M. Jean-Pierre Chevènement. C’est une litote ! Parlons plutôt de « nationalisations temporaires » !
Mme Christine Lagarde, ministre. Toutes les étapes doivent être prises en considération, dans le respect des intérêts bien compris des créanciers, y compris celles auxquelles vous avez fait référence. Certaines de ces méthodes ont d’ailleurs été utilisées dans des États de l’Union européenne, et même pas plus tard qu’hier. Nous n’avons pas été contraints d’aller aussi loin que certains autres pays, puisqu’il a suffi, pour sauvegarder notre système bancaire, de lui accorder des prêts, qui ont rapporté à l’État quelque 2 milliards d’euros d’intérêts à ce jour.
Monsieur Marc, vous avez souligné la nécessité de dissocier la notation du risque « entreprise » de celle du risque « produits financiers ». Je suis parfaitement d’accord avec vous sur ce point. La réglementation européenne sur les agences de notation va connaître de nouveaux développements, puisque la Commission européenne a remis l’ouvrage sur le métier. La France a demandé que, à cette occasion, les standards et les modèles applicables à chacun des deux types de risque soient bien distingués.
En ce qui concerne les quotas d’émission de gaz à effet de serre, madame Bricq, je suis tout à fait favorable à ce que ce marché soit inclus dans le champ de la régulation prévue, comme le souhaite la commission. En revanche, aller jusqu’à qualifier ces quotas d’instruments financiers me paraîtrait comporter plus d’inconvénients que d’avantages. Nous aurons l’occasion d’y revenir lors de l’examen de vos amendements.
Monsieur Patient, vous avez souligné les disparités très fortes qui existent, en matière de frais bancaires, entre les différents territoires ultramarins. Afin de mesurer et de réduire ces disparités, j’ai mis en place un observatoire des frais bancaires dans ces territoires. Nous aurons l’occasion d’y revenir. Nous avons également prévu, dans le cadre des négociations sur ce thème des frais bancaires que nous avons menées tout au long du mois de septembre dernier, un certain nombre de dispositions qui s’appliqueront à l’ensemble du territoire français, y compris les outre-mer. L’observatoire nouvellement créé aura pour mission spécifique de vérifier si les excès manifestes constatés dans les territoires ultramarins se réduisent conformément aux engagements pris par les établissements bancaires. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
TITRE Ier
RENFORCER LA SUPERVISION DES ACTEURS ET DES MARCHÉS FINANCIERS
Articles additionnels avant le chapitre Ier
M. le président. L'amendement n° 97, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant le chapitre Ier, insérer article additionnel ainsi rédigé :
La France promeut au niveau communautaire la création d'un marché destiné à échanger entre institutions et agents publics les obligations émises par tout opérateur public de l'Union Européenne.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Pour surmonter la crise de la dette privée que leurs politiques ont provoquée, les gouvernements néolibéraux, dont celui de la France, ont décidé d’en faire payer le prix non pas aux spéculateurs ou aux banques, mais aux salariés.
Tandis que les déficits publics explosent spontanément en raison de la récession provoquée par la crise financière, ces gouvernements ont transféré la charge des dettes « pourries » aux États. Ils ont donc transformé délibérément un surendettement privé en un surendettement public. Les spéculateurs, toujours parfaitement libres de jouer à leur guise, et dûment avertis que le risque de défaut pesait non plus sur la finance privée, mais sur les finances publiques, s’attaquent désormais aux bons du Trésor, en particulier à ceux qui sont émis par les petits États les plus fragiles, comme l’a montré la crise grecque.
Notre amendement vise donc à freiner les agissements des spéculateurs, et surtout à protéger les États membres de l’Union européenne contre les attaques provenant d’agents extérieurs à celle-ci, en créant, à terme, un marché européen destiné à promouvoir les échanges entre institutions et agents publics des obligations émises par tout opérateur public de l’Union européenne.
L’objectif est de faire en sorte que les obligations publiques ne puissent être émises qu’auprès d’agents résidents des pays membres de l’Union européenne et ne soient négociables qu’entre ces mêmes agents.
