Séance du 8 décembre 2014

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° II-31 rectifié bis est présenté par MM. Pellevat, Genest, Darnaud, Milon et Delattre, Mme Lamure et MM. Morisset et G. Bailly.

L'amendement n° II-133 rectifié bis est présenté par MM. Savary, Bouvard, Cambon, Cardoux et César, Mmes Deroche et Estrosi Sassone, MM. Husson, Kennel, Laménie, Laufoaulu, Lefèvre et Leleux, Mme Lopez et MM. Mandelli, Mayet, Milon, de Nicolaÿ, Revet et D. Robert.

L'amendement n° II-393 est présenté par M. Miquel.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Avant l’article 45

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La première phrase du 2° de l’article L. 121-8 du code de l’énergie est complétée par les mots : « lorsqu’au moins 25 % de ces coûts sont affectés à des opérations de maîtrise de l’énergie ».

L’amendement n° II-31 rectifié bis n'est pas soutenu.

La parole est à M. Michel Bouvard, pour présenter l'amendement n° II-133 rectifié bis.

M. Michel Bouvard. Il s’agit en quelque sorte d’un amendement de moralisation.

Le Fonds de solidarité pour le logement, le FSL, accorde des aides financières aux personnes qui rencontrent des difficultés pour payer leurs dépenses de logement : loyers, factures d’énergie… Le montant des aides versées aux familles pour les impayés d’énergie est de l’ordre de 100 millions d’euros par an.

Les collectivités locales et les caisses d’allocations familiales ont de plus en plus de mal à financer leur part de cette enveloppe importante. Les fournisseurs d’énergie participent également à cet effort financier, à hauteur du tiers de l’enveloppe, soit 30 millions d’euros – le plus gros d’entre eux, EDF, a versé 23,3 millions d’euros cette année –, mais ils sont remboursés par la CSPE, la contribution au service public de l’électricité. C'est d’ailleurs l’un des problèmes que pose la CSPE.

La facture étant en quelque sorte « acquittée » par les collectivités territoriales, puisque la part payée par les fournisseurs d’énergie est récupérée sur la CSPE, ces derniers n’ont finalement aucun intérêt à se mobiliser pour réduire la consommation d’énergie des résidents. Or les personnes défavorisées vivent souvent dans des logements très peu économes en énergie. Voilà pourquoi il me semble nécessaire d’introduire un élément de moralisation dans le système.

Aux termes de cet amendement, le remboursement – la restitution versée aux fournisseurs d’électricité – doit être lié à une politique de maîtrise de l’énergie qui se traduit soit par des travaux, soit par un accompagnement des habitants de ces logements, qui n’ont pas toujours une expertise suffisante pour maîtriser leur consommation d’énergie.

M. le président. L’amendement n° II-393 n’est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° II-133 rectifié bis ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Nous avons déjà évoqué la CSPE samedi dernier, cette espèce d’impôt fourre-tout qui finance aussi bien le budget du Médiateur national de l’énergie, ce qui est anecdotique, que les tarifs d’achat réglementés pour les énergies renouvelables, le FSL, les tarifs sociaux de l’électricité, etc.

La vocation de cet impôt est donc assez hybride. Le plus étrange, c'est que le Parlement n’en fixe pas le taux. Or le produit de cet impôt est aujourd'hui de plus de 6 milliards d’euros et va rapporter 11 milliards d’euros. Cela mériterait que le Parlement s’y attarde quelque peu… J’espère que nous aurons l’occasion, lors du débat sur la transition énergétique, de revenir sur la CSPE, notamment sur le coût de certaines énergies renouvelables – Jean Germain en a d’ailleurs parlé samedi.

Concrètement, cet amendement vise à proposer une légère réduction du champ des charges remboursées par la CSPE aux fournisseurs d’énergie. Sur ce point, je souhaite entendre l’avis du Gouvernement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Monsieur le rapporteur général, vous souhaitez que nous débattions de la CSPE au moment de l’examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Pourquoi pas ? Mais sachez que je suis prêt à en discuter dès maintenant ! Au demeurant, nous avons eu l’occasion d’en parler, et je vous ai déjà communiqué quelques éléments d’information.

