Séance du 31 mai 2011

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Vial.

M. Jean-Pierre Vial. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, nous entamons l’examen du projet de loi organique sur le fonctionnement des institutions de la Polynésie française, sur lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée.

Comme vous l’avez rappelé, madame le ministre, la Polynésie française connaît, depuis 2004, une profonde instabilité politique. Les renversements de majorité ont été provoqués par des motions de défiance, dites « constructives », mais qui ont le plus souvent été très préjudiciables au territoire polynésien et à ses habitants.

En effet, ces motions ont empêché la mise en œuvre continue des politiques publiques en Polynésie française. Elles ont affaibli le lien de confiance entre les Polynésiens et leurs élus. Elles ont détérioré l’image de la Polynésie.

Cette situation est devenue ubuesque depuis 2004, onze présidents s’étant succédé depuis lors à la tête de la Polynésie française.

Il était donc urgent de proposer aux Polynésiens de redonner du sens, de la cohérence et de la durée à l’action politique locale. Qui pourrait être défavorable à cet objectif alors qu’une instabilité institutionnelle chronique ronge l’archipel ?

Comme l’a rappelé M. le rapporteur, ce texte modifie les dispositions relatives à l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française. Afin de garantir une meilleure représentation des différents archipels, il instaure la création d’une nouvelle circonscription électorale.

Le texte initial du Gouvernement a toutefois été profondément modifié par la commission des lois, qui a fait de la Polynésie une circonscription unique pour l’élection des membres de l’assemblée ; je salue cette initiative.

En effet, la circonscription unique conforte l’unicité de la collectivité et rend possible une gouvernance plus stable. Ce système présente plusieurs avantages.

D’abord, en permettant d’appliquer la prime majoritaire de manière globale, il favorisera la constitution d’un groupe politique doté de la majorité absolue des sièges au sein de l’assemblée de la Polynésie française.

En outre, il interdira aux listes de présenter des candidats seulement dans les archipels éloignés et découragera la création de groupes politiques strictement « locaux » au sein de l’assemblée.

Parallèlement à la création de la circonscription unique, la commission des lois a prévu un intelligent découpage de la Polynésie française en huit sections, permettant ainsi de préserver la représentation spécifique des archipels éloignés.

Le groupe UMP est heureux de pouvoir souscrire à une idée qui satisfait les élus polynésiens. Je tiens d’ailleurs, à cet instant, à saluer l’excellent travail du rapporteur, Christian Cointat, qui, après de nombreux échanges avec les différentes composantes politiques polynésiennes, a su proposer une architecture globale et cohérente.

Nous sommes pleinement satisfaits des enrichissements apportés au texte par la commission des lois, et notamment de la possibilité pour l’assemblée de la Polynésie française de disposer des éléments constituant l’étude d’impact, lorsqu’elle est consultée sur un projet de loi, ainsi que de la possibilité donnée à la Polynésie de créer, par une « loi du pays », des autorités administratives indépendantes dont elle devra définir les garanties d’indépendance et d’expertise. Cette disposition vise notamment la création d’une autorité administrative indépendante chargée de missions de régulation dans le secteur économique, telle une autorité de la concurrence.

Nous pouvons encore citer, parmi les nouvelles dispositions du texte, la possibilité donnée au président de la Polynésie française de solliciter l’engagement de négociations avec les institutions européennes. Nous avions adopté une disposition similaire pour les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que de la Nouvelle-Calédonie. Il nous semble donc légitime d’accorder également ce pouvoir à la Polynésie française.

Outre les dispositions visant à permettre la constitution d’une majorité stable à l’assemblée de la Polynésie française, le projet de loi comporte également des mesures tendant à encadrer certains aspects de son fonctionnement institutionnel, afin de réduire les dépenses publiques, de rationaliser les relations entre l’exécutif et l’assemblée délibérante et de lutter contre l’instabilité politique.

Ainsi, le second volet du projet de loi comporte trois mesures phare poursuivant cet objectif.

