Mme la présidente. La parole est à Mme Mireille Schurch, sur l'article.
Mme Mireille Schurch. L’article 70 vise à sécuriser juridiquement les conditions d’exercice du droit de préemption afin de faciliter la mobilisation du foncier en faveur de la construction de logements, objectif que nous partageons.
Pour autant, nous avons eu la stupéfaction de constater que l’un des amendements que nous avions déposé sur cet article avait été retoqué au titre de l’article 40 de la Constitution, alors qu’il visait à renforcer les possibilités d’action des collectivités en matière de maîtrise des coûts fonciers. Nous souhaitions notamment élargir les dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, qui définit les finalités du droit de préemption. En l’état, les droits de préemption « sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 » du même code, c'est-à-dire répondant à la mise en œuvre d’un projet urbain ou à des fins de réserves foncières.
Notre amendement visait également à inclure dans les finalités du droit de préemption la lutte contre la spéculation foncière et immobilière, ce qui nous ramène au sujet précédent. Je me réjouis donc que cette question soit également traitée par le groupe de travail évoqué par Mme la ministre.
Mme la présidente. L'amendement n° 113, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Après les mots :
par les mots :
rédiger ainsi la fin de cet alinéa :
« un des biens ou droits énumérés aux 1° à 3° de l’article L. 213-1. »
La parole est à M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis.
M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. Je rassure tout le monde : mon intervention vaudra également pour les amendements nos 114 rectifié, 115, 116, 117, 118, 119 et 120.
Saluons la volonté politique du Gouvernement de revisiter l’exercice du droit de préemption. Il y a longtemps que ça n’était pas arrivé. Le Sénat doit lui en être d’autant plus reconnaissant que c’est une manière de donner une suite concrète – rendons à César ce qui est à César ! – aux avancées de la proposition de loi Maurey.
Peut-on imaginer – à l’occasion de la navette, par exemple – qu’on aille encore plus loin ? Comme vous, chère collègue Schurch, je me prends à l’espérer. Si je nourris cet espoir, c’est parce que le rapport publié en 2007 par le Conseil d’État consacré au droit de préemption allait jusqu’à distinguer un droit de préemption « d’opportunité » et un droit de préemption « planifié ».
Un autre enjeu – je parle sous le contrôle de Philippe Dallier, qui a participé au groupe de travail sur le foncier –, c’est l’exercice du droit de préemption en vue de réguler la spéculation foncière. Je m’adresse ici à ceux qui connaissent l’historique du droit de préemption.
Si on se réfère à la préemption exercée dans les zones d’aménagement différé, ou ZAD, il y a quinze ou vingt ans, on pourrait imaginer que le législateur ressuscite une ZAD anti-spéculative, qui, comme par le passé, jugulerait la captation de la rente foncière par les spéculateurs – M. Daunis en a excellemment parlé –, à condition toutefois de rétablir un prix de référence fixé une fois pour toutes à partir de l’arrêté préfectoral ainsi que le délai de sept ans prorogeable une fois, que les plus anciens parmi nous ont pratiqué. J’ajoute que le Sénat a déjà présenté ces observations.
Monsieur le rapporteur, notre commission s’est efforcée d’apporter des compléments juridiques à l’excellent travail réalisé par la vôtre, qui avait déjà très bien déblayé le terrain. À cet égard, je veux vous dire, madame Schurch, que la commission des lois est prête, par courtoisie, à oublier la réserve qu’elle avait émise sur votre amendement qui a été adopté par la commission des affaires économiques. En nous fondant sur la jurisprudence, nous avions en effet considéré que, une fois que le droit de préemption a été délégué, par exemple au maire ou au président de l’EPCI, la décision de changement d’affectation continuait à relever de leur compétence, tandis que l’aliénation, c'est-à-dire la vente, restait du ressort de l’organe délibérant de la collectivité. De votre côté, vous estimez que le changement d’affectation doit aussi relever d’une décision de l’organe délibérant. Cette observation juridique n’étant pas dirimante, nous sommes donc prêts, si ça peut favoriser l’atmosphère consensuelle, à retirer l’amendement n° 118.
Madame la ministre, il y a belle lurette que les spécialistes du droit de l’urbanisme attendaient un gouvernement capable de revisiter le droit de préemption. On le tient, c’est le vôtre ! (Sourires.) Allons jusqu’au bout, et profitons de la navette pour nous attaquer à la ZAD anti-spéculative ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste.)
M. Marc Daunis. Très bien !
Mme Esther Benbassa. Bravo !
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. M. le rapporteur pour avis a fort bien posé la problématique et a réalisé un excellent travail.
Mme Esther Benbassa. Oh oui !
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Comme lui, pour gagner du temps, j’indique que la commission a émis un avis favorable sur les amendements nos 113, 114 rectifié, 115, 116, 117, 119 et 120.
