Séance du 7 mai 2015

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Alain Néri. Mon collègue Allizard – avec qui je siège à l’OSCE, et que je salue – et moi-même continuerons de travailler dans cet état d’esprit. Nous sommes en particulier investis dans l’initiative « Helsinki +40 » visant à moderniser l’acte final d’Helsinki, qui date de quarante ans, afin d’instaurer des relations normales dans toute l’Europe, pour le progrès, la paix et la démocratie. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste – M. Yves Pozzo di Borgo applaudit également.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant la ratification de l’accord d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique et leurs États membres, d’une part, et l’Ukraine, d’autre part.

(Le projet de loi est adopté.) – (Applaudissements sur les travées du groupe UMP, de l’UDI-UC, du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

Mme la présidente. Je rappelle que la commission des affaires sociales a proposé une candidature pour un organisme extraparlementaire.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, cette candidature est ratifiée et je proclame M. Daniel Chasseing membre du conseil d’orientation de l’Agence de la biomédecine.

Je rappelle également que la commission des finances et la commission des lois ont proposé des candidatures pour un organisme extraparlementaire.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame MM. Christophe Béchu et Charles Guené membres titulaires du Comité des finances locales et MM. Alain Richard et Vincent Eblé membres suppléants de ce même organisme extraparlementaire.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi modifiant la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer (projet n° 366, texte de la commission n° 408, rapport n° 407).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi modifiant la loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer, que j’ai l’honneur de présenter à votre assemblée, est, je le sais, particulièrement attendu dans nos régions d’outre-mer.

Il est attendu, parce que l’octroi de mer est une source essentielle du financement des collectivités, à hauteur de plus de 1 milliard d’euros par an, soit 40 % en moyenne des ressources des collectivités.

Il est attendu, parce qu’il constitue un mécanisme de soutien et d’accompagnement efficace de nos productions locales, en favorisant des stratégies de développement économique cohérentes. Il est donc un outil indispensable du développement de nos économies, encore trop dépendantes des importations.

Il est attendu, enfin, parce que son examen par le Parlement, après de longues négociations avec les instances européennes, est la dernière étape avant l’entrée en vigueur du nouveau régime, qui doit intervenir impérativement au 1^er juillet prochain.

Le régime de l’octroi de mer, impôt extrêmement ancien, dont on trouve des prémices dès le XVII^e siècle, a beaucoup évolué, notamment sous l’influence du droit européen. Ce dispositif est, aujourd’hui, à la fois mature et complexe.

Il est mature, parce qu’il bénéficie de l’expérience de décennies de mise en œuvre et a été largement conforté par la décision récente du Conseil de l’Union européenne, rendue en décembre 2014.

Il est complexe, parce que son régime s’articule autour de différents dispositifs : différentiels de taxation, exonérations, déductions, permettant d’offrir une palette adaptée de soutiens à nos filières productives.

Les enjeux de ce dispositif sont considérables : les handicaps structurels dont souffrent nos économies éloignées, les surcoûts engendrés mécaniquement par cet éloignement et les spécificités de ces territoires, marqués par un faible nombre de productions locales et l’étroitesse de leurs marchés, dans des bassins régionaux au surplus extrêmement concurrentiels, exigent la mise en œuvre de dispositifs adaptés à ces caractéristiques. Dans ces conditions, le soutien à l’émergence, puis au développement de productions locales est un enjeu majeur.

Faut-il rappeler que ces territoires affichent une balance commerciale, hors services, structurellement déficitaire – de 1,2 milliard d’euros pour la Guyane à 4,4 milliards d’euros pour La Réunion –, un taux de couverture des importations par les exportations encore trop faible, variant, selon les territoires, de 1 % à 18 %, et une trop faible part des productions locales dans le PIB, de 11,6 % à 14 % selon les DOM ?

La mise en œuvre d’un outil ad hoc demeure, dans ces conditions, pleinement justifiée. Cet outil, que constitue l’octroi de mer, ne permet pas à lui seul de corriger toutes les imperfections des marchés des DOM – loin de là –, mais il permet, a minima, d’en atténuer les faiblesses et, surtout, d’accompagner efficacement les filières productives, ressorts de croissance, de richesse et d’emplois.