Tout d’abord, il limite à deux mandats consécutifs, c’est-à-dire à dix ans, l’exercice du pouvoir par le président de la Polynésie française, afin de favoriser le renouvellement de la classe politique polynésienne.

Ensuite, il rend beaucoup plus difficiles le dépôt et le vote d’une motion de défiance.

Enfin, il met fin à la possibilité de renouveler de façon anticipée ou annuelle, sauf en cas de démission de son Président, le bureau de l’Assemblée de la Polynésie française, qui a connu neuf présidents en six ans.

Je voudrais revenir un instant sur ces deux derniers points.

S’agissant de la motion de défiance dite « constructive », le projet de loi augmente le nombre d’élus nécessaire pour son dépôt et son adoption, afin de garantir une meilleure stabilité politique, tout en conservant le principe de la responsabilité du gouvernement de la Polynésie française devant l’assemblée.

Ainsi, une telle motion ne sera désormais recevable que si elle réunit un tiers des membres de l’assemblée, et non plus seulement un quart. En outre, une seule motion de défiance pourra être signée par chaque représentant à l’assemblée de la Polynésie française au cours d’une même année civile, contre deux depuis la loi organique du 7 décembre 2007.

Pour que le durcissement des règles relatives à la motion de défiance ne se traduise pas par un recours accru, par une partie de l’assemblée qui souhaiterait exprimer son mécontentement, à la motion de renvoi budgétaire, les règles de dépôt et d’adoption de cette dernière ont été calquées sur celles prévues pour la motion de défiance.

S’agissant de la suppression de la possibilité de renverser chaque année le président de l’assemblée, que j’ai mentionnée précédemment, je rappelle qu’actuellement l’assemblée de la Polynésie française peut interrompre chaque année le mandat de son président si la majorité absolue de ses membres le souhaite. Ce dispositif contribue à l’instabilité politique locale. Le nouveau texte réduit la possibilité de changement du président au gré des fluctuations politiques par une limitation des hypothèses de renouvellement intégral du bureau. Le renouvellement anticipé ou annuel du bureau deviendra impossible, sauf en cas de démission du président de l’assemblée de la Polynésie française. La démission du président entraînerait donc celle du bureau, et non l’inverse.

Enfin, le texte réduit le nombre des membres du gouvernement polynésien : le président de la Polynésie française pourra nommer de sept à dix ministres. Cette proposition, que le groupe UMP soutient, répond à une demande fortement exprimée par la société polynésienne, tout en tenant compte de la nécessité de réaliser des économies budgétaires. Le statut ainsi modifié permettra de constituer des ministères plus homogènes et cohérents, aux attributions plus larges et complémentaires, afin d’éviter les doubles emplois.

Autre point important : les collaborateurs de ministres. Afin de mettre fin à leur recrutement pléthorique par le gouvernement de la Polynésie française, la commission a judicieusement modifié le texte initial, en prévoyant que l’assemblée de Polynésie serait compétente pour fixer le nombre maximal de collaborateurs de cabinet du président, du vice-président et des ministres.

Mes chers collègues, vous l’aurez compris, ce projet de loi est fondamental pour le bon fonctionnement des institutions de la Polynésie française, et donc pour sa cohésion générale.

II est de notre devoir d’assurer à la Polynésie une vie institutionnelle plus stable, afin qu’elle puisse se donner les moyens de réaliser ses projets ambitieux pour améliorer la vie de sa population et pour préparer l’avenir de sa jeunesse.

Le groupe UMP votera donc en faveur de ce texte, avec conviction et ambition, pour nos concitoyens polynésiens et pour l’avenir du pays. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

(Mme Monique Papon remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la présidence.)

Mme la présidente. La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je ne vous ferai pas une nouvelle présentation du projet de loi. Je vous épargnerai également une nouvelle saga de l’instabilité en Polynésie française.

Madame la ministre, permettez-moi simplement de rappeler que c’est la troisième fois que la Haute Assemblée se penche sur ce sujet. Je me souviens des deux discussions précédentes. Que les temps changent !