On l’aura compris, il s’agit d’en finir avec la tutelle exercée par les marchés financiers internationaux. Depuis le milieu des années quatre-vingt jusqu’au début des années 2000, les spéculateurs ont fait pression sur les États participant au système monétaire européen pour qu’ils alignent leurs politiques macroéconomiques sur celle de l’Allemagne. Sous l’impulsion des néolibéraux, les gouvernements de la zone euro ont été placés sous la tutelle potentielle du marché obligataire international au travers d’une série de dispositions : restrictions au financement monétaire de la dette publique, interdiction du sauvetage des États rencontrant des difficultés financières, libre circulation des capitaux entre l’Union européenne et le reste du monde. De potentielle, cette tutelle est devenue effective en 2008-2009 !
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. La commission n’est pas favorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 99, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant le chapitre Ier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La France promeut au niveau communautaire un Pacte européen de solidarité et de responsabilité financière permettant à ce que la dette publique des États membres soit solidairement garantie par l'Union Européenne.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Les finances publiques grecques ont certes été longtemps dégradées par les gouvernements du passé, ainsi que par l’évasion et la fraude fiscales, mais la situation financière du pays n’est pas, en soi, plus préoccupante que celle du Royaume-Uni, de l’Espagne ou de l’Italie. Peut-être est-elle même, à terme, moins inquiétante que celle des États-Unis, pays dépourvu d’épargne, totalement dépendant des bailleurs de fonds étrangers et assis sur une colossale montagne de créances douteuses.
La Grèce, et à sa suite l’ensemble de la zone euro, a d’abord été la cible d’un mouvement spéculatif autoréalisateur, sans risque pour ses instigateurs.
Ce mouvement remplit deux fonctions.
Primo, il permet aux banques de se « gaver », en creusant un gouffre entre le coût de refinancement et les taux payés sur les titres publics.
Secundo, il piège les pays cibles dans une spirale d’endettement toujours plus cher, ce qui peut les amener très vite au bord de la cessation de paiement, c’est-à-dire les obliger à se soumettre aux exigences du FMI et de l’Union européenne.
Plus que les spéculateurs, qui ne font que ce que la déréglementation et le libre-échange en vigueur les autorisent et les engagent à faire, ce sont les gouvernements et les traités de l’Union qui portent la responsabilité de cette situation. La crise grecque n’existerait pas si l’Union européenne avait institué la garantie solidaire des dettes publiques de ses membres et si elle avait contrôlé les mouvements de capitaux spéculatifs à ses frontières.
C’est pour faire face à ce genre de situations que notre amendement vise à créer un pacte européen de solidarité et de responsabilité financières permettant que la dette publique des États membres soit solidairement garantie par l’Union européenne. En contrepartie, les États s’engageraient à user de l’endettement public conformément aux principes suivants.
Premièrement, les déficits publics et la dette publique ne peuvent servir à éviter de prélever les ressources fiscales et sociales nécessaires au financement des biens publics et à en reporter la charge sur les générations futures. Ils servent à répartir rationnellement dans le temps la charge des investissements publics et celle des dépenses engagées pour lutter contre les chocs conjoncturels affectant l’économie.
Deuxièmement, en situation de crise financière, les États membres n’interviennent que pour sauvegarder l’intérêt général et les biens publics. Ils ne protègent pas les spéculateurs et les établissements financiers contre la perte de leurs capitaux et de leur patrimoine ; ils protègent la société et les économies nationales contre les dégâts collatéraux que pourrait engendrer la défaillance des opérateurs financiers.
Tout le contraire de ce que vous avez fait, en somme !
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Instituer un pacte européen de solidarité et de responsabilité financières est une idée que l’on peut assurément défendre. Cela nous renvoie à toute la problématique de l’Union européenne. En matière de dette publique, doit-on considérer l’Union à vingt-sept ou la seule zone euro ? La question monétaire est évidemment au cœur du sujet.
En tout état de cause, je ne crois pas qu’il soit réaliste d’insérer dans le présent projet de loi un article purement déclaratoire, qui n’a aucun caractère normatif. Même si la commission reconnaît qu’une telle idée mérite d’être versée au débat, elle ne peut qu’émettre un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Christine Lagarde, ministre. L’avis est également défavorable, monsieur le président.