L’évaluation du dispositif par un cabinet indépendant, conduite à la faveur du renouvellement de ce dispositif, a permis de souligner plusieurs éléments importants. L’aide effectivement procurée par l’octroi de mer aux entreprises de production est évaluée à une fourchette allant de 170 à 250 millions d’euros annuels sur la période 2005-2007. L’impact du différentiel de taxation a contribué au maintien, voire au développement de certaines activités de production dans les DOM depuis une dizaine d’années. Les effectifs salariés dans l’industrie y ont augmenté de 15 % entre 2000 et 2008. En données consolidées, le poids du différentiel d’octroi de mer sur le PIB varie entre 0,22 % et 1,55 % suivant les DOM.

Toutefois, si les parts de marché de la production locale ont tendance à augmenter depuis 2005, les importations de produits équivalents n’ont pas pour autant diminué sur la même période. Les produits bénéficiant du différentiel de taxation demeurent donc particulièrement exposés à la concurrence.

Dans ces conditions, l’étude conclut que le régime d’octroi de mer ne compense pas tous les handicaps supportés par les productions locales.

Par ailleurs, l’analyse des comptes de résultat des entreprises montre que les principales filières bénéficiant du différentiel de taxation répartissent le surcroît de valeur ajoutée qu’elles en retirent de façon équilibrée entre les salaires, les investissements et les profits, ce qui est plutôt sain. Dans ces conditions, je crois pouvoir affirmer que le dispositif ne contribue pas à la création d’une distorsion de marché et d’une situation de rente. C’est pourquoi la Commission européenne en a validé le principe.

Ce régime reste donc, en toute hypothèse, un outil essentiel de l’accompagnement de la production dans les DOM, face à des handicaps qui ont, par nature, vocation à perdurer, parce qu’ils sont structurels. J’observe que cette appréciation est partagée par les députés Mathieu Hanotin et Jean Jacques Vlody, auteurs d’un rapport d’information sur l’octroi de mer, établi en janvier 2013. Vos collègues députés ont estimé que quatre raisons principales justifiaient la reconduction de l’économie générale du dispositif : sa faible incidence sur les prix, notamment grâce à des possibilités d’exonérations, partielles ou totales, sur les produits de grande consommation ; l’aide réelle en faveur des entreprises, évaluée entre 170 et 250 millions d’euros pour les quatre DOM historiques ; son adaptation aux handicaps des régions ultrapériphériques, les RUP, et l’adoption de solutions très comparables à l’étranger, notamment en Espagne ; l’absence de dispositif alternatif présentant le même rendement pour les finances des collectivités et le même effet sur le soutien aux filières productives.

Fort de ces constats, le Gouvernement, en lien avec les exécutifs régionaux et les représentants des socio-professionnels, a souhaité reconduire le régime de l’octroi de mer. Ce processus de reconduction a été engagé à l’hiver 2012 par mon prédécesseur, Victorin Lurel, et s’est matérialisé par des échanges approfondis avec les parlementaires et les exécutifs des collectivités, pour arrêter les termes de notre demande de reconduction à la Commission européenne.

Pour les raisons déjà évoquées, notamment le poids de l’octroi de mer dans les ressources des collectivités, il semblait évident que la position des autorités françaises devait, au préalable, faire l’objet d’une large consultation. Nous avons donc ouvert de nombreux chantiers : sur le seuil d’assujettissement, sur le traitement des plus petites entreprises, sur l’extension du dispositif aux services, sur l’évolution des relations entre le marché unique antillais et la Guyane... Cette concertation très en amont a permis un débat nourri et de qualité, lequel a aussi mis en évidence des positions divergentes, mais a renforcé la position des autorités françaises dans leurs négociations avec la Commission européenne, grâce au consensus qui s’est dégagé sur le principe de reconduction du régime.