Il est un peu cavalier de parler de la CSPE comme d’un impôt « fourre-tout »…

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Dans sa vocation, c’est le cas !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. D'abord, la CSPE a été créée en 2003.

Ensuite, l’essentiel des dépenses réalisées au titre de la CSPE visent à compenser les tarifs réglementés d’achat des énergies renouvelables. D’autres éléments ont trait au service public ; je ne les cite pas par ordre d’importance de leur volume : la desserte de certains territoires,…

M. Jean Desessard. L’outre-mer !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. En effet !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Les îles !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Également !

… le traitement de certaines situations très particulières, une partie des tarifs sociaux, ainsi que quelques autres menues missions à caractère de service public.

Au fil du temps et jusqu’en 2012, l’évolution de la CSPE a volontairement été plafonnée, de telle sorte que l’État a accumulé une sorte de dette vis-à-vis d’EDF. L’opérateur historique évaluait les missions qu’il accomplissait au titre de la CSPE à 5 milliards ou 6 milliards d’euros et estimait que l’État lui devait cette somme. Comme l’État refusait d’augmenter la CSPE à due concurrence, la sincérité de la présentation des comptes d’EDF devenait problématique, puisque les auditeurs, les agences de notation et les prêteurs ont commencé à s’interroger sur cette dette, qui n’était quand même pas complètement négligeable.

Par la voix du ministre des finances de l’époque – je crois que c’était à l’été 2012, ce qui vous permet de déduire à quelle période la dette a grimpé… –, le Gouvernement s’est très clairement engagé à ce que cette dette s’éteigne sur une durée de cinq ans, ce qui a donné une lisibilité aux créanciers d’EDF. Il faut donc s’attendre à ce que la CSPE augmente. Le Gouvernement ne s’en est d'ailleurs pas caché, qui l’a déclaré dans le courant de la semaine dernière. Je l’ai moi-même indiqué samedi dernier.

Cette hausse n’est pas sans susciter des interrogations, notamment de la part de la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, puisque, alors que l’énergie fossile a commencé à diminuer, le prix de l’énergie électrique va augmenter afin de financer les énergies renouvelables. Un débat a commencé à s’ouvrir sur cette question, à juste titre.

Pour ce qui concerne l’amendement présenté par Michel Bouvard, il est un peu curieux de faire dépendre la compensation des sommes versées par les fournisseurs d’énergie d’une décision qui ne leur appartient pas, le Fonds de solidarité pour le logement étant géré par les départements. Cette absence de coordination pourrait soit influer sur les versements au FSL – il me semble que personne ne le souhaite –, soit déboucher sur une situation aberrante.

Si le Gouvernement comprend l’esprit de l’amendement, qui est d’encourager le FSL à se lancer dans des opérations liées à la transition énergétique, le biais de la CSPE ne lui semble pas adapté. Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement, s’il était maintenu.

M. le président. Monsieur Bouvard, l'amendement n° II-133 rectifié bis est-il maintenu ?

M. Michel Bouvard. Comme M. le secrétaire d'État l’a bien compris, il s’agit d’un amendement d’appel, qui vise à poser le problème.

Nous aurons l’occasion de revenir sur le sujet lors de l’examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. En attendant, je retire l’amendement.

M. le président. L'amendement n° II-133 rectifié bis est retiré.

L'amendement n° II-334, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Avant l’article 45

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 30 juin 2015, un rapport présentant les effets sur les revenus des contribuables du cumul des impositions de toutes natures frappant la détention de biens patrimoniaux et les revenus dégagés, le cas échéant, par ces mêmes biens.

