Séance du 3 novembre 2010

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La commission est défavorable à cet amendement.

Monsieur le ministre, il n’est vraiment pas facile de satisfaire les sollicitations de certains de nos collègues. Ces dernières années, nous avons maintes fois entendu, sur toutes les travées du Sénat, l’appel fait au Gouvernement de sortir le FCTVA de l’enveloppe normée. À peine ce vœu est-il exaucé qu’il est immédiatement contesté. Et nos collègues socialistes déposent un amendement visant à maintenir le FCTVA dans l’enveloppe normée.

M. Gérard Longuet. C’est honteux !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Voilà une contradiction qui m’étonne de votre part, monsieur Marc.

Mme Nicole Bricq. Nous nous sommes expliqués !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Certes, nous tenons notre mandat des élus locaux, maires et conseillers généraux, mais nous devons expliquer aux élus du territoire que la France traverse un moment difficile, qu’il faut en finir avec l’illusionnisme collectif à crédit. Il faut leur dire que nous avons collectivement le devoir de réduire nos déficits, d’amorcer un processus de désendettement, car le surendettement d’un État, c’est la perte de l’indépendance de la nation.

Voilà pourquoi, monsieur Marc, la commission des finances vous demande de renoncer à cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Défavorable !

Mme la présidente. La parole est à M. François Marc, pour explication de vote.

M. François Marc. Le président de la commission des finances semble mettre en cause la légitimité de notre démarche.

Dans le contexte actuel de raréfaction des moyens budgétaires, priver les collectivités de 200 millions d'euros supplémentaires mérite attention. Le Sénat, qui représente les collectivités territoriales, ne peut pas être indifférent au fait que le tour de passe-passe auquel se livre le Gouvernement cette année est préjudiciable aux collectivités.

Monsieur le ministre, vous ne l’auriez pas fait sans la décélération actuelle de l’investissement. Vous sortez le FCTVA de l’enveloppe fermée, car cette décision profite au budget de l’État, mais elle représente un préjudice de 200 millions d'euros pour les collectivités.

Notre amendement a donc toute sa légitimité. C’est un amendement sérieux, qui tient compte des besoins réels des collectivités.

Comme je l’ai dit tout à l’heure, si l’on avait progressé en matière de péréquation, nous n’aurions pas présenté semblable revendication. Mais vous refusez toujours d’avancer sur ce terrain. C’est bien là le fond du problème. Vous laissez les collectivités pauvres dans leur misère. Il nous faut donc les défendre bec et ongles afin qu’elles conservent les centaines de millions d’euros que vous leur retirez ici et là.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Marc Todeschini, pour explication de vote.

M. Jean-Marc Todeschini. L’article 7 du projet de loi met en application la règle du « zéro valeur », issue du rapport Carrez-Thénault et reprise par le Président de la République lors de la Conférence sur le déficit du 20 mai dernier.

Cette règle, chacun le sait, vise purement et simplement à geler en valeur l’évolution des dotations financières de l’État aux collectivités territoriales.

Depuis que l’UMP est arrivée au pouvoir, en 2002, elle n’a eu de cesse de réduire le rythme d’évolution de l’enveloppe normée. Désormais, l’indexation est nulle : la majorité des collectivités verront donc leurs dotations baisser, ce qui aura immanquablement pour effet de fragiliser leurs budgets et de réduire fortement leurs capacités d’action dans de nombreux domaines.

Mais la politique de désengagement de l’État à l’égard des collectivités locales ne s’arrête pas là. Non seulement le Gouvernement veut réduire à néant l’indexation des dotations, mais il cherche en outre tous les moyens pour en diminuer encore davantage le montant.

Comme l’a souligné François Marc, exclure le FCTVA de l’enveloppe normée permet à l’État de réaliser une économie de 200 millions d’euros, mais cette décision aura des conséquences directes sur le budget de nombreuses collectivités locales. Cette stratégie confirme bien la volonté du Gouvernement de faire des dépenses locales une variable d’ajustement du budget de l’État.

Par ailleurs, le gel des dotations va se cumuler avec la réforme de la fiscalité locale. La suppression de la taxe professionnelle ne s’est pas seulement traduite par une baisse d’impôt coûteuse pour les finances publiques. Elle a aussi abouti à la réduction très forte de l’autonomie fiscale des collectivités.

Le gel des dotations aux collectivités locales va donc peser sur l’investissement public, dont elles réalisent, rappelons-le, plus de 70 %. Ces dotations se sont substituées au cours du temps à des impôts indexés sur l’inflation et sur la croissance. Il n’y a aucune raison de rompre avec cette indexation.

Les collectivités locales ne sont responsables ni des déficits ni de la dette. Leurs déficits n’ont pas augmenté et leur dette est aujourd’hui exactement du même montant qu’il y a trente ans, autour de 8 % du PIB, alors que la dette de l’État a explosé.

À un moment où l’État finance la moitié de ses dépenses courantes par le déficit, il est profondément scandaleux de reporter l’austérité sur des collectivités territoriales, qui, elles, ne s’endettent que pour investir.

