliard d’euros à des équipements d’excellence ; 3,5 milliards d’euros permettront de mieux valoriser les résultats de la recherche publique.

En tout état de cause, ces investissements d’avenir se font sans remettre en cause la progression des moyens des autres universités et des autres organismes de recherche.

On ne peut cependant viser cette excellence sans un cadre rigoureux de mise en œuvre et sans une gouvernance propre au grand emprunt.

L’exception se traduit tout d’abord, dans ce collectif, par l’ouverture de crédits sur des programmes budgétaires spécialement créés. Au sein des missions déjà existantes, il s’agit d’isoler les dépenses d’avenir, par nature exceptionnelles, des autres dépenses de l’État.

Nous avons fait le choix d’un décaissement en bloc à des opérateurs chargés de leur gestion. Ce décaissement ne traduira pas, il est vrai, la réalité des décaissements chez les opérateurs, car les décaissements de ces derniers s’inscriront nécessairement dans la durée, en fonction des projets.

Plus que l’architecture budgétaire retenue, c’est bien la procédure d’instruction et de mise en œuvre des investissements d’avenir qui les distinguera des autres interventions de l’État. Je sais que le Sénat est particulièrement sensible à ce point.

Dans cette démarche, l’évaluation est un enjeu majeur, à tous les stades du projet, depuis la sélection sur la base d’appels à projets lancés avec le concours d’experts reconnus jusqu’à la mesure des résultats obtenus.

La recherche d’un effet de levier sur les autres financements, privés ou publics, ne peut que servir l’objectif d’un investissement intelligent. Alain Juppé et Michel Rocard visaient dans leur rapport un objectif de 60 milliards d’euros d’investissement global avec cet effet de levier. Nous maintenons cet objectif dans le choix des futurs projets.

Dans l’architecture qui sera mise en place, le commissariat général à l’investissement, confié à René Ricol, a vocation à jouer un rôle central. Il aura la charge de préparer, avec tous les ministères concernés – qui, il importe de le noter, sont également au cœur du dispositif –, les outils de contractualisation avec les opérateurs gestionnaires des fonds.

Des conventions détermineront précisément leur emploi, en cohérence avec les politiques menées par le Gouvernement, ainsi que les indicateurs de mesure des résultats attendus, que le Parlement, comme le Gouvernement, surveillera attentivement.

Un comité de surveillance sera mis en place, dans le prolongement de la mission confiée à Alain Juppé et Michel Rocard. Il veillera plus particulièrement au suivi de la mise en œuvre et aux résultats des programmes d’investissement, au fur et à mesure de leur lancement.

Quelle est la place du Parlement dans cette gouvernance ? (Mme Nicole Bricq s’exclame.) Je crois que ce serait faire un mauvais procès au Gouvernement…

Mme Nicole Bricq. Un procès peut-être, mais certainement pas un mauvais procès !

M. Éric Woerth, ministre. … que de voir dans ce schéma une opération de « débudgétisation ».

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Cela y ressemble pourtant…

M. Éric Woerth, ministre. Personne n’avait songé à cela… (Sourires.) D’ailleurs, je me demande pourquoi j’en parle, c’est totalement inutile. (Nouveaux sourires.)

La nature et les objectifs visés par ces investissements sont détaillés dans les documents budgétaires. Naturellement, nous ne sommes pas nécessairement capables, à ce stade de la procédure, de définir chacun des projets avec toute la précision souhaitable. Ce sera, en pratique, aux opérateurs – ils existent, nous n’allons pas en créer de nouveaux –, sous le pilotage du commissariat général et en liaison avec les ministères concernés, de traduire ces objectifs, ces enveloppes budgétaires, dans le choix des investissements et d’en rendre compte, d’une part, au comité de surveillance, dans lequel siégeront bien évidemment des parlementaires, et, d’autre part, surtout, directement au Parlement à travers une information régulière.

Les présidents des deux assemblées ont exprimé leur souhait d’une étroite association du Parlement à la gouvernance de ce programme d’investissement. Le texte qui vous est soumis aujourd’hui satisfait, me semble-t-il, leurs demandes d’amélioration par rapport au texte initial. Je ne veux pas dire qu’il faut en rester là – vos amendements démontrent que le texte est encore perfectible – mais il ne serait pas souhaitable de trop s’écarter de ce point d’équilibre. Il s’agit de faire en sorte que l’exécutif reste l’exécutif, que le législatif reste le législatif et contrôle l’exécutif.