J’ajoute que le Fonds européen de stabilité financière qui a été mis en place à la suite de la crise grecque répond d’une certaine manière à la préoccupation des auteurs de l’amendement. La tendance actuelle, dans le cadre notamment des discussions en cours au sein du groupe de travail présidé par M. Van Rompuy, est précisément de rendre budgétairement responsables les États et de mettre en place un mécanisme assurant qu’aucun d’entre eux ne se trouve en situation de devoir être garanti.
M. le président. L'amendement n° 107, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant le chapitre Ier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le Gouvernement remet au Parlement au plus tard à la fin de l'année 2010 un rapport sur l'interdiction des marchés de gré à gré et la réintégration de leurs opérations actuelles sur des marchés organisés et réglementés.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Face à la crise, l’enjeu principal réside dans la régulation et la réglementation des marchés financiers : sur ce plan, les banques ne se montrent vraiment pas enthousiastes, c’est le moins que l’on puisse dire, dans la mesure où toute réglementation limite mécaniquement leurs profits.
Dans ce domaine, le dossier des marchés de gré à gré est l’un des plus urgents à traiter. Ces marchés consistent en des transactions sur mesure, faisant appel à des produits financiers ultrasophistiqués, sans qu’aucune instance de régulation, ou presque, n’intervienne. C’est pourquoi nous proposons l’interdiction des marchés de gré à gré et la réintégration de leurs opérations actuelles dans des marchés organisés et réglementés.
Dans un marché de gré à gré, la transaction est conclue directement entre le vendeur et l’acheteur, contrairement à ce qui se passe sur un marché organisé ou à la bourse, où un tiers intervient. Les opérations y sont souvent moins standardisées et moins normalisées, ou s’inscrivent dans un cadre réglementaire plus souple. Par exemple, le marché des devises est essentiellement un marché de gré à gré : une entreprise ou une banque qui désire effectuer une opération de change se mettra en relation directe avec un autre acteur.
Cette déréglementation de pans entiers de l’économie est à l’origine de la crise actuelle. C’est pourquoi il faut très rapidement réorganiser tous les marchés de gré à gré de produits financiers, de manière qu’ils soient réglementés par l’intermédiaire de chambres de compensation. Grâce à des contreparties, ces dernières limitent en effet les risques systémiques en cas de faillite d’une des parties contractantes.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Je voudrais rappeler à notre collègue qu’une proposition de règlement de la Commission européenne, présentée le 15 septembre 2010, prévoit précisément de réintégrer dans des chambres de compensation des contrats standardisés mais actuellement négociés de gré à gré.
De plus, selon ce texte, les transactions sur dérivés devront être déclarées dans des registres centraux de données.
Il s’agit là d’une évolution qui tient compte de certains des éléments que vous avez versés au débat. C’est pourquoi la commission considère que votre amendement n’est pas nécessaire et en souhaite le retrait.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Christine Lagarde, ministre. Le Gouvernement partage l’avis de la commission, monsieur le président.
Je précise que le Gouvernement soutient la proposition de règlement que vient d’évoquer M. le rapporteur général. Elle sera examinée par le Conseil et par le Parlement européen au début de l’année 2011.
M. le président. Madame Labarre, l'amendement n° 107 est-il maintenu ?
Mme Marie-Agnès Labarre. Le projet de règlement européen évoqué ne va pas aussi loin que notre amendement. Par conséquent, nous le maintenons.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 107.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Chapitre Ier
Création d’un conseil de régulation financière et du risque systémique
Articles additionnels avant l'article 1er
M. le président. L'amendement n° 108, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant l'article 1er, insérer article additionnel ainsi rédigé :
La France promeut au niveau communautaire le principe selon lequel la Banque Centrale Européenne et les banques centrales nationales peuvent souscrire directement aux émissions de dette publique.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Si l’objectif visé par le Gouvernement était vraiment l’instauration d’une régulation bancaire et financière, c’est tout le cadre institutionnel de l’Union européenne qu’il faudrait changer.
En effet, ce cadre institutionnel est aujourd’hui inopérant pour casser les reins à la spéculation contre les États. Si tel était l’objectif de l’Union européenne et de ses États membres, la seule solution serait que la Banque centrale européenne prête directement au pays agressé par la spéculation, à un taux européen de 1 %.
