M. Jean-Jacques Filleul. Alors que l’amendement précédent concernait la transparence vis-à-vis du Parlement, celui-ci concerne la transparence vis-à-vis de l’ARAFER.
Cet amendement tend à mettre en œuvre une nouvelle proposition du rapport remis au Premier ministre par les membres du groupe de travail sur les autoroutes.
Ce groupe de travail a montré que l’appréciation de la rentabilité des sociétés concessionnaires d’autoroutes devait reposer non pas sur un élément unique comme la marge, mais également sur d’autres aspects comme le taux de rentabilité interne.
Il est ainsi nécessaire de connaître le taux de rentabilité interne, par réseau, des investissements réalisés sur le réseau et le taux de rentabilité de l’opération d’acquisition de la concession. Il s’agit à la fois du moyen terme et du long terme. C’est ainsi que l’on mesure le TRI.
Nous appelons à plus de transparence sur ces éléments, qui sont fondamentaux pour juger du caractère raisonnable ou non de la rémunération des actionnaires des SCA.
Pour ces raisons, le présent amendement vise à confier à l’ARAFER, dont ce sera l’un des rôles, une mission de suivi des taux de rentabilité interne des concessions.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. La commission spéciale s’est fondée sur le même raisonnement que précédemment pour émettre un avis défavorable. Elle a en effet estimé qu’il n’était pas utile d’entrer, dans la loi, dans ce niveau de détail sur le rôle d’étude et d’expertise de l’ARAFER, déjà affirmé à plusieurs endroits dans le présent article. L’autorité de régulation pourra suivre les taux de rentabilité interne dans le cadre de son rapport sur l’économie générale des concessions sans qu’il soit utile de le préciser.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.
Mme Nicole Bricq. Quand nous avons auditionné M. Lasserre, président de l’Autorité de la concurrence, je l’ai interrogé sur la querelle qui l’opposait aux sociétés d’autoroutes concernant la rentabilité. Nous avons bien vu qu’il y avait des appréciations différentes. Dès lors, le fait de confier à l’ARAFER l’examen de ce taux de rentabilité interne sera une garantie de transparence.
Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. Nous connaîtrons de toute façon ces informations !
Mme Nicole Bricq. Ce point me paraît extrêmement important, du fait de la polémique assez violente qui a eu lieu. Cette mesure serait utile, non seulement à l’ARAFER, afin qu’elle organise son contrôle, mais aussi, par ricochet, aux parlementaires.
M. le président. La parole est à Mme Évelyne Didier, pour explication de vote.
Mme Évelyne Didier. J’irai dans le sens de Nicole Bricq et de Jean-Jacques Filleul. Finalement, dans toute cette polémique, le nœud du problème était bien cette affaire de rentabilité : pour les uns, elle apparaissait disproportionnée, tandis que, pour les autres, elle était raisonnable. La question était bien de savoir si, grâce à un outil public, des sociétés bénéficiaient d’une rentabilité exceptionnelle. C’est pourquoi des groupes se sont constitués au sein du Parlement : il s’agissait de savoir exactement ce qu’il en était.
J’ajoute que le taux de rentabilité interne ne suffira pas si nous n’examinons pas, dans le même temps, les hypothèses qui ont permis de construire ce taux : le montant du risque ou l’augmentation du chiffre d’affaires, etc. Si les hypothèses sont surévaluées, le taux de rentabilité apparaîtra tout à fait raisonnable. En revanche, si les hypothèses sont ajustées, l’évaluation du taux de rentabilité se rapprochera de la réalité.
Cette question est complexe, et je vous assure que nous avons mis un certain temps à comprendre ce que l’on nous racontait. D’ailleurs, je ne suis pas sûre que l’on ait encore tout compris ! (Sourires.)
Soyons modestes dans cette affaire, mais la moindre des choses, c’est que la représentation nationale se prononce en connaissance de cause.
M. le président. L'amendement n° 1539, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 8
Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :
« Art. L. 122-8-2. – Les revenus additionnels des tarifs de péages résultant des modifications mentionnées à l’article L. 122-8 couvrent, outre les dépenses de toute nature mentionnées au deuxième alinéa de l’article L. 122-4, l’amortissement des capitaux investis par le délégataire ainsi qu’une rémunération raisonnable et conforme aux conditions du marché, tels qu’ils peuvent être évalués avant la conclusion de l’avenant.
La parole est à M. le ministre.
M. Emmanuel Macron, ministre. Cet amendement tend, lui aussi, à tirer les conséquences des travaux qui ont été menés par le groupe de travail et à rétablir une disposition ayant été introduite préalablement par le Gouvernement, afin de prévoir un principe de rémunération raisonnable pour les contrats de plan.