L’exemplarité, nous ne l’avons pas limitée à la définition de la gouvernance, améliorable. Elle inspire également les choix que nous avons faits dans les modes de financement des investissements d’avenir.

L’annonce de l’emprunt national a dérouté au début. Pourquoi ajouter de la dette à une dette que tout le monde – le ministre du budget en tête – s’accorde à trouver déjà trop lourde ? Les décisions que nous avons prises lèvent aujourd’hui, me semble-t-il, ces inquiétudes.

La première décision tient aux conditions d’emprunt retenues, qui ont été guidées par le souci de minimiser le coût de l’emprunt.

M. Nicolas About. C’est bien !

M. Éric Woerth, ministre. Le remboursement de 13 milliards d’euros de financements prêtés aux banques pendant la crise a tout d’abord permis de limiter à 22 milliards d’euros le recours à l’emprunt, 22 milliards d’euros qui feront l’objet d’un appel aux marchés financiers, dans le cadre du programme d’emprunt de l’Agence France Trésor.

Nous avons donc écarté l’appel aux particuliers car il aurait fallu, dans ce cas, supporter le coût supplémentaire de l’intermédiation des réseaux bancaires, c’est-à-dire entre 1 % et 2 % sur le montant des sommes empruntées,…

M. Nicolas About. Très bien !

M. Éric Woerth, ministre. … ce qui n’avait aucun sens.

Complément du choix précédent, l’obligation de dépôt au Trésor des fonds gérés par les opérateurs permet de limiter l’augmentation de la dette publique. Nous avons eu cette discussion en commission des finances, monsieur le président Arthuis.

Cette obligation procure en effet à l’État une ressource de trésorerie qui lui permet de réduire son recours à l’emprunt de court terme. L’impact des dépenses d’avenir sur la dette publique n’est donc pas de 35 milliards d’euros. L’argent qui est emprunté, remis aux opérateurs et replacé au niveau de l’État, c’est autant d’argent que l’on n’emprunte pas, c’est donc un cercle, qui bien sûr prend fin au moment où on déboucle l’ensemble de l’investissement, mais comme on met plusieurs années avant de le déboucler, cela a agi par étapes successives sur l’endettement. L’étape 2010 est de 5 milliards d’euros, et non de 35 milliards d’euros.

Enfin, pour conclure sur ce chapitre, il y a cette idée particulièrement importante de réorienter les moyens des dépenses courantes vers les dépenses d’investissement.

Si l’on considère l’ensemble des dotations non consommables, des prises de participation et des mécanismes de prêts, 63 % des investissements d’avenir se traduiront par un enrichissement du patrimoine de l’État et de ses opérateurs, 71 % si l’on y ajoute les avances remboursables, ce qui peut être discutable puisqu’elles font l’objet de discussions au cas par cas, selon la nature de l’avance remboursable. Nous avons donc entre 63 % et 71 % de dépenses considérées comme non consomptibles – ou non consommables ; c’est peut-être plus clair (Mme Nicole Bricq opine.) –, qui ne viendront pas charger les déficits publics au sens maastrichtien.

Pour compenser la charge du financement de ces investissements d’avenir, nous avons décidé – c’était, me semble-t-il, très important – de faire un effort supplémentaire sur les dépenses courantes de l’État, en les réduisant d’un montant équivalent dès 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Très bien !

M. Éric Woerth, ministre. Par conséquent, 500 millions d’euros de crédits sont annulés, en dehors de la réserve de précaution, monsieur le rapporteur général,…

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Très bien !

M. Éric Woerth, ministre. … sur les budgets des ministères, pour compenser la charge d’intérêt générée par l’emprunt.

Au total, l’impact des investissements d’avenir sur le déficit sera d’environ 2,5 milliards d’euros par an, soit 0,1 point de PIB par an, parce que nous avons su faire les choix responsables, notamment dans la nature des investissements et leurs modalités de financement.

J’en viens maintenant – puisqu’il s’agit d’un collectif budgétaire – à l’actualisation de nos perspectives financières issues de la discussion du projet de loi de finances.

Le déficit public attendu pour 2010 sera de l’ordre de 8,2 % du PIB, c’est-à-dire 0,3 point de mieux que la prévision précédente, inscrite dans le projet de loi de finances.