Le gel des dotations est d’autant plus critiquable qu’il vise en réalité, aux côtés des autres volets de la réforme des collectivités territoriales, à mettre au pas les collectivités locales, afin de réaliser une véritable reprise en main politique des territoires. Cela va inexorablement contribuer à accentuer la situation de blocage, ce qui est fort regrettable !

Mme Nicole Bricq. Très bien !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 6.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 7.

(L'article 7 est adopté.)

Article additionnel après l'article 7

Mme la présidente. L'amendement n° 8 rectifié, présenté par M. Marc, Mmes Bricq et M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au quatrième alinéa de l'article 108 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, les mots : « constituant l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales » sont remplacés par les mots : « constituant les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales ».

La parole est à M. François Marc.

M. François Marc. Mes chers collègues, voilà un amendement qui ne coûte rien ! (Exclamations sur les travées de l’UMP.)

Cet amendement est symbolique des relations qu’entretiennent l’État et les collectivités territoriales.

Chaque année, est annexé au projet de loi de finances initiale un rapport budgétaire, jaune en l’occurrence, retraçant la totalité des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales. Ce rapport est intitulé : « Effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales ».

Près de 74 milliards d'euros de concours financiers sont versés par l’État aux collectivités territoriales, auxquels il faut ajouter plus de 25 milliards d'euros de fiscalité transférée.

Ces sommes représentent pour leur majeure partie des compensations attribuées aux collectivités en raison de la suppression ou des dégrèvements de fiscalité locale ou encore des compétences qui leur ont été transférées.

La DGF, elle-même, dans sa construction historique, résulte de la suppression du versement représentatif de la taxe sur les salaires. Depuis, elle a intégré les nombreuses compensations de suppressions ou de dégrèvements intervenant du fait de l’État dans la fiscalité locale.

Les transferts de compétences intervenus dans l’acte I de la décentralisation ont principalement été compensés via la dotation générale de décentralisation. L’acte II de la décentralisation a pour sa part considérablement augmenté la part de la fiscalité transférée.

Comment, dans ces conditions, est-il possible de continuer à parler d’un « effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales », alors que, on l’a bien compris, il ne s’agit en réalité que de compensation ?

Le terme d’« effort » laisse croire à un sacrifice de l’État en faveur des collectivités territoriales. Or, en réalité, cette marche décentralisatrice s’est accompagnée d’une diminution des responsabilités de l’État et de la montée en puissance de l’action locale.

Il laisse également planer une insécurité budgétaire forte sur les collectivités territoriales, soumises à la bonne volonté de l’État qui, du jour au lendemain, peut décider de réduire son « effort ».

Il convient aujourd’hui de refonder les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales, sous le signe de la responsabilité. Nous pourrions engager ce renouveau, que nous appelons de nos vœux, par l’adoption d’un langage respectueux de la part de chacune des parties. C’est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer les termes « efforts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales » et de les remplacer par les termes « concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ».

MM. Jean-Pierre Fourcade et Claude Biwer. Très bien !

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Les mots ont un sens et l’amendement de M. Marc ne me semble pas dénaturer le rapport. La commission y est donc favorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. N’ayant pas été convaincu par les arguments de M. Marc, je m’en remets à la sagesse du Sénat.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 7.

Article 8

I. – L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est fixé, à périmètre constant, aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

.

II. – (Non modifié) L’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est fixé, à périmètre constant, aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

.

III. – Pour garantir le respect des montants fixés au II, une partie des dotations relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie est mise en réserve au début de chaque exercice. Son montant ne peut être inférieur à 0,3 % de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. – (Adopté.)

Chapitre III

L’évolution des recettes publiques

Article 9

I.– L’impact annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires, mentionnées dans le rapport prévu à l’article 52 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances concernant la première année de la période de programmation et votées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1^er juillet 2010, est au moins égal aux montants retracés dans le tableau ci-dessous, exprimés en milliards d’euros :

II. – (Non modifié) Le coût des dépenses fiscales est stabilisé en valeur à périmètre constant.

III. – (Non modifié) Le coût des réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement est stabilisé en valeur à périmètre constant. – (Adopté.)

Article 9 bis

Nonobstant les dispositions de l’article 1^er, les créations ou extensions de dépenses fiscales, d’une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattements d’assiette s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d’autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1^er janvier 2009, ne sont applicables qu’au titre des quatre années qui suivent celle de leur entrée en vigueur. – (Adopté.)

Article 10

Les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État ou des cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public. – (Adopté.)

Chapitre IV

Limitation du recours à l’endettement de certains organismes publics

Article 11

I.– Nonobstant toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, autres que l’État, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l’État. Un arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé du budget établit la liste des organismes auxquels s’applique cette interdiction.

II. – (Non modifié) Le 6° de l’article L. 6141-2-1 du code de la santé publique est complété par les mots : «, dans les limites et sous les réserves fixées par décret ». – (Adopté.)