Ce rapport détaille l’évolution de cette fiscalité depuis 2007 ainsi que son poids relatif rapporté aux revenus patrimoniaux depuis cette même année, au regard des rendements des différentes catégories d’actifs.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. La commission n’est pas fanatique des rapports, que nous n’aimons pas voir se multiplier. Toutefois, il est un sujet qui donne trop souvent lieu à des postures et à des positions de principe : celui de l’imposition du patrimoine et des revenus du patrimoine.

La commission des finances souhaite être mieux éclairée sur le taux réel d’imposition des patrimoines et des revenus du patrimoine en France. En effet, on s’aperçoit que la combinaison des différents impôts – l’impôt de solidarité sur la fortune, ou ISF, l’impôt sur le revenu, les contributions sociales, les impositions locales, notamment foncières, etc. – aboutit à des taux d’imposition extrêmement élevés, pouvant exercer des effets dissuasifs pour les investisseurs, par exemple dans l’immobilier.

Si l’on veut dépassionner le débat, si l’on veut pouvoir tenir des positions qui reposent sur des éléments objectifs, il serait vraiment utile que nous disposions d’éléments d’information plus précis sur la fiscalité du patrimoine, la fiscalité des revenus du patrimoine et la combinaison entre ces deux fiscalités. Il faudrait notamment que nous puissions savoir comment ces trois éléments ont évolué dans le temps, notamment par rapport au taux de rendement des placements, et s’ils doivent encore évoluer.

Comme je l’ai dit dernièrement, au moment de sa création, le taux marginal de l’impôt sur les grandes fortunes, l’IGF – l’ancêtre de l’ISF – était de 1,5 %. Aujourd'hui, le taux marginal de l’ISF s’élève, lui aussi, à 1,5 %. Sauf que, à l’époque de l’IGF, les taux de rendement avoisinaient 15 % – il existait, en 2002, un emprunt d’État à ce taux –, alors qu’aujourd'hui le taux des obligations assimilables du Trésor, les OAT, est de 1 % ! Il serait donc intéressant que le rapport que nous demandons prenne en considération les évolutions du taux réel de placement des différentes impositions.

On peut dire que les riches sont trop taxés ou qu’ils ne le sont pas assez. On peut aussi chercher à procéder à une analyse sérieuse, s’appuyant notamment sur la base de comparaisons internationales.

Monsieur le secrétaire d'État, il serait utile que le Parlement soit informé de ces différents aspects. Nous sommes donc très demandeurs d’un rapport sur ces questions.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Le Gouvernement est bien entendu à la disposition du Parlement pour lui fournir toutes les données statistiques dont il dispose.

Des institutions comme le Conseil des prélèvements obligatoires ou l’Institut national de la statistique et des études économiques, plus connu sous le nom d’INSEE, publient régulièrement des rapports et études relatifs à la fiscalité et à la composition du patrimoine des ménages. Ces rapports contribuent d'ores et déjà à la réflexion et à l’information collectives.

Sur le fond, le Gouvernement fournira à vos commissions toutes les informations qu’elles pourraient lui demander. Toutefois, les items que le rapport que vous demandez devrait comporter sont extrêmement vastes et nombreux, puisqu'il s'agit de retracer, depuis 2007, c'est-à-dire depuis sept ans, l’évolution de toutes les impositions sur tous les patrimoines – j’imagine que vous y incluez les patrimoines qui ne sont pas soumis à l’impôt, comme l’outil de travail – et sur les revenus de tous ces patrimoines, aussi bien les revenus des valeurs mobilières et de l’outil de travail que les revenus immobiliers.

Ces informations sont trop larges pour donner lieu à un seul rapport. Le Gouvernement n’est pas très favorable à ce qu’un seul et même document embrasse autant de sujets. Néanmoins, il fournira à votre commission toutes les données qu’elle lui demandera pour apprécier, par elle-même, l’ensemble de ces éléments. Il me semble également possible que votre commission saisisse le Conseil des prélèvements obligatoires ou une autre institution d’un rapport sur ces sujets.