Ce qui a été possible pour les banques il y a un an devrait l’être a fortiori pour un État, qui représente l’intérêt général. Pourtant, ce n’est pas le cas. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne l’interdit dans son article 123, qui dispose qu’« il est interdit à la Banque centrale européenne et aux banques centrales des États membres […] d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions, organes ou organismes de l’Union […] ou des États membres ; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la Banque centrale européenne ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite. »
Par conséquent, contrairement à la Réserve fédérale des États-Unis, la BCE ne peut accorder de prêts directement aux États. La spéculation ne peut donc être stoppée rapidement. Au contraire, cette dernière peut utiliser les fonds mis à sa disposition par la BCE ! Un comble !
Vous nous répondrez sans doute qu’il existe, dans le traité, des dispositions pour les cas de crise majeure. Toutefois, elles comportent des conditions restrictives. En effet, il est possible d’y recourir, mais uniquement en cas d’« événements exceptionnels échappant au contrôle de l’État concerné ».
En réalité, la procédure d’aide qui a été mise en place pour la Grèce est celle qui est prévue à l’article 143 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne s’agissant d’une aide exceptionnelle à un État… non membre de la zone euro ! Cette procédure peut prendre la forme « d’une action concertée auprès d’autres organisations internationales, auxquelles les États membres faisant l’objet d’une dérogation peuvent avoir recours » et de l’« octroi de crédits limités de la part d’autres États membres, sous réserve de leur accord ». C’est exactement ce qui s’est passé avec la Grèce : appel au FMI et négociation avec les autres pays membres de l’Union européenne pour obtenir des crédits exceptionnels.
Nous proposons une solution bien plus simple, et surtout plus efficace : faire admettre à l’échelon communautaire que la BCE et les banques centrales nationales puissent souscrire directement aux émissions de dette publique.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. La commission est défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 53, présenté par M. Vera, Mmes Labarre et Beaufils, M. Foucaud et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le Gouvernement remet au Parlement au plus tard à la fin de l'année 2010 un rapport sur les modalités possibles de constitution d'un secteur public bancaire.
La parole est à M. Thierry Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Nous prônons depuis plusieurs années – c’était déjà le cas à l’époque de l’élaboration de la loi relative à l’épargne et à la sécurité financière de MM. Fabius et Strauss-Kahn – la reconstitution d’un pôle financier public.
Certains nous objecteront que l’État n’a rien à voir avec la banque et qu’il vaut mieux tirer les conclusions de l’application de la loi bancaire de 1984 et des lois de privatisation, notamment, qui ont d’ailleurs largement démantelé le secteur financier public.
Les mêmes nous parleront aussi du plan de sauvetage du Crédit lyonnais, en oubliant simplement que les sommes que l’État français a mobilisées à l’automne 2008 pour sauver le secteur financier, sous la forme, discutable, de titres supersubordonnés n’ouvrant ni accès au capital ni droit de vote, étaient d’un niveau autrement plus élevé.
Après que vingt ans de libéralisation du secteur financier ont conduit à la crise systémique que l’on a connue et parce que la question de l’accès des PME au crédit n’est toujours pas résolue, il nous paraît nécessaire que le secteur financier s’inspire quelque peu du sens du service public qui anime l’action de l’État dans bien des domaines.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Mon cher collègue, l’État ne nous semble pas toujours être le plus vertueux ou le plus vigilant des actionnaires ; en tout cas, il n’y a pas de correspondance évidente entre la détention publique du capital et la maîtrise des risques au bilan d’un établissement. La situation très préoccupante des banques semi-publiques outre-Rhin au cours de la crise témoigne de cette vérité d’expérience.
Ces considérations amènent la commission à se déclarer défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Christine Lagarde, ministre. Le financement de l’économie est aujourd'hui assuré par des institutions privées et par des institutions publiques, telles que la Caisse des dépôts et consignations ou OSEO, par exemple, selon une répartition des rôles parfaitement appropriée.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.
M. le président. L'amendement n° 100 rectifié, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant l'article 1er, insérer article additionnel ainsi rédigé :
Le Gouvernement remet au Parlement, avant la fin de l'année 2010, un rapport sur la séparation des activités de banque de dépôt et de banque d'investissement.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Notre amendement a pour objet la séparation, à terme, des activités de banque de dépôt et de banque d’investissement.