Contrairement à ce que l’on nous avait prédit et à ce que chacun redoutait depuis des années, la Commission, à l’issue d’une instruction très précise, a largement conforté le bien-fondé de ce dispositif et son adaptation aux économies des outre-mer, en légitimant le principe de l’octroi de mer, c’est-à-dire une différence d’imposition entre les produits locaux et les productions importées, sur le fondement de l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, compte tenu des handicaps spécifiques qui frappent les économies ultramarines, en justifiant la finalité de l’octroi de mer comme instrument de stratégie de développement économique et social des départements d’outre-mer, en démontrant l’absence de surcompensation du régime, par une analyse exhaustive, menée position douanière par position douanière, et, enfin, en augmentant sensiblement le nombre de productions bénéficiant d’un différentiel de taxation, témoignant ainsi de l’intérêt du dispositif pour renforcer le dynamisme de nos filières productives.

Les échanges avec la Commission européenne ont permis de préserver les grands équilibres du texte existant, en autorisant des différentiels de taxation jusqu’en 2020, mais aussi d’introduire des améliorations. Parmi celles-ci, je retiens notamment l’abaissement du seuil d’assujettissement de 550 000 à 300 000 euros de chiffre d’affaires et, conséquemment, la mise hors champ de l’octroi de mer des entreprises ayant un chiffre d’affaires inférieur à 300 000 euros.

Cette disposition a été initialement critiquée par certains, mais elle s’apprécie au regard de certains faits établis : d’une part, le faible nombre d’entreprises concernées – quelques dizaines par territoire – et l’absence d’obligations déclaratives nouvelles pour les nouveaux redevables dont le chiffre d’affaires est situé entre 300 000 et 550 000 euros qui étaient déjà assujettis sous l’empire du précédent dispositif ; d’autre part, l’intérêt d’une simplification majeure pour la très grande majorité de notre tissu entrepreneurial, constitué de très petites entreprises, qui ne sera pas assujettie à la taxe de l’octroi de mer, ce qui représente une avancée majeure, que chacun doit mesurer.

Je sais que certains parlementaires souhaitent revenir sur cette évolution, mais cela me semble extrêmement difficile, compte tenu de la décision prise par Bruxelles.

Le projet de loi clarifie et modernise la mise en œuvre de l’octroi de mer. En complément de l’abaissement du seuil d’assujettissement, plusieurs dispositions doivent être soulignées.

Tout d’abord, conformément à l’article 72-2 de la Constitution et à la demande expresse du Conseil d’État, le texte encadre les taux que le conseil régional de Guadeloupe, celui de La Réunion, l'assemblée de Guyane, l'assemblée de Martinique et le conseil départemental de Mayotte sont autorisés à fixer.

Ensuite, le projet de loi étend le champ des opérations pouvant être exonérées par ces mêmes collectivités, ces opérations concernent dorénavant non seulement les entreprises, mais aussi les établissements de santé, de recherche, d’enseignement ainsi que les organismes caritatifs ou philanthropiques.

Enfin, les possibilités de déduction sont élargies : elles permettent à un nouvel assujetti de déduire l’octroi de mer qui a grevé les biens d’investissement qu’il a acquis.

Ce texte est équilibré, car il me semble répondre aux attentes de nos économies. À cet égard, je tiens à saluer la qualité du travail accompli en commission des finances, qui a permis d’améliorer et, plus particulièrement, de préciser certaines rédactions, sans remettre en cause l’équilibre du texte. La qualité de nos échanges avec M. le rapporteur y a également contribué.

Par ailleurs, j’ai souhaité, en responsabilité, lever autant que possible les incertitudes qui auraient pu affecter la sérénité de notre débat sur ce texte et masquer les enjeux globaux du dispositif. C’est la raison pour laquelle j’ai souhaité faciliter l’émergence d’un consensus sur la révision des relations entre le marché unique antillais et la Guyane, qui faisait, semble-t-il, l’objet de quelques difficultés.