Dans ces conditions, le Gouvernement émet un avis défavorable sur votre amendement, même s’il n’en nie pas l’intérêt.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Si le Gouvernement n’est pas favorable à ce qu’un seul rapport embrasse toutes ces questions, on peut lui en demander plusieurs. (Sourires.)

Plus sérieusement, ayant bien entendu votre engagement à nous fournir toutes les informations que nous vous demanderons, nous vous adresserons un questionnaire plus précis sur ces sujets, qui, je le répète, méritent un débat dépassionné.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. J’ai l’habitude de tels questionnaires !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Dans ces conditions, je retire l’amendement.

M. le président. L'amendement n° II-334 est retiré.

L'amendement n° II-428, présenté par M. Cadic, est ainsi libellé :

Avant l’article 45

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le 1^er septembre 2015, un rapport concernant :

- l’évaluation de la gestion par le ministère des affaires étrangères et du développement international de l’administration consulaire française ;

- l’opportunité d’étendre aux consuls généraux, consuls, vice-consuls honoraires et les agents consulaires qui ne sont pas de nationalité française la compétence de délivrer, renouveler et proroger les passeports français ;

- les voies et moyens de financement de cette nouvelle compétence à travers l’instauration d’un système de paiement au fur et à mesure des actes liés aux passeports français permettant aux personnels consulaires visés de manier des deniers publics ;

- l’opportunité d’actualiser en conséquence le décret n° 76-548 relatif aux consuls généraux, consuls et vice-consuls honoraires et aux agents consulaires.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Nous en avons terminé avec l’examen des articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2015.

Seconde délibération

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Monsieur le président, en application de l’article 43, alinéa 4, du règlement du Sénat, le Gouvernement demande qu’il soit procédé à une seconde délibération des articles 40 et 58 – ce dernier à la demande de la commission des finances – ainsi que, pour coordination, de l’article liminaire et de l’article d’équilibre 31 et état A.

M. le président. En application de l’article 43, alinéa 4, du règlement, le Gouvernement demande qu’il soit procédé à une seconde délibération des articles 40 et 58 ainsi que, pour coordination, de l’article liminaire et de l’article d’équilibre 31 et état A du projet de loi de finances pour 2015.

Quel est l’avis de la commission sur cette demande de seconde délibération ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Favorable.

M. le président. Je consulte le Sénat sur la demande de seconde délibération, présentée par le Gouvernement et acceptée par la commission.

Il n’y a pas d’opposition ?...

La seconde délibération est ordonnée.

Conformément à l’article 43, alinéa 5, du règlement, « lorsqu’il y a lieu à seconde délibération, les textes adoptés lors de la première délibération sont renvoyés à la commission, qui doit présenter un nouveau rapport ».

La parole est à Mme la présidente de la commission.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Monsieur le président, j’invite mes collègues membres de la commission des finances à se réunir dans la salle de la commission, pour que nous puissions délibérer. La durée de cette réunion ne devrait pas excéder une dizaine de minutes.

M. le président. Mes chers collègues, nous allons donc interrompre nos travaux pour permettre à la commission de se réunir.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-sept heures trente, est reprise à dix-sept heures quarante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

Je rappelle que le Sénat a décidé de procéder à une seconde délibération des articles 40 et 58 ainsi que, pour coordination, de l’article liminaire et de l’article d’équilibre 31 et état A du projet de loi de finances pour 2015.

Le Gouvernement a présenté quatre amendements qui portent les numéros A-1 à A-4.

Je rappelle au Sénat les termes de l’article 43, alinéa 6, du règlement :

« Dans sa seconde délibération, le Sénat statue seulement sur les nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission, présentées sous forme d’amendements et sur les sous-amendements s’appliquant à ces amendements. »

Article 40

M. le président. Le Sénat a précédemment adopté l’article 40 dans cette rédaction :

Les reports de 2014 sur 2015 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des crédits ouverts sur ces mêmes programmes par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

M. le président. L'amendement n° A-1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

Compléter ce tableau par deux lignes ainsi rédigées :

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Cet amendement, conformément aux dispositions de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, la LOLF, a pour objet de déplafonner le report de crédits de deux programmes du ministère de l’intérieur. Le Sénat ayant initialement rejeté ces propositions, le Gouvernement souhaite lui apporter un certain nombre de précisions.