Cette disposition garantira, sous le contrôle de l’ARAFER, que les contrats de plan prévoyant des hausses de péages additionnelles en contrepartie d’investissements complémentaires, dans leur économie propre, respecteront un principe de rémunération raisonnable. Cette qualification est bien connue en la matière et doit être conforme aux conditions de marché, c’est-à-dire que le taux de rentabilité interne du projet ne pourra excéder le coût des capitaux investis par les sociétés servant à rémunérer les actionnaires. C’est à cette aune que le taux est envisagé. Sinon, on ne pourra pas mesurer ce chiffre, et l’on risque des décalages.
C’est pourquoi cette disposition me paraît importante, dans le même esprit que les deux précédentes.
Je profite de cette discussion pour apporter un éclairage sur la question de l’évaluation du coût de la renationalisation : soit 20 milliards d’euros, soit40 milliards d’euros.
La différence a été parfaitement documentée et détaillée à la fois par la Cour des comptes et dans les conclusions de la note du groupe de travail sur les sociétés concessionnaires d’autoroutes du 10 mars 2015 : la fourchette se situe bien entre 40 milliards et 55 milliards d’euros selon les taux d’actualisation, mais l’effet, ensuite, sur les finances publiques peut varier et être réduit à 20 milliards ou 25 milliards d’euros.
Toutefois, si l’on décide d’instaurer une négociation sur la part de la dette actuelle des sociétés concessionnaires d’autoroutes, qui pourrait être transférée à un établissement public, part qui restera de toute façon à la charge de la collectivité publique, et si l’on décide que l’indemnisation de la résiliation du contrat, qui sera due quoi qu’il en soit, peut être reportée sur les péages, dont le prix sera augmenté, en définitive, ce système est tout de même contraint.
Autrement dit, le coût de 40 milliards à 55 milliards d’euros peut être ramené à 20 milliards d’euros si l’on choisit d’en faire payer une bonne partie par nos concitoyens, l’autre partie étant consolidée dans la dette publique.
De toute façon, le coût complet atteint bien les 40 milliards à 55 milliards d’euros. Ne voyez dans nos chiffres aucune malice ou dissimulation : il s’agit simplement de techniques permettant de faire varier le prix. À cet égard, je vous renvoie à la page 8 de la note que j’évoquais.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. Monsieur le ministre, au travers de cet amendement, vous réintroduisez l’alinéa relatif au calcul des péages autoroutiers que la commission spéciale a supprimé, pour des raisons de forme comme de fond.
Tout d’abord, sur la forme, cette disposition aurait davantage sa place au sein de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, qui traite déjà de la question du calcul des péages.
Ensuite, sur le fond, cette préoccupation est déjà satisfaite par ce même article, qui indique que le financement des travaux prévu par des contrats de plan, que ce soit par l’allongement de la durée des concessions ou par l’augmentation des tarifs, doit être strictement limité à ce qui est nécessaire.
Enfin, songeons à l’application pratique de cette mesure : une fois que l’on a affirmé que la rémunération doit être « raisonnable », comment mesurer concrètement ce caractère raisonnable ? Ces derniers temps, on a pu constater que ce sujet suscitait de fortes divergences d’appréciation.
Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable.
M. le président. L'amendement n° 1358 rectifié, présenté par Mmes Assassi, Didier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 9
Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :
« Art. L. 122-8-3. – L’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières peut, soit d’office, soit à la demande du ministre chargé de la voirie routière ou du ministre chargé de l’économie, examiner les conditions de mise en œuvre des dispositions prévues dans la convention de délégation, le cahier des charges annexé et les autres documents contractuels. »
La parole est à M. Jean-Pierre Bosino.
M. Jean-Pierre Bosino. Mes chers collègues, nous avons longuement débattu des questions de transparence, et il apparaît que ce principe fait consensus. Encore faut-il que nous nous donnions les moyens de le mettre en œuvre…
À cette fin, le présent amendement tend à rétablir l’alinéa 9, supprimé en commission à la demande de Mme Estrosi Sassone, alinéa en vertu duquel l’ARAFER pourrait, soit d’office, soit à la demande du Gouvernement, examiner les conditions de mise en œuvre des dispositions fixées dans la convention de délégation, le cahier des charges annexé et les autres documents contractuels.
Madame la corapporteur, vous avez justifié cette suppression par deux arguments. D’une part, vous avez considéré que les conditions de mise en œuvre étaient énoncées en des termes peu clairs. D’autre part, il revient selon vous, aujourd’hui, à la direction générale des infrastructures des transports et de la mer de veiller au respect des dispositions contractuelles. Quant à l’analyse a posteriori des prévisions et évaluations financières, l’ARAFER pourra la mener sans que cette mention soit nécessaire.