Le travail de longue haleine des services du ministère comme la réunion dont nous avons pris l’initiative il y a quelques jours pour lever les derniers questionnements ont permis d'aboutir à un accord, que je salue. D’une part, cet accord prévoit la création d’une commission interrégionale chargée de suivre et d’évaluer les échanges de biens entre la Guyane et le marché unique antillais. D’autre part, il fixe une liste de produits bénéficiant d’une exception. L’ensemble des acteurs considèrent que cet accord est équilibré et profitable pour tous. Celui-ci est retranscrit dans les amendements qui vous seront présentés aujourd'hui par le Gouvernement, comme je m’y étais engagée. Je souhaite que votre assemblée puisse les adopter tels quels.

Le travail se poursuivra à la faveur de la préparation du décret qui viendra préciser la composition et les missions de la commission interrégionale.

Je crois que l’on peut aujourd’hui se féliciter du caractère globalement consensuel du texte, pour ce qui concerne ses dispositions principales. Il reste, bien entendu, de la marge pour le débat parlementaire, dans le cadre, toutefois, que nous trace la décision du Conseil de l’Union européenne de décembre 2014.

Je dois aussi rappeler que nous devons impérativement respecter le délai du 30 juin prochain pour l’adoption du projet de loi, sauf à mettre en péril la sécurité juridique de notre régime et, par suite, les ressources des collectivités territoriales. Cette échéance a imposé l’examen de ce texte en procédure accélérée. Il importe de le garder en mémoire à l’occasion du travail que nous engageons ici. Les parlementaires pourront en déduire que notre liberté est quelque peu bridée…

Parallèlement, je veille à obtenir, dans le même délai, une autorisation européenne pour l’aide d’État que constitue le différentiel de taxation. Cette autorisation fait l’objet d’une procédure en plusieurs étapes. Notre demande est en cours d’instruction, et la décision de la Commission doit intervenir également d’ici à la fin du mois de juin, pour nous permettre de disposer de l’intégralité de l’encadrement juridique, communautaire comme national.

En conclusion, il me semble que le texte qui vous est soumis répond aux attentes à la fois de nos collectivités, en termes de niveau de ressources, et des acteurs socio-économiques, pour l’accompagnement adapté des filières productives.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie pour le travail que nous avons réalisé ensemble. Je pense que nous allons pouvoir le conclure aujourd'hui dans de bonnes conditions – par l’adoption du texte ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Doligé, rapporteur de la commission des finances. Madame la ministre, nous n’avons pas de divergence avec les points qui viennent d’être évoqués. Par conséquent, mes propos seront relativement redondants avec les vôtres, mais je tiens néanmoins à souligner quelques éléments.

Plus de dix ans après la dernière réforme de l’octroi de mer, le Sénat a été une nouvelle fois appelé à se prononcer sur un texte visant à modifier le régime de cette imposition très ancienne, son principe remontant au « droit des poids » mis en place au XVII^e siècle sur les importations de Martinique. Si cet impôt est, dans une large mesure, méconnu dans l’Hexagone, il revêt pourtant un caractère essentiel, voire vital, pour les départements d’outre-mer, et ce pour deux raisons.

Tout d’abord, l’octroi de mer constitue une recette fiscale de près de 1 milliard d’euros par an, au bénéfice principal des communes de ces départements. En 2012, il représentait ainsi entre 38 %, à La Réunion, et 48 %, en Martinique, des recettes fiscales communales. Chacun peut donc en mesurer le poids.

Ensuite, l’octroi de mer contribue au développement d’une production locale, en venant compenser une partie du déficit de compétitivité résultant des handicaps structurels dont souffrent les départements d’outre-mer, parmi lesquels l’éloignement, l’étroitesse des marchés locaux ou encore la dépendance vis-à-vis de la métropole.

En 2012, une étude réalisée par le cabinet de conseil Louis Lengrand et associés – vous avez évoqué l’étude, madame la ministre, mais sans citer le cabinet - a mis en avant l’importance de ce dispositif pour de nombreuses entreprises ultramarines. Comme vous l’avez souligné, cette étude estimait l’aide procurée par ce biais à un montant compris entre 170 et 250 millions d’euros par an.