Il s’agit tout d’abord du programme « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », compte tenu des incertitudes pesant sur le rythme et le volume des dépenses de contentieux. La réorganisation de la fonction financière, engagée en 2014, a également abouti à un ralentissement ponctuel du rythme de consommation des crédits au cours de l’exercice 2014.

Il s’agit ensuite du programme « Police nationale » de la mission « Sécurités », du fait, principalement, de retards sur certaines opérations de la programmation immobilière inscrite dans ce cadre. Cet ajout vise également à accompagner la montée en puissance progressive de la Direction générale de la sécurité intérieure, la DGSI. Enfin, il tient compte du fait que, à compter de 2015, conformément à la circulaire du 18 septembre 2014, les crédits d’attributions de produits non consommés seront soumis aux mêmes règles de report que les autres crédits.

Toutes choses égales par ailleurs, ce changement méthodologique aboutira à ce que le périmètre des programmes bénéficiant de la dérogation prévue à l’article 40 soit plus large dans le projet de loi de finances pour 2015 que les années précédentes.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Sans doute Michel Bouvard, que je vois déjà demander la parole, évoquera-t-il la LOLF dans un instant…

Le refus initial de la commission des finances de voter le report des crédits n’était pas lié au plafond de 3 % fixé par la LOLF. Il s’agissait pour nous d’une position de principe : le report des crédits doit rester une exception et non devenir la règle. Or le nombre de programmes reportés devient de plus en plus important.

En outre, nous avions peu d’informations quant aux motifs justifiant ces reports de crédits.

M. le secrétaire d’État, et je l’en remercie, vient de nous apporter un certain nombre de précisions concernant certaines opérations immobilières ou des frais de contentieux. Compte tenu de ces explications complémentaires, la commission des finances a émis un avis favorable sur cet amendement, tout en insistant sur son souhait que le report de crédits demeure une mesure exceptionnelle.

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, pour explication de vote.

M. Michel Bouvard. Avec beaucoup de sagacité, M. le rapporteur général a compris ce qui motivait ma prise de parole.

À l’époque où nous avons voté la LOLF, en 2001, le problème des reports de crédits se posait avec acuité. La multiplication de ces reports dans tous les ministères finissait par brouiller la lecture du budget et son exécution.

Des efforts considérables ont été réalisés par les gouvernements successifs pour descendre en dessous du seuil de 3 %. Deux dérogations temporaires ont cependant été octroyées, l’une au ministère de la défense, l’autre au ministère de l’intérieur. Cela étant, je comprends que le problème puisse resurgir ponctuellement ; c’est pourquoi je voterai cet amendement.

Toutefois, monsieur le secrétaire d’État, même si je n’ai pas à vous donner de conseil, il me semble nécessaire que vous prêtiez une attention toute particulière au respect de la règle des 3 %. C’est une question de transparence vis-à-vis du Parlement et d’efficacité dans la gestion de la dépense publique. Cela me semble d’autant plus nécessaire que la réserve de précaution a été régulièrement relevée au cours des dernières années. Cette évolution est compréhensible au regard de la situation particulièrement difficile que traverse notre pays et de la forte contrainte budgétaire s’imposant à lui, mais il ne faudrait pas voir se combiner, à terme, un accroissement de la réserve de précaution et un retour à des reports de crédits dans des proportions anormales. Pour le coup, nous ferions alors face à un véritable problème de sincérité du budget soumis à l’examen de la représentation nationale.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° A-1.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 40, modifié.

(L'article 40 est adopté.)

Article 58