Pour notre part, nous considérons que la mission dont il s’agit est essentielle pour garantir en toute transparence un contrôle de l’exécution des conventions de délégation.
Or les documents que nous avons en notre possession, notamment le rapport d’information de notre collègue député Jean-Paul Chanteguet, déjà cité, nous inspirent une appréciation tout à fait différente de la réalité de ce contrôle.
En effet, à en croire ce rapport, il semblerait que le contrôle exercé par la direction générale des infrastructures de transports ait « progressivement perdu son effectivité, à l’exception des seuls contrôles de la qualité technique des infrastructures concernées », c’est-à-dire de leur conformité et de leur sécurité.
Les contrôles assurés par les services du ministère en charge des transports sont réalisés par son pôle d’expertise technique de Lyon–Bron, dont la réputation de sérieux est établie. Néanmoins, la faiblesse des autres moyens matériels et humains de la direction des infrastructures des transports et de sa sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé interdit d’aller véritablement au cœur de la dimension financière des concessions.
De plus, ce rapport indique que les expertises externes, essentiellement juridiques, demandées par le ministère, expertises au demeurant ponctuelles, et qui n’ont pas forcément eu toutes les suites souhaitables, ont été soigneusement tenues secrètes par l’administration. Il n’est pas certain que les ministres concernés aient disposé des comptes rendus exhaustifs, voire simplement explicatifs des conclusions de ces travaux d’experts, classés au rang des documents internes.
Monsieur le ministre, sur ce sujet, peut-être pourrez-vous également nous fournir des explications.
Enfin, le contrôle relatif aux augmentations tarifaires reste très limité : avec un seul fonctionnaire à temps partiel affecté à cette tâche, il ne saurait en être autrement !
Nous payons le prix des politiques successives – à la tristement célèbre « révision générale des politiques publiques » a en effet succédé la moins connue, mais non moins dommageable, « modernisation de l’action publique » – qui ont conduit à réduire systématiquement les moyens des administrations de contrôle de l’État, et ce au détriment de l’intérêt général.
Face à cette situation, cet amendement vise à permettre à l’ARAFER de contrôler les conditions de mise en œuvre des conventions de délégation et des documents qui y sont liés. Ces dispositions doivent figurer dans la loi !
Mme Évelyne Didier. Belle démonstration !
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. M. le ministre a précédemment indiqué qu’il serait favorable à l’amendement n° 1358. Or c’est l’amendement n° 1358 rectifié qui nous est soumis, et il diffère largement de l’amendement n° 1358 initialement déposé, lequel visait à rétablir l’alinéa 8 dans ces termes : « L’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières établit, au moins une fois tous les cinq ans, un rapport public portant sur l’économie générale des concessions, notamment au regard des modifications contractuelles mentionnées à l’article L. 122-8, des dispositifs prévus à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 122-4 et des révisions des tarifs de péages. »
Pour résumer, l’amendement n° 1358 tend à garantir la remise d’un rapport par l’ARAFER, tandis que l’amendement n° 1358 rectifié vise à prévoir que cette instance pourra examiner les conditions de mise en œuvre de la convention de délégation. Il est clair qu’il s’agit moins d’une rectification que d’une véritable modification.
Dès lors, je souhaite savoir sur quelle version de l’amendement le Gouvernement s’est prononcé favorablement.
M. le président. Quel est, donc, l’avis du Gouvernement ?
M. Emmanuel Macron, ministre. Mon avis favorable portait sur l’amendement n° 1358, dans sa rédaction initiale.
L’amendement n° 1358 rectifié tend à accroître les prérogatives de l’ARAFER. J’ajoute qu’en règle générale, l’emploi du verbe « pouvoir » n’est pas souhaitable en légistique, dans la mesure où il est source d’ambiguïté.
Mme Éliane Assassi. Il s’agit simplement de rétablir un alinéa !
M. Emmanuel Macron, ministre. Je m’en remettrai à la sagesse du Sénat, mais je préférais nettement la rédaction initiale.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. Vincent Capo-Canellas, président de la commission spéciale. Une semblable difficulté s’est déjà présentée une fois au cours de nos débats. Puisque ce problème surgit de nouveau, je souhaite formuler quelques remarques.
Il me semble que la notion de rectification d’amendement connaît certaines limites. Une rectification de cette ampleur ne me paraît pas recevable : en effet, il s’agit en l’espèce d’un véritable changement de sens ! (Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur, acquiesce.)