M. Marc Daunis. Très bien !
Mme Esther Benbassa. Quel moment !
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. En revanche, elle demande le retrait de l’amendement n° 118 ; à défaut, l’avis sera défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Cécile Duflot, ministre. Le rapporteur pour avis, qui « tient » le bon gouvernement, peut être assuré que celui-ci ne le lâchera pas ! (Sourires.) Le Gouvernement partage donc l’avis de la commission sur l’ensemble de ses amendements. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe écologiste, du groupe socialiste et du groupe CRC.)
Mme la présidente. L’amendement n° 85 rectifié bis, présenté par MM. Antiste, Antoinette, Patient, Desplan, Cornano, J. Gillot et Tuheiava, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 9
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
…° Après l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme, il est inséré un article L. 211-2-... ainsi rédigé :
« Art. L. 211-2-... . - Dans les départements et régions d’outre-mer, le titulaire du droit de préemption peut également déléguer son droit à un organisme d’habitations à loyer modéré prévu par l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation. Cette délégation ne peut être accordée qu’à l’occasion de l’aliénation d’un bien nécessaire à la réalisation des missions mentionnées à l’article L. 411-2 précité.
La parole est à M. Maurice Antiste.
M. Maurice Antiste. Dans les collectivités territoriales des départements d’outre-mer, les programmes de logements sociaux nécessitent souvent le recours à la préemption, au gré d’une opportunité résultant d’une déclaration d’intention d’aliéner.
Paradoxalement, alors que les communes se heurtent à des difficultés budgétaires limitant l’exercice de leur droit de préemption, les sociétés d’HLM connaissent des difficultés d’accès au foncier. Or l’habitat est plus que jamais un enjeu majeur dans la promotion sociale de nos populations, en particulier dans les départements d’outre-mer.
Le présent amendement a pour objet de donner aux titulaires du droit de préemption la possibilité de déléguer ce droit aux organismes privés d’habitations à loyer modéré. Ainsi, la société délégataire pourrait acheter le bien en lieu et place de la collectivité.
Cette modification législative permettrait d’améliorer l’exercice du droit de préemption par les communes petites et moyennes, d’éviter la mobilisation de fonds communaux dans un contexte financier difficile et, enfin, de promouvoir la création de logements.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Favorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Cécile Duflot, ministre. C’est un bon amendement, qui complète utilement les dispositions existantes. L’avis est favorable.
Mme la présidente. L’amendement n° 114 rectifié, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 21
1° Après le mot :
intercommunale
insérer les mots :
à fiscalité propre
2° Après la référence :
L. 211-2
insérer les mots :
ou, lorsqu'il existe un schéma de cohérence territoriale approuvé, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent pour l'élaboration des documents d'urbanisme et la réalisation de zones d'aménagement concerté
Cet amendement a été défendu.
La commission et le Gouvernement se sont prononcés.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. L’amendement n° 233, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 21
Après le mot :
avis
insérer le mot :
conforme
II. – Alinéa 22
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Évelyne Didier.
Mme Évelyne Didier. Nous considérons que la volonté de faire des zones d’aménagement différé intercommunales doit faire l’objet d’une délibération conforme de la part des communes incluses dans le périmètre de la zone. En effet, à partir du moment où une collectivité a donné un avis défavorable à cette création, le préfet ne doit pas avoir la mission d’arbitrer entre la commune et l’intercommunalité. Une telle disposition s’opposerait clairement à la construction d’intercommunalité de projet.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Favorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. L’amendement n° 817, présenté par M. Bérit-Débat, au nom de la commission des affaires économiques, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 22
Insérer trois alinéas ainsi rédigés :
…° Le premier alinéa de l’article L. 212-2-2 est ainsi modifié :
a) À la première phrase, les mots : « l’une des fins définies » sont remplacés par les mots : « l’un des objets mentionnés » ;
b) À la seconde phrase, les mots : « troisième, quatrième, cinquième et sixième » sont remplacés par les mots : « quatrième, cinquième, sixième et septième » ;
La parole est à M. Claude Bérit-Débat, rapporteur.
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Amendement de coordination.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. L’amendement n° 269 rectifié bis, présenté par MM. Dubois, Tandonnet, Merceron et J.L. Dupont, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 32
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
a bis) Au sixième alinéa, après les mots : « et qui sont leur propriété, », sont insérés les mots : « la nue-propriété de tels immeubles, lorsque la détention ou l’acquisition par ces organismes porte sur le seul usufruit, ».
La parole est à M. Daniel Dubois.
M. Daniel Dubois. Je me suis déjà exprimé au cours de ce débat sur l’intérêt de l’usufruit social dans le cadre des opérations d’HLM.