Jusqu’en 1992, l’octroi de mer s’est apparenté à un droit de douane, ne frappant que les importations. Dans sa version initiale, ce dispositif était donc contraire aux principes de libre circulation et de non-discrimination prévus par les traités européens. Aussi le régime de l’octroi de mer a-t-il fait l’objet d’un strict encadrement communautaire, mis en œuvre par des décisions successives du Conseil datant de 1989 et de 2004.

Le dispositif actuellement en vigueur est issu de la décision du Conseil du 10 février 2004, transposée en droit interne par la loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer.

Au terme d’un processus de plus d’un an et demi, le Conseil, dans une décision du 17 décembre 2014, a autorisé la France à maintenir un dispositif d’octroi de mer jusqu’au 31 décembre 2020, sous réserve de diverses modifications devant être mises en œuvre à compter du 1^er juillet 2015. Je peux vous assurer, mes chers collègues, que le groupe de travail institué au sein du Sénat a beaucoup travaillé au cours de ces dix-huit mois. Nous avons également eu quelques inquiétudes quant à l’avenir de l’octroi de mer. Nous pouvons donc nous féliciter de l’issue de cette affaire, qui fait l’objet de notre discussion de ce jour.

Le présent projet de loi, dont le Sénat est saisi après engagement de la procédure accélérée, vise effectivement à transposer en droit interne la décision du Conseil du 17 décembre 2014, tout en prévoyant différentes mesures tendant à moderniser le dispositif de l’octroi de mer. La principale mesure, issue directement de la décision du Conseil de décembre dernier, réside dans la fixation d’un seuil d’assujettissement à l’octroi de mer de 300 000 euros.

Jusqu’à présent, l’ensemble des entreprises de production ultramarines, indépendamment de leur taille, étaient assujetties à l’octroi de mer. Toutefois, celles dont le chiffre d’affaires était inférieur à 550 000 euros étaient exonérées de plein droit. Cette situation posait deux difficultés : d’une part, les déclarations d’existence remplies par les petites entreprises étaient, soit inexistantes, soit lacunaires ; d’autre part, cette obligation se traduisait, lorsqu’elle était respectée, par une charge administrative contraignante pour des entreprises dont les effectifs ne dépassent généralement pas un ou deux salariés.

Le Gouvernement a donc demandé la fixation d’un seuil d’assujettissement à 300 000 euros. Désormais, les entreprises n’atteignant pas ce nouveau seuil seront situées « hors champ » et ne seront donc plus soumises à l’obligation de transmettre une déclaration d’existence auprès des services de la douane. En contrepartie, l’ensemble des entreprises assujetties devront s’acquitter de la taxe.

S’il n’est pas question de revenir sur ces dispositions, qui, comme cela a été souligné, sont désormais fixées par le droit communautaire, je rappelle néanmoins que ce choix a été critiqué par la très grande majorité des conseils régionaux, ainsi que par les organismes socio-professionnels. En effet, il se traduira pour les entreprises concernées par des obligations déclaratives plus contraignantes et, donc, par un coût supplémentaire estimé, pour l’ensemble d’entre elles, à près de 800 000 euros la première année.

En résumé, auparavant l’entreprise payait l’octroi de mer au-dessus de 550 000 euros de chiffre d’affaires et était tenue de déclarer si elle n’atteignait pas ce seuil ; désormais, l’entreprise paie si son chiffre d’affaires dépasse 300 000 euros, mais n’a plus à déclarer s’il est inférieur à cette limite. Les critiques exprimées portent donc sur la charge supplémentaire imposée aux entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 300 000 et 550 000 euros, qui, par le passé, étaient juste tenues de déclarer. Observons toutefois qu’elles n’effectuaient pas forcément leur déclaration. Donc, il vaut tout de même mieux fixer une règle plus claire et qui sera respectée.

Ce texte contient en outre différentes mesures nationales destinées à actualiser et à améliorer le dispositif issu de la loi de 2004. Globalement, celles-ci semblent favorables aux entreprises et aux économies des départements d’outre-mer.