Chapitre V

La mise en œuvre de la programmation

Article 12

I. – (Non modifié) Le Gouvernement présente chaque année au Parlement :

1° Au plus tard le premier mardi d’octobre, la prévision annuelle de coût retenue pour les dépenses fiscales de l’exercice à venir et de l’exercice en cours, ainsi que le montant de dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice clos ;

2° Au plus tard le 15 octobre, la prévision annuelle de coût retenue pour l’exercice à venir et l’exercice en cours des réductions, exonérations ou abattements d’assiette s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement, ainsi que le montant du coût constaté, pour le dernier exercice clos, de ces réductions, exonérations ou abattements.

II. – (Non modifié) À cette occasion, il présente également un bilan des créations, modifications et suppressions de mesures mentionnées au I adoptées dans les douze mois qui précèdent ou prévues par le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale afférents à l’année suivante.

III. – Dans les trois ans suivant l’entrée en vigueur de toute mesure mentionnée au I, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût. Pour les mesures en vigueur au 1^er janvier 2009, cette évaluation est présentée au plus tard le 30 juin 2011. – (Adopté.)

Article 12 bis

À compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l’article 121 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote. – (Adopté.)

Article 13

I A (nouveau). – Pour l’application de la présente loi, au titre d’une année donnée :

1° Si l’augmentation cumulée par rapport à 2010 des dépenses des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, hors administrations publiques locales, excède les montants prévus par le tableau ci-après, exprimés en milliards d’euros de 2010, cet excédent de dépenses peut être compensé par des mesures nouvelles supplémentaires au sens de l’article 9 :

Pour l’application des deux alinéas précédents, les montants des dépenses résultant du tableau ci-avant sont actualisés en fonction de la prévision d’indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour l’année concernée.

2° Si le niveau cumulé des mesures nouvelles depuis 2011 est inférieur aux montants prévus à l’article 9, ce manque de ressources peut être compensé par une réduction des dépenses des administrations publiques, hors administrations publiques locales, par rapport aux montants prévus au 1°.

I. – Le Gouvernement établit et transmet chaque année au Parlement, avant le débat d’orientation des finances publiques, un bilan de la mise en œuvre de la présente loi. Ce bilan justifie les éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne et la mise en œuvre de la présente loi.

Il est présenté dans un document unique et rendu public. Il fait le point sur la mise en œuvre de chacun des articles 3 à 11 et du I du présent article à compter de l’année 2011. Pour les articles 5, 6, 7 et 8, il indique en particulier les données d’exécution à périmètre constant.

Ce document dresse également un bilan de l’application des programmes de stabilité transmis à la Commission européenne en application de l’article 121 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dont la période de programmation comprend la dernière année révolue. Il indique en particulier l’évolution des dépenses, au périmètre de l’année précédente et au sens de la comptabilité nationale, de l’Etat, des organismes divers d’administration centrale, des administrations publiques centrales, des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales, à compter de l’année 2010.

Si le Gouvernement estime qu’il existe un risque sérieux que les articles 4, 5, 6, 7, 8 ou 9 ne soient pas respectés en ce qui concerne l’année en cours ou les années suivantes, ce document indique les mesures qu’il entend prendre afin d'en assurer le respect pour l’année en cours et les années suivantes.

II. – (Non modifié) Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, au plus tard le 15 octobre, les modalités de mise en œuvre des II et III de l’article 8.

III. – Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, au plus tard le premier mardi d’octobre, l’évaluation des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires mentionnées au I de l’article 9. Cette évaluation est présentée en prévision pour l’année suivante et, pour les années révolues, en exécution, à compter de l’année 2009. Dans les deux cas, elle distingue le coût de chacune des principales mesures nouvelles.

Mme la présidente. L'amendement n° 12, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 1 à 5

Remplacer ces alinéas par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Pour l'application de la présente loi, au titre d'une année donnée :

1° Si les dépenses de l'État ou des régimes obligatoires de base de sécurité sociale excèdent les montants prévus à l'article 5 et au I. de l'article 8, ce dépassement peut être compensé par des mesures nouvelles supplémentaires au sens de l'article 9.

2° Si le niveau cumulé depuis 2011 des mesures nouvelles en recettes au sens de l'article 9 est inférieur aux montants prévus à cet article, il peut être compensé par une réduction des dépenses de l'État et des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale prévues à l'article 5 et au I. de l'article 8. 

La parole est à M. le ministre.

M. François Baroin, ministre. Le présent amendement reprend le principe de compensation entre efforts en recettes et en dépense introduit par la commission des finances du Sénat, mais précise son champ d'application en dépenses, en le limitant aux dépenses de l'État et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale sur lesquels le Gouvernement et le Parlement disposent de leviers directs d’action.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La commission des finances ne peut que se réjouir de l’acceptation par le Gouvernement du principe de fongibilité, qui est un facteur de souplesse. Elle a donc émis un avis favorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 12.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 13, modifié.

(L'article 13 est adopté.)

Article 14

La loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 est abrogée – (Adopté.)

Mme la présidente. Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

Mme la présidente. J’informe le Sénat que le projet de loi, adopté par l’Assemblée, de financement de la sécurité sociale pour 2011 (n° 84, 2010-2011), dont la commission des affaires sociales est saisie au fond, est envoyé pour avis, à sa demande, à la commission des finances.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt heures, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de M. Bernard Frimat.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales est parvenue à l’adoption d’un texte commun.