Dans un esprit de cohérence, et dans le prolongement de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui a supprimé l’application du droit de préemption urbain lors d’acquisitions d’immeubles par les organismes d’habitations à loyer modéré, il convient de placer hors du champ de ce droit les mutations de nue-propriété, dès lors qu’elles interviennent à l’occasion de la mise en œuvre du schéma d’usufruit locatif social en partenariat avec un bailleur social.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. La commission souhaite connaître l’avis du Gouvernement sur ce point.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. L’amendement n° 115, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 37, avant-dernière phrase
Supprimer cette phrase.
Cet amendement a été défendu.
La commission et le Gouvernement se sont prononcés.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. L’amendement n° 116, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 45
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
…° L’article L. 213-9 est ainsi rédigé :
« Art. L. 213-9. – Lorsque le titulaire du droit de préemption lui a notifié son intention d’acquérir dans les conditions fixées par les articles L. 211-5 ou L. 212-3, le propriétaire est tenu d’informer les locataires, les preneurs ou occupants de bonne foi du bien et de les faire connaître à ce titulaire. »
Cet amendement a été défendu.
La commission et le Gouvernement se sont prononcés.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. L’amendement n° 117, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 47
Remplacer les mots :
à un usage mentionné à l’article L. 210-1
par les mots :
pour l’un des objets visés au premier alinéa de l’article L. 210-1
II. – Alinéa 48
Après les mots :
Au deuxième alinéa
rédiger ainsi la fin de cet alinéa :
les mots : « à d’autres fins » sont remplacés par les mots : « pour d’autres objets que ceux visés au premier alinéa de l’article L. 210-1 » ;
Cet amendement a été défendu.
La commission et le Gouvernement se sont prononcés.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. L’amendement n° 118, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 50
Supprimer cet alinéa.
Monsieur le rapporteur pour avis, cet amendement est-il maintenu ?
M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. Non, je le retire, madame la présidente.
Mme la présidente. L'amendement n° 118 est retiré.
L’amendement n° 119, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéas 52 à 55
Rédiger ainsi ces alinéas :
« Art. L. 213-11-1. – Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité.
« Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. À défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées par l’article L. 213-4.
« À défaut d’acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l’acquisition.
« Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions visées aux alinéas précédents, le titulaire du droit de préemption doit également proposer l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2. » ;
Cet amendement a été défendu.
La commission et le Gouvernement se sont prononcés.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. L’amendement n° 120, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 57
Remplacer les mots :
Aux deux premiers alinéas
par les mots :
Au premier alinéa
II. – Après l’alinéa 57
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…) Au deuxième alinéa, après la référence : « L. 213-11 », est insérée la référence : « ou au dernier alinéa de l’article L. 213-11-1 » ;
Cet amendement a été défendu.
La commission et le Gouvernement se sont prononcés.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. Monsieur le rapporteur pour avis, tous vos amendements ont été adoptés. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.) Quel talent !
M. Marc Daunis. Un talent récompensé !
Mme la présidente. L’amendement n° 235, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 58 et 59
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Mireille Schurch.
Mme Mireille Schurch. Nous estimons que, si l’ancien propriétaire renonce à la rétrocession, il n’est pas nécessaire dans ce cas de lui permettre d’obtenir de la justice des dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption.
Sécuriser le droit de préemption pour les propriétaires ne doit pas conduire le législateur à soumettre les collectivités à un tel contentieux, dont les fondements sont contestables.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Il ne faut pas exclure toute possibilité de réparation d’un préjudice.
M. Philippe Dallier. Ah oui !
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. La commission a donc émis un avis défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Cécile Duflot, ministre. Lorsqu’une personne souhaite vendre son bien, son objectif n’est pas de le reprendre. Si elle se retrouve propriétaire dudit bien en raison du système de rétrocession, la perte de temps et d’énergie subis, alors même que la disposition aura été cassée, légitime la possibilité d’obtention – non pas automatique, mais décidée par le juge – de dommages et intérêts.
Interdire toute possibilité de réparation du préjudice subi par le titulaire initial du bien me semble dangereux. C’est pourquoi je vous demande, madame Schurch, de bien vouloir retirer votre amendement.
Mme la présidente. Madame Schurch, l’amendement n° 235 est-il maintenu ?
Mme Mireille Schurch. Non, madame la présidente, je le retire.
Mme la présidente. L’amendement n° 235 est retiré.
Je mets aux voix l’article 70, modifié.
(L'article 70 est adopté.)
Article additionnel après l'article 70 (priorité)
Mme la présidente. L’amendement n° 236, présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Après l’article 70
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article 13-15 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est ainsi modifié :
I. – Le premier alinéa du I est complété par les mots : « ou, dans le cas de l’exercice du droit de préemption prévu au chapitre Ier du titre Ier du livre II du code de l’urbanisme, un an avant la date de l’acte ayant délimité ou renouvelé le périmètre de préemption ».