M. Jean-Jacques Filleul. Exactement !
M. Vincent Capo-Canellas, président de la commission spéciale. En règle générale, les rectifications portent sur des points mineurs. Or l’amendement n° 1358 rectifié n’a pas du tout la même portée que l’amendement d’origine.
Au-delà de ce problème précis, sur lequel nous devons nous interroger, une explication avec le service qui valide les amendements me paraît nécessaire, afin que de tels cas de figure ne se reproduisent plus à l’avenir.
La commission se prononce sur un amendement donné. Appeler en discussion dans l’hémicycle un amendement tout autre porte atteinte à la bonne marche de nos travaux, en commission comme en séance publique. J’ajoute que, si l’on validait cette pratique, tout auteur d’un amendement pourrait, au cours des débats, en rectifier le texte au-delà des limites que je viens de rappeler. Tout le sens de nos discussions s’en trouverait affecté !
Voilà pourquoi, je le répète, cette question exige une mise au point. Dans l’immédiat, nous devons résoudre cette difficulté précise avant de procéder au vote. Et, à plus long terme, nous devons régler le problème général auquel elle renvoie, en lien avec le service compétent. De telles situations troublent particulièrement nos débats.
M. Bruno Retailleau. Très juste !
M. Vincent Capo-Canellas, président de la commission spéciale. Cela étant, je mesure toute la difficulté de la tâche de direction de la séance, particulièrement lorsqu’elle doit traiter une masse considérable d’amendements, comme c’est le cas avec le présent projet de loi. Son action mérite d’ailleurs d’être saluée.
M. le président. Monsieur le président de la commission spéciale, il sera tenu compte de votre remarque, et cette question sera étudiée en lien avec la direction de la séance, puisqu’elle est chargée d’examiner les conditions de rectification des amendements.
La parole est à Mme Évelyne Didier, pour explication de vote.
Mme Évelyne Didier. Mes chers collègues, je vous indique simplement que cette rectification est le fruit d’une erreur survenue lors de l’enregistrement de cet amendement.
M. Bruno Retailleau. Dans ce cas, il faut le retirer !
Mme Annie David. Certes, mais il n’y aurait plus d’amendement du tout…
Mme Évelyne Didier. Nous sommes prêts à retirer cet amendement pour faciliter nos débats.
Toutefois, monsieur le ministre, peut-être pouvez-vous nous aider à clarifier la situation. Vous paraissiez souscrire à la rédaction initiale de cet amendement. Vous pensez bien que si nous avons la chance d’obtenir, sur l’un de nos amendements, un avis favorable du Gouvernement, nous le maintiendrons coûte que coûte ! (Sourires.)
Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. Mais cet amendement n’existe plus !
Mme Évelyne Didier. Quoi qu’il en soit, nous devons nous accorder sur les termes de cet amendement…
M. Bruno Retailleau. Je demande la parole pour un rappel au règlement.
M. le président. La parole est à M. Bruno Retailleau.
M. Bruno Retailleau. Mes chers collègues, je souscris pleinement aux propos de M. le président de la commission spéciale. Le problème dont il s’agit nous concerne tous – je précise que je ne vise en rien le contenu de ces propositions.
On ne peut rectifier un amendement, sur lequel la commission s’est préalablement prononcée, que si la rectification n’emporte pas une modification substantielle ou, a fortiori, une inversion de son sens.
Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. Bien sûr !
M. Bruno Retailleau. En l’espèce, c’est bien la situation dans laquelle nous nous trouvons.
Notre excellente collègue Évelyne Didier le reconnaît elle-même et semble prête à retirer cet amendement. À mes yeux, ce serait la solution la plus respectueuse des méthodes de travail du Sénat, notamment de l’avis émis par la commission spéciale.
M. le président. Monsieur Retailleau, je viens d’indiquer que la direction de la séance tiendrait compte, à l’avenir, des problèmes posés par l’ampleur des rectifications apportées à des amendements.
Madame Didier, l’amendement n° 1358 rectifié est-il maintenu ?
Mme Évelyne Didier. Que les choses soient bien claires : l’objet de cet amendement n’a pas changé. À l’évidence, la direction de la séance a fait une confusion. Je conçois que cette situation soit source de malentendus. Néanmoins, pour notre part, nous n’avons pas commis d’erreur.
Aussi, nous maintenons cet amendement, monsieur le président.
M. le président. La parole est à M. Jean Desessard, pour explication de vote.
M. Jean Desessard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour faciliter nos débats, je suis prêt à sous-amender cet amendement afin de rétablir sa rédaction initiale. (Marques d’approbation sur les travées du groupe CRC.)