En 2004, notre collègue Gaston Flosse, en majesté dans cet hémicycle, faisait adopter ses amendements les uns après les autres, s’appuyant sur des avis favorables du ministre. Il construisait ainsi ce qui devait être son triomphe aux élections qui allaient suivre. Et le mode électoral était fabriqué ici même, en séance, à l’aide d’un amendement.

On a toutefois vérifié ce jour-là, une fois de plus, que, lorsqu’on définit un mode de scrutin dans le but de gagner, avec une volonté de prédéterminer les résultats, cela ne marche pas.

Nous connaissons tous l’épisode tragico-comique de cette soirée électorale qui s’arrête, de ces programmes de télévision qui s’interrompent, avec divines surprises pour les uns, abomination et désolation pour les autres. J’évoque bien entendu l’élection du président Oscar Temaru, qui allait donc mettre en œuvre le statut défini par la loi organique de 2004, dont le costume n’avait pas été dessiné pour lui : telle est la souveraineté du peuple…

On a parlé d’instabilité. Mais l’histoire s’écrit et elle s’analyse ! Madame la ministre, nous devons tous avoir en mémoire que la première instabilité a été organisée, provoquée, instrumentalisée par le Gouvernement de l’époque, qui ne supportait pas ce qui s’était passé en Polynésie. Tout était bon alors pour renverser celui qui se trouvait à la tête de la Polynésie française. Et c’est à ce moment que le cycle d’instabilité s’est enclenché, par des débauchages individuels dans des majorités très étroites.

Et puis, la machine a continué… pour en arriver à l’« épisode Estrosi », à savoir le statut défini par les lois organique et ordinaire du 7 décembre 2007. Christian Cointat avait alors succédé à Lucien Lanier comme rapporteur. Je veux d’ailleurs rendre hommage au travail qu’il avait accompli à l’époque, non sur la partie du texte qui intéressait le ministre, mais sur tout ce qui concernait la transparence financière. En effet, quand les livres s’étaient ouverts, était apparue la nécessité d’aboutir à une plus grande transparence financière, d’installer des commissions consultatives, d’écouter les préconisations de la chambre régionale des comptes, de mettre fin à un certain nombre de pratiques, comme l’expansion des cabinets présidentiels – je n’ose citer les chiffres, par peur de me tromper.

Cet aspect de la loi de 2007 avait reçu le soutien de l’opposition, parce qu’il développait le principe de la transparence et recherchait la rigueur.

S’agissant de l’autre partie du texte, nous avons passé notre temps, aux côtés du rapporteur, qui subissait les contraintes de sa fonction, à affirmer que changer de système électoral et supprimer la prime majoritaire allaient provoquer l’instabilité : monsieur Estrosi, répétions-nous, votre loi n’est pas une loi de stabilité ; c’est une loi d’instabilité !

Malheureusement, les faits nous ont donné raison. Alors qu’il s’agissait, là encore, d’un scrutin répondant à une commande, qui devait amener au pouvoir ceux qui avaient la faveur du ministre, il a lui aussi échoué et débouché sur l’instabilité. Et quel paradoxe : s’il n’avait pas été modifié, le mode de scrutin instauré en 2004 aurait, lui, permis de dégager en Polynésie française une majorité stable…

Et nous en sommes arrivés à la troisième station – je pourrais presque dire la quatrième, puisque entre-temps a été inventé un système qui n’a jamais été appliqué : la Polynésie française tombe pour la troisième fois !

Quel est le sens de tout cela ?

Madame la ministre, je connais les contraintes qui pèsent sur vous. Vous nous parlez du respect de l’autonomie, ce que je salue, du respect du vote des polynésiens, ce que je salue également. Mais, dans le projet que vous nous présentez, essayez de respecter également l’avis du Parlement !

Sur toutes les travées de notre assemblée, les orateurs réclament une circonscription unique, parce qu’il faut préserver l’unicité de la Polynésie française. Par ailleurs, un scrutin démocratique suppose que la liste qui a obtenu le plus de voix sur la totalité du pays concerné bénéficie de la prime majoritaire. Nous ne disons rien d’autre ! Or ce principe démocratique ne peut-être garanti que par l’unicité de la circonscription.