II. – Le 2° du II ainsi rédigé :
« Les possibilités de construction à retenir pour l’évaluation des terrains à bâtir ainsi qualifiés conformément au 1° ne peuvent excéder celles qui résultent du plafond légal de densité affecté d’un coefficient tenant compte de la nature des programmes envisagés par l’expropriant ou le titulaire du droit de préemption.
« Les coefficients applicables sont fixés par décret en Conseil d’État en fonction de la catégorie d’usage des biens à construire. »
La parole est à Mme Mireille Schurch.
Mme Mireille Schurch. Nous souhaitons reprendre à notre compte la proposition faite par les sénateurs socialistes d’introduire des critères d’estimation des terrains à bâtir en fonction de leur destination réelle.
En effet, nous estimons qu’aujourd’hui les services des domaines définissent les prix de cession uniquement par rapport au marché de l’immobilier, sans aucune considération de la destination réelle du bien préempté.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Même si cet amendement est issu d’une proposition socialiste, l’avis est défavorable.
Le décalage entre la valeur actualisée du bien au jour de la vente et sa valeur à la date de l’instauration du droit de préemption pourrait en effet être pénalisant pour le propriétaire.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Cécile Duflot, ministre. Le Gouvernement n’est pas favorable à cet amendement pour plusieurs raisons.
Tout d’abord, ce dispositif entre dans le cadre de la réflexion sur les valeurs foncières, dont j’ai longuement parlé précédemment.
Ensuite, à l’heure actuelle, les délais ne sont pas du tout encadrés. La date d’estimation peut donc s’avérer être très ancienne au moment de la mise en vente du bien. Autant je souhaite éviter que la valeur soit fixée en fonction du projet et de l’investissement des collectivités locales, autant il ne me paraît pas légitime que la valeur retenue soit la valeur initiale. Nous devons être conscients – je vous renvoie à mon exemple de tramway – qu’il peut parfois s’écouler vingt ans entre le début et la fin d’un projet.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. C’est vrai !
Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Nous avons déjà évoqué cette problématique précédemment à propos de l’enrichissement sans cause et des contentieux qui peuvent apparaître lorsque le prix d’un terrain est multiplié par dix, alors même que c’est l’investissement public qui a donné de la valeur au terrain.
Il faut absolument mener cette réflexion jusqu’à son terme.
Mme la présidente. Madame Schurch, l’amendement n° 236 est-il maintenu ?
Mme Mireille Schurch. Non, je le retire, mais je tiens à dire à Mme la ministre qu’il est urgent de résoudre ce problème qui se pose dans un trop grand nombre de communes. (Mme la ministre opine.)
M. Marc Daunis. Oh oui !
Article 70 bis A (priorité)
Après l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme, il est inséré un article L. 213-1-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 213-1-1. – Sont également soumis au droit de préemption les immeubles ou ensembles de droits sociaux mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 213-1 lorsqu’ils font l’objet d’une aliénation à titre gratuit, sauf si celle-ci est effectuée entre personnes ayant des liens de parenté jusqu’au sixième degré ou des liens issus d’un mariage ou d’un pacte civil de solidarité.
« Les dispositions du présent chapitre sont applicables. Toutefois, par dérogation au premier alinéa de l’article L. 213-2, la déclaration adressée à la mairie ne mentionne pas le prix. La décision du titulaire du droit de préemption d’acquérir le bien indique l’estimation de celui-ci par les services fiscaux. »
Mme la présidente. L’amendement n° 818, présenté par M. Bérit-Débat, au nom de la commission des affaires économiques, est ainsi libellé :
Alinéa 3, première phrase
Compléter cette phrase par les mots :
aux aliénations mentionnées à l’alinéa précédent
La parole est à M. Claude Bérit-Débat, rapporteur.
M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Cet amendement vise à apporter une précision rédactionnelle.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 70 bis A, modifié.
(L'article 70 bis A est adopté.)
Article 70 bis (priorité)
(Non modifié)
Le d de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :
1° Les mots : « ayant fait l’objet d’une convention prise sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation » sont remplacés par les mots : « d’aménagement ou de construction dans les communes faisant l’objet de l’arrêté préfectoral prévu à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, permettant la réalisation des objectifs déterminés en application du premier alinéa du I de l’article L. 302-8 du même code » ;
2° Les mots : « prévu au même article » sont supprimés.
Mme la présidente. L'amendement n° 819, présenté par M. Bérit-Débat, au nom de la commission des affaires économiques, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
I. – Le d de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme est ainsi rédigé :
« d) Les opérations de logement situées dans les secteurs arrêtés par le préfet en application du deuxième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ; ».
II. – Après la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il est inséré une phrase ainsi rédigée :
« Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des constructions à usage de logements. »
La parole est à M. Claude Bérit-Débat, rapporteur.