M. Jean Desessard. Ainsi, les formes juridiques seraient respectées.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. Vincent Capo-Canellas, président de la commission spéciale. M. Desessard nous donne une fois plus la preuve de ses facultés d’imagination et de son habileté réglementaire. Je vous en félicite, mon cher collègue ! (Sourires.)
Néanmoins, une telle solution n’est pas sans poser problème. Elle équivaudrait, elle aussi, à une rectification « abusive ». En effet, passer de l’amendement n° 1358 rectifié à l’amendement n° 1358 reviendrait à opérer, en sens inverse, un changement de signification dont je viens d’indiquer qu’il était excessif. Un tel sous-amendement tendrait, à mes yeux, à modifier radicalement le sens de ces dispositions.
Cela étant, je m’en remets à votre sagacité, monsieur le président.
Mme Évelyne Didier. Il s’agit de revenir au texte de l’Assemblée nationale !
M. Jean-Pierre Bosino. Exactement !
M. le président. Madame Didier, souhaitez-vous revenir à la rédaction de l’amendement n° 1358 ?
Mme Évelyne Didier. Oui, monsieur le président.
M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 1358 rectifié bis, présenté par Mmes Assassi, Didier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et ainsi libellé :
Alinéa 8
Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :
« Art. L. 122-8-2. – L’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières établit, au moins une fois tous les cinq ans, un rapport public portant sur l'économie générale des concessions, notamment au regard des modifications contractuelles mentionnées à l'article L. 122-8, des dispositifs prévus à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 122-4 et des révisions des tarifs de péages. »
Du fait de l’adoption de l’amendement n° 1539, qui a déjà arrêté une nouvelle rédaction de l’alinéa 8, cet amendement n’a plus d’objet.
Mme Éliane Assassi. Tout ça pour ça…
M. le président. L'amendement n° 1540, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 14
Compléter cet alinéa par les mots :
sous réserve de l’article L. 122-10-1
II. – Après l’alinéa 16
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Art. L. 122-10-1. – Les marchés de travaux, fournitures ou services régis par l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, lorsqu’ils sont passés par un concessionnaire d’autoroute pour les besoins de la concession, sont également régis par les articles L. 122-11, L. 122-13-1, L. 122-16 et L. 122-17.
La parole est à M. le ministre.
M. Emmanuel Macron, ministre. Cet amendement tend à préciser que l’ARAFER continuera à examiner les marchés des sociétés concessionnaires publiques et que celles-ci seront soumises à l’obligation législative de créer une commission interne d’examen de leurs marchés.
En effet, le Gouvernement s’apprête à supprimer la Commission nationale des marchés concessionnaires d’autoroutes ou d’ouvrages d’art, dont les missions seront transférées à l’ARAFER. À ce jour, cette instance est également chargée du suivi de deux concessions publiques. Il convient d’appliquer à ces dernières les dispositions du présent texte relatives, tout d’abord à la définition des missions de l’ARAFER et du périmètre du rapport dressé par ses soins, ensuite à l’institution d’une commission interne des marchés, enfin à la possibilité, pour l’ARAFER, de saisir le juge administratif en cas de manquement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. La commission spéciale n’est pas opposée à cet amendement, dans la mesure où les sociétés dont il s’agit disposent déjà d’une commission des marchés et où lesdits marchés sont soumis au contrôle de l’actuelle Commission nationale des marchés concessionnaires d’autoroutes ou d’ouvrages d’art.
En conséquence, je m’en remets à la sagesse du Sénat.
M. le président. Il est dix-neuf heures trente et je m’apprête à suspendre la séance. Monsieur le président de la commission spéciale, souhaitez-vous toujours que nous reprenions nos travaux à vingt et une heures ?
M. Vincent Capo-Canellas, président de la commission spéciale. Monsieur le président, vous le savez, les présidents de commission sont toujours soucieux d’assurer le bon rythme des débats, et je souhaite effectivement que nous puissions reprendre nos débats à vingt et une heures. Néanmoins, je conçois que d’autres considérations puissent entrer en jeu.
M. le président. Monsieur le ministre, une reprise de la séance à vingt et une heures vous agrée-t-elle ?
M. le président. Mes chers collègues, y a-t-il des oppositions ?... (Protestations sur les travées du groupe CRC et sur certaines travées du groupe socialiste.)
Compte tenu des oppositions qui se manifestent, je mets aux voix la proposition tendant à reprendre la séance à vingt et une heures.
(Cette proposition est adoptée.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons donc interrompre nos travaux pour les reprendre à vingt et une heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente-cinq, est reprise à vingt et une heures cinq.)
M. le président. La séance est reprise.