Certes, le déficit budgétaire ressortant du projet de collectif s’élève à 149 milliards d’euros. Il est évidemment augmenté, et je ne vous ferai pas l’affront de vous présenter la comptabilité en termes budgétaires et en termes maastrichtiens. (Mme Nicole Bricq s’exclame.) Mais ce niveau historiquement élevé est dû à l’ouverture des 35 milliards d’euros de crédits destinés au financement des investissements d’avenir, qui, eux, pèsent directement en comptabilité budgétaire et ne pèsent pas en comptabilité maastrichtienne. Il ne doit pas faire illusion sur l’amélioration cependant bien réelle de nos perspectives financières.

Cette amélioration est due aux premiers effets de la reprise économique, certes modeste, il faut faire preuve d’une très grande prudence, chacun ici sera évidemment d’accord sur ce point. Nous avons déjà constaté sur les rentrées fiscales de la fin de l’année dernière un certain nombre de « frémissements » : 2 milliards d’euros de recettes supplémentaires au titre de l’impôt sur les sociétés et 1,5 milliard d’euros sur la TVA, pour ne prendre que les impôts les plus importants, et ce par rapport à la dernière prévision. La baisse est bien sûr gigantesque par rapport au projet de loi de finances pour 2009, mais par rapport au dernier collectif, les chiffres sont un peu meilleurs.

Avec la réactualisation de la prévision de croissance attendue cette année – 1,4 %, contre 0,75 % qui était l’hypothèse de construction du projet de loi de finances –, l’amélioration se confirme en 2010. Dans l’ensemble, et malgré l’impact de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2010 – moins 2,2 milliards d’euros –, le produit des recettes de l’État est revu à la hausse de 3 milliards d’euros cette année. La décision du Conseil porte à la fois sur la taxe carbone et sur les bénéfices non commerciaux dans la taxe professionnelle.

Si l’on tient compte également de l’impact de ces perspectives économiques plus favorables sur les recettes sociales, le déficit public est ainsi évalué à 8,2 % du PIB, en amélioration de 0,3 point par rapport à la prévision associée au projet de loi de finances, et ce malgré le coût du financement des investissements d’avenir, à savoir 0,1 point, et nonobstant le coût de la censure du Conseil constitutionnel – que je ne mets pas sur le même plan –, qui est également de l’ordre de 0,1 point de PIB.

Un déficit de 8,2 % – personne ne peut se réjouir de ce chiffre, il est bien sûr extrêmement préoccupant et je n’ai nullement l’intention de dire qu’une diminution de 0,3 point, c’est formidable – est, dans l’absolu, un chiffre très élevé. Je veux juste y voir un coup d’arrêt à la dégradation continue du déficit, un nouveau point de départ ouvrant le chemin d’un déficit à 3 % en 2013, conformément au programme de stabilité que nous avons fait parvenir à la Commission. J’en profite d’ailleurs pour excuser Christine Lagarde, qui est à Bruxelles pour discuter des sujets à l’ordre du jour de l’Eurogroupe ; elle nous rejoindra demain après-midi.

L’objectif est bien de réduire notre déficit de 5 points de PIB en l’espace de trois ans, c’est-à-dire 100 milliards d’euros ? Ce n’est pas une moindre ambition : il s’agit de sommes considérables.

Le retour de la croissance nous permettra de faire environ la moitié du chemin, soit 50 milliards d’euros, grâce à l’impact mécanique de la croissance sur les recettes. Nous reprenons, au bout d’un certain nombre d’années, un rythme de recettes équivalant à celui que nous avions abandonné, et ce rattrapage des recettes fiscales est en fait plus rapide car en cas de crise, les recettes fiscales baissent plus brutalement – 60 % de recettes en moins pour l’impôt sur les sociétés quand on fait moins 2,2 % en macroéconomique – et les sorties de crise, même si celle-ci était particulièrement importante, ont montré une sur-réactivité des recettes fiscales. J’ajoute que la fin progressive de la crise nous permettra de réduire les mesures de relance et donc de supprimer les dépenses liées au plan de relance. Ce ne sera pas le cas en 2010, mais nous espérons tous que ce sera possible dès l’année prochaine.

C’est cette croissance supplémentaire que nous allons chercher afin de pouvoir faire la seconde partie du chemin, c'est-à-dire les 50 autres milliards d’euros, notamment grâce aux investissements d’avenir dont ce collectif budgétaire est porteur.

Toutefois, la croissance ne suffit pas si elle n’est pas accompagnée d’un effort partagé, soutenu et durable dans la maîtrise des dépenses publiques.