La commission des lois du Sénat, au sein de laquelle les différences sont fortes, arrive cependant à atténuer celles-ci quand il s’agit de l’outre-mer, parce que nous défendons ensemble un objectif commun : voir l’outre-mer réussir. Nous sommes désolés de constater que chaque projet de loi sur l’outre-mer est examiné selon la procédure accélérée ; nous sommes désolés de constater que, chaque fois que l’on parle de l’outre-mer, l’aspect institutionnel est privilégié. En effet, au-delà des questions institutionnelles, il y a le développement économique, il y a le développement humain, et c’est lui qui importe !

S’agissant du découpage proposé par le Gouvernement, je ne voudrais pas être désagréable – vous savez bien que je devrais me forcer pour en arriver à une telle extrémité ! (Sourires.) –, mais de mauvais esprits pourraient y voir une volonté de manipulation, consistant à confiner des voix dans un coin. Lorsque nous avons discuté du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, je vous l’ai dit, madame la ministre : il n’existe pas de découpage parfait ! Même M. Marleix, si nous l’interrogions, le reconnaîtrait au fond de lui-même : il sait, parce qu’il les opère, que ses découpages sont particulièrement imparfaits !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mais non ! Ils sont très bien, en général ! (Sourires.)

M. Bernard Frimat. Au-delà de ces considérations, il importe de conserver la circonscription unique, de façon à respecter la démocratie.

La commission des lois du Sénat a travaillé : elle est parvenue à une position unanime sur la circonscription unique. Ensuite, on peut relever des divergences sur les découpages au sein de cette circonscription, car aucun découpage n’emporte l’adhésion par lui-même. Madame la ministre, vous devez tenir compte de la position du Sénat, parce qu’elle est de nature à vous aider à poser la règle du jeu.

Au-delà, je vous l’accorde volontiers, aucun système institutionnel ne peut garantir la stabilité, quand les hommes qui sont investis d’un mandat ne se considèrent plus comme comptables de ce mandat. Si nous entrons dans un jeu d’alliances, le plus beau système peut voir ses effets pervertis. En l’espèce, faisons ce qui est en notre pouvoir, construisons un système qui, si les comportements des élus restent démocratiques, conduise à la stabilité ! Telle est la solution que vous propose le rapporteur.

S’agissant de la motion de défiance, la commission des lois a adopté la même position que pour la Martinique et la Guyane. N’inventons pas une motion de défiance telle, avec cette exigence des trois cinquièmes, qu’elle ne puisse jamais être utilisée ! Reprenons des règles éprouvées, qui forment un ensemble cohérent : la motion de défiance doit être signée par un tiers des membres de l’assemblée, être adoptée à la majorité absolue et chaque membre ne peut signer qu’une motion par an.

La commission des lois a donc réalisé un travail important. Mon groupe aurait été opposé au texte s’il avait conservé cette disposition essentielle qui brisait l’unicité de la Polynésie française. À partir du moment où, grâce à quelques ajustements, la commission a rétabli cette unicité, j’ai bon espoir que nous puissions, au cours de cet après-midi, joindre nos voix à celles de la majorité sénatoriale, non pas que cela représente un but à mes yeux, car je m’accommode très bien de l’hypothèse contraire, mais quand nous pouvons nous retrouver sur un point qui est considéré comme essentiel par le Sénat, il n’y a aucune raison de s’en priver ! (Applaudissements sur de nombreuses travées.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

chapitre i^er

Dispositions relatives à l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française

Article 1^er

Les troisième à dixième alinéas de l’article 104 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :

« La Polynésie française forme une circonscription électorale unique, composée de huit sections. Chaque section dispose d’un minimum de représentation. Ce minimum est fixé à trois sièges.

« La délimitation des sections est fixée conformément au tableau ci-après :

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi, sur l’article.