J’entends déjà s’exprimer l’indignation de toute l’élite économique et politique devant une telle proposition, qui est pourtant notamment reprise par des personnalités que l’on ne peut guère soupçonner de bolchévisme.
Au Royaume-Uni, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, M. Mervyn King, a, le 20 octobre 2009, jugé « indispensable » à l’économie une nouvelle division entre les activités bancaires pour les particuliers et le négoce spéculatif. Aux États-Unis, M. Paul Volcker, président de la Réserve fédérale de 1979 à 1987 et actuel conseiller du président Barack Obama, s’est fait le chantre du retour à cette séparation des métiers, en s’exprimant en ces termes : « Les banques sont vouées à servir le public, et elles doivent se focaliser sur ces activités. » Ainsi, M. Paul Volcker souhaite une nouvelle régulation selon les critères du Glass-Steagall Act, afin d’éviter toute nouvelle catastrophe bancaire.
En effet, au rebours du modèle de « banque universelle », cette loi, imposée en 1933 par Franklin Roosevelt, établissait une incompatibilité totale entre les métiers de banque de dépôt, de compagnie d’assurances et de banque d’affaires.
Elle interdisait notamment à toute banque de dépôt de posséder une banque d’affaires, d’acheter, de vendre des titres financiers ou d’y souscrire, ce domaine étant exclusivement réservé aux banques d’affaires. À l’inverse, il était interdit aux banques d’affaires d’accepter les dépôts de simples clients.
En bref, si les banques veulent spéculer, il faut que ce soit avec leur argent et non avec celui du citoyen-déposant.
En Europe aussi, l’idée fait son chemin. Ainsi, Jacques Attali, dont on sait que les conseils sont écoutés par M. Sarkozy, estime lui aussi qu’une stricte séparation des activités bancaires est « indispensable ». Pour éviter une nouvelle crise, « il faut que le métier de banquier redevienne triste et ennuyeux », souligne-t-il.
Les partisans d’un nouveau Glass-Steagall Act s’appuient sur l’hypothèse que la crise actuelle est un reflet fidèle de celle de 1929. À l’époque, la spéculation avait conduit des milliers de banques à la faillite.
Aujourd’hui, la situation est identique. La gravité de cette crise tient au fait que les banques de base, dont le rôle est de financer l’économie, ont aussi été affectées.
Pour éviter que l’histoire ne se répète, pour empêcher que les pertes sur les marchés ne contaminent les banques de détail, il est nécessaire de mettre en œuvre une telle séparation.
Isoler les deux métiers serait aussi un moyen de freiner, voire d’empêcher, la création de groupes dits « too big to fail » – trop gros pour sombrer –, dont la faillite menacerait la stabilité financière mondiale. Au plus fort de la tourmente, ces établissements géants, tels que AIG, Citigroup ou la Royal Bank of Scotland, ont eu besoin d’aides colossales de l’État.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Qu’il soit nécessaire de mieux identifier les métiers, de créer les conditions d’une plus grande transparence et d’un meilleur contrôle prudentiel des banques, cela est tout à fait certain. Pour autant, faut-il le faire selon les catégories des années trente ? Les métiers financiers sont aujourd’hui beaucoup plus complexes et diversifiés. Ainsi, la récente loi américaine ne reprend nullement les catégories du Glass-Steagall Act.
Dans ces conditions, il ne semble pas que le rapport que vous évoquez soit réaliste. La commission émet donc un avis défavorable sur votre amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Christine Lagarde, ministre. Madame le sénateur, j’ai écouté avec beaucoup d’attention vos arguments, mais je ne pense pas que la réponse que vous proposez soit la bonne. Les établissements qui sont véritablement à l’origine de la crise financière que nous traversons sont des banques d’affaires exclusivement. C’est ainsi le cas de Lehman Brothers, de Merrill Lynch et de Bear Stearns.
Par conséquent, établir une séparation entre banques de dépôt traditionnelles et banques d’affaires ne serait pas, de mon point de vue, de nature à nous protéger contre des risques systémiques.
Les pistes évoquées par M. le rapporteur général sont à mon avis les bonnes. Il faut de la transparence, de la supervision, de la régulation. Les banques doivent adapter le montant de leurs capitaux propres au niveau des risques qu’elles prennent, et il convient probablement d’édicter des dispositions particulières pour les activités de trading pour compte propre.