Lorsqu’on constate un écart aussi important entre nos recettes et nos dépenses, alors même que les recettes publiques sont en France parmi les plus élevées du monde, c’est bien que le problème se situe au niveau des dépenses car dans ce cas, il n’y a pas de marge de manœuvre sur les recettes. Or les dépenses sont l’affaire de tous : l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales, chacun à sa place. L’État apporte chaque année, sous diverses formes, près de 100 milliards d’euros de concours financiers aux collectivités territoriales et environ 50 milliards d’euros aux organismes de sécurité sociale. Les interactions financières entre ces différents acteurs sont telles qu’il serait vain de vouloir ne faire porter l’effort que sur une partie d’entre eux.

C’est pourquoi le Président de la République a réuni à la fin du mois de janvier une conférence sur le déficit public associant l’ensemble des acteurs de la dépense publique. Cette conférence est le début d’un processus. Les travaux ont été lancés, ils déboucheront sur des décisions concrètes à partir du printemps.

Le programme de stabilité que nous avons transmis à la Commission est la traduction de cette démarche. Il repose sur un effort de maîtrise des dépenses représentant environ 50 milliards d’euros d’économies d’ici à 2013. Cet effort portera sur tous les types de dépenses, y compris – je sais que vous y êtes, à juste titre, particulièrement sensibles – les dépenses fiscales et les niches sociales, avec l’objectif non pas d’une coupe brutale dans les dépenses, comme on l’entend, mais d’un ralentissement de leur progression. C’est une chose difficile à expliquer, mais il s’agit de ralentir de façon très significative la progression des dépenses que nous connaissons depuis de nombreuses années.

Comme vous le constatez, et je terminerai sur ce point, notre politique budgétaire vise deux objectifs qui sont liés. Le premier, c’est le soutien à la croissance de demain, avec un encouragement massif à l’investissement, public et privé, autour de priorités clairement définies et porteuses d’avenir. C’est bien l’objectif du collectif et l’objectif du grand investissement soutenu par un grand emprunt.

Le second objectif, c’est la réduction des déficits par la maîtrise des dépenses. Le Président de la République a fixé le cap en souhaitant, lors de la conférence sur le déficit, que la France se dote d’une règle d’équilibre pour l’ensemble des administrations. Il a également proposé une méthode : les prochains mois seront ceux du diagnostic partagé, de la concertation au sein des groupes de travail, de la préparation des plans d’action. À partir d’avril et de mai, avec la prochaine conférence viendra le temps des décisions. Beaucoup de décisions ont déjà été prises, nous ne passons donc pas de rien à tout, mais nous accélérons le processus de décisions parce que la crise a rendu cette accélération nécessaire et, d’ici au printemps, je présenterai notamment un plan d’économies sur les dépenses de l’État, incluant les niches fiscales et sociales.

Voilà ce que je pouvais vous dire, mesdames, messieurs les sénateurs, en guise d’introduction à ce débat passionnant sur le collectif budgétaire. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Nicolas About applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est un plaisir que de se retrouver pour le premier collectif budgétaire de l’année. En 2009, nous en avions eu plusieurs ; nous ne savons pas si ce sera de nouveau le cas cette année. Cela étant, le présent texte est particulièrement intéressant.

Je souhaiterais commencer par aborder son contexte, puis faire ressortir quelques paradoxes du texte, et enfin faire état des quelques préconisations de notre commission des finances.

En premier lieu, je rappellerai que la crise a d’abord été financière : c’était une crise des marchés. Elle s’est ensuite transmise à la sphère réelle de l’économie ; puis, l’attention s’est portée sur la soutenabilité des finances publiques, qu’il s’agisse des dépenses accrues nécessitées par les plans de lutte contre la crise ou des effets cumulés des endettements du passé.

Aujourd’hui, la question essentielle redevient une question monétaire. C’est la monnaie, c’est en particulier l’euro qui est au cœur des inquiétudes.

M. Aymeri de Montesquiou. Tout à fait !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Dix ans après la création de l’euro, mes chers collègues, c’est le premier vrai test pour la zone monétaire européenne.

Souvenez-vous-en : avant 1999, lorsque nous réunissions nos amis économistes, dans les colloques et les groupes de travail, ils appelaient notre attention sur le phénomène du « choc asymétrique », qui se produirait dans le cas où un pays divergerait par rapport à la zone monétaire intégrée. L’ironie des choses veut que l’on ait toujours cité la Finlande, avec la mémoire d’événements précis qui s’y étaient déroulés. En vérité, c’est du sud de l’Europe, et plus précisément de la Grèce, que les nouvelles inquiétudes sont parties.

M. Aymeri de Montesquiou. Tout à fait !