Mme Éliane Assassi. Si tant est que le mode de scrutin en vigueur pour l’élection des membres de l’assemblée de la Polynésie française ait pu constituer un obstacle au bon fonctionnement des institutions et à la qualité de la gestion des affaires publiques, il importe évidemment de remédier à cette difficulté, mais sans oublier pour autant quelques principes essentiels.

La Polynésie a fait l’expérience de deux modes de scrutin, également peu probants pour ce qui concerne le fonctionnement de son assemblée territoriale.

Le premier système consistait à diviser le territoire en plusieurs circonscriptions, partageant notamment l’archipel de la Société, dans l’acception la plus ancienne, entre îles du Vent et îles Sous-le-Vent et accordant, dans chaque cas, une prime majoritaire dont l’importance eut des conséquences inattendues par les concepteurs du système eux-mêmes.

En effet, il suffit à l’Union pour la démocratie, l’UPLD, le parti unifiant les forces indépendantistes du territoire, d’arriver en tête dans la plus importante des circonscriptions pour obtenir, par le jeu des primes, un nombre de sièges supérieur à celui résultant de la stricte application d’un scrutin proportionnel.

Fort marris de cette expérience, d’aucuns pensèrent donc que l’application d’une proportionnelle intégrale, s’appuyant sur les différentes circonscriptions mises en place dans le cadre du premier scrutin, suffirait à « remettre les choses en ordre » et à assurer la primauté de forces politiques plus en harmonie avec le pouvoir politique en place en métropole.

Les électeurs des six circonscriptions de l’assemblée ont donc élu cinquante-sept membres, dont la répartition politique était, à l’origine, quelque peu différente de celle découlant du système précédent, mais dont l’affiliation a toutefois conduit, dans les faits, à porter aujourd’hui M. Oscar Temaru à la tête du gouvernement territorial et M. Jacqui Drollet, son allié historique, à celle de l’assemblée territoriale. La Polynésie connaît donc à nouveau une instabilité, dont le ministre Estrosi avait bien cru pouvoir se débarrasser en abrégeant le mandat de la précédente assemblée.

Les membres de cette assemblée se répartissent aujourd’hui entre vingt-deux élus de l’Union pour la démocratie, l’UPLD, dix élus du To Tatou Ai’a, le TTA, parti proche de l’UMP nationale, neuf élus du parti de notre collègue Gaston Flosse, le Tahoeraa ; six élus proches de M. Bouissou, six élus du Te Mana de M. Kautai et de Mme Frebault et, enfin, quatre élus non inscrits.

Les changements d’alliance comme d’affiliation sont une réalité, mais, de notre point de vue, c’est bien plutôt la situation économique et sociale du territoire, qu’il s’agisse des îles du Vent comme des archipels les plus éloignés, qui est la cause principale des pratiques politiques constatées.

Nous devons donc trouver, avec cet article 1^er, non pas une stabilité politique factice, de commande, issue d’accords politiques fondés sur un replâtrage de second tour entre formations concurrentes au premier tour, mais une stabilité claire, précise, représentative du soutien de la majorité du corps électoral, pour mener des politiques permettant la valorisation des atouts de la Polynésie, de l’énergie de sa jeunesse, adaptées aux capacités et potentiels du plus éloigné de ses archipels, la faisant échapper peu à peu aux contraintes d’une économie postcoloniale au profit d’un développement endogène, plus respectueux et harmonieux.

Le choix de la circonscription unique, que la commission des lois a retenu dans sa grande sagesse, nous semble, parce qu’il correspond aussi à l’attente majoritaire des forces politiques locales, l’outil de cette stabilité nouvelle.

Celui qui remportera les élections sera celui – ou celle ! – qui aura en charge les affaires du pays et devra mener les politiques de développement économique et social dont le territoire a besoin. Libre ensuite aux électeurs, et donc aux Polynésiens eux-mêmes, de tirer, le moment venu, les conclusions qui s’imposent de la gestion de tel ou tel, mais ne laissons plus de place aux combinaisons, aux arrangements de dernière minute, aux trahisons soudaines et aux ralliements subits, auxquels le texte initial du projet de loi pouvait encore se prêter !

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 1, présenté par M. Flosse, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 4

Remplacer ces alinéas par onze alinéas ainsi rédigés :

La Polynésie française forme une circonscription électorale unique, composée de neuf sections. Chaque section dispose d’un minimum de représentation. Ce minimum est fixé à trois sièges.

Les sièges sont répartis de la manière suivante dans les sections ci-après désignées :

1° La première section des Îles-du-Vent du Centre comprend les communes de : Papeete et Moorea-Maiao. Neuf sièges sont attribués à cette section ;

2° La deuxième section des Îles-du-Vent de l’Ouest comprend les communes de : Faa’a et Punaauia. Dix sièges sont attribués à cette section ;

3° La troisième section des Îles-du-Vent de l’Est comprend les communes de Pirae, Arue, Mahina et Hitiaa o te ra. Neuf sièges sont attribués à cette section ;

4° La quatrième section des Îles-du-Vent du Sud comprend les communes de : Paea, Papara, Teva I Uta, Taiarapu-Ouest, Taiarapu-Est. Neuf sièges sont attribués à cette section ;

5° La cinquième section des Îles Sous-le-Vent comprend les communes de : Bora Bora, Huahine, Maupiti, Tahaa, Taputapuatea, Tumaraa et Uturoa. Huit sièges sont attribués à cette section ;

6° La sixième section des Îles Tuamotu de l’Ouest comprend les communes de : Arutua, Fakarava, Manihi, Rangiroa et Takaroa. Trois sièges sont attribués à cette section ;

7° La septième section des Îles Gambier et Tuamotu de l’Est comprend les communes de : Anaa, Fangatau, Gambier, Hao, Hikueru, Makemo, Napuka, Nukutavake, Pukapuka, Reao, Tatakoto et Tureia. Trois sièges sont attribués à cette section ;

8° La huitième section des Îles Marquises comprend les communes de : Fatu Hiva, Hiva Oa, Nuku Hiva, Tahuata, Ua Huka et Ua Pou. Trois sièges sont attribués à cette section ;

9° La neuvième section des Îles Australes comprend les communes de : Raivavae, Rapa, Rimatara, Rurutu et Tubuai. Trois sièges sont attribués à cette section.

La parole est à M. Gaston Flosse.

M. Gaston Flosse. Tout d’abord, cet amendement tend à soutenir la position de la commission des lois, qui a suivi son rapporteur, M. Cointat, en décidant que la Polynésie française constitue une seule et unique circonscription électorale. Tel est le vœu non seulement de la quasi-unanimité des représentants élus à l’assemblée de la Polynésie française, mais également des formations politiques non représentées au sein de cette assemblée.

Ensuite, cet amendement tend à diviser cette circonscription électorale unique en neuf sections : plus précisément, l’archipel des îles du Vent serait divisé en quatre sections au lieu de trois, comme le prévoit le texte actuel du projet de loi organique. Ce faisant, la population serait répartie de manière homogène et pratiquement égale entre ces sections. Par ailleurs, ces sections seraient à peu près à égalité avec celle des îles Sous-le-Vent.

Mme la présidente. L’amendement n° 17, présenté par MM. Tuheiava, Patient, Antoinette, S. Larcher, Lise et Gillot, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 2

Remplacer le mot :

huit

par le mot :

six

II. - Alinéa 4, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

La parole est à M. Richard Tuheiava.

M. Richard Tuheiava. Cet amendement tend à établir un découpage en sections différent, en maintenant les îles du Vent en une section unique, pour respecter le découpage existant actuellement. J’ai noté une forte volonté de la population de cet archipel de ne pas se trouver à nouveau morcelée.

Mme la présidente. L’amendement n° 18, présenté par MM. Tuheiava, Patient, Antoinette, S. Larcher, Lise et Gillot, est ainsi libellé :

Alinéa 4, tableau, lignes 2 à 5

Rédiger ainsi ces lignes :

La parole est à M. Richard Tuheiava.