Au cours de sa réunion du 15 avril 2015, la commission des finances a adopté vingt-trois amendements visant à progresser dans la rédaction du projet de loi, à corriger certains oublis et à mettre en place ou améliorer certains dispositifs. Vous l’avez relevé dans votre propos, madame la ministre.

La commission a tout d’abord modifié l’article 7 afin de prévoir l’encadrement par décret du champ des secteurs économiques dont les importations pourront être exonérées d’octroi de mer. Cette précision doit permettre d’éviter un éventuel contournement des dispositions de cet article, dans la mesure où la seule notion de « secteur économique » aurait pu donner lieu à des interprétations excessivement larges.

En outre, la commission a prévu, à l’article 9, l’élargissement du champ des secteurs d’activité dont les carburants pourront être exonérés. Afin de diminuer le risque de fraude, elle a néanmoins précisé que seuls les carburants ayant fait l’objet d’une adjonction de produits colorants et d’agents traceurs pourront bénéficier de cette exonération.

Considérant que les plafonds de taux d’octroi de mer fixés à l’article 20 du projet de loi étaient inférieurs à ceux qui étaient constatés dans certains départements d’outre-mer, en particulier à Mayotte, la commission a procédé à leur augmentation à hauteur de 10 points afin de préserver les recettes des collectivités locales.

Enfin, elle a créé un article 36 bis nouveau, selon lequel le Gouvernement remettra au Parlement le rapport de mi-parcours, dont la transmission à la Commission européenne est prévue par la décision du Conseil du 17 décembre dernier. Il s’agit, je le précise, non pas de demander l’établissement d’un nouveau rapport, mais simplement d’envisager la communication automatique du rapport déjà prévu au Parlement.

Sur proposition de notre collègue Georges Patient, la commission des finances a précisé que ce rapport devra comporter une évaluation de l’abaissement du seuil de taxation – de 550 000 euros à 300 000 euros de chiffre d’affaires - prévu par le projet de loi.

Si, de manière globale, on peut se féliciter du maintien d’un outil indispensable pour les collectivités et les entreprises des départements d’outre-mer, un point demeurait toutefois en suspens concernant les relations entre le marché unique antillais et la Guyane. J’emploie le terme « suspens », mais j’aurais pu parler de « suspense », car l’affaire n’a abouti que le 28 avril dernier…

Depuis 2004, les échanges entre la Guadeloupe et la Martinique, d’une part, qui forment un marché unique antillais, et la Guyane, d’autre part, sont soumis à un dispositif dérogatoire en matière d’octroi de mer. Le principe s’appliquant à ces échanges est celui d’une taxation sur le lieu de production, et non sur le lieu de livraison, comme cela est normalement le cas. Cette disposition serait sans incidence si le degré de maturité de ces deux marchés était comparable. Or force est de constater que ce n’est pas le cas. Cette situation était par conséquent extrêmement favorable aux importations et a rendu plus difficile l’émergence d’un tissu productif guyanais.

Au cours des auditions que j’ai pu mener, ce sujet s’est révélé constituer une difficulté majeure, à l’origine de tensions croissantes entre ces départements. Aussi je me félicite qu’un accord ait pu être trouvé le 28 avril dernier, prévoyant l’application du droit commun à huit produits, en particulier le rhum, et réglant ainsi le principal point de crispation entre les différentes parties.

Les cinq amendements déposés en ce sens par le Gouvernement, sur lesquels la commission des finances a émis un avis favorable, me semblent protéger les intérêts des entreprises guyanaises, comme antillaises.

Mes chers collègues, l’économie générale du projet de loi apparaît donc satisfaisante. Ce texte apporte des améliorations significatives et des réponses bienvenues, s’agissant notamment de la question des échanges entre la Guyane et le marché unique antillais. C’est pourquoi, au bénéfice des observations que je viens de formuler, je vous propose d’adopter le texte. (Applaudissements sur les travées de l’UMP, ainsi que sur plusieurs travées du groupe socialiste. – M. Jacques Mézard applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Éric Bocquet.

M. Éric Bocquet. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi modifiant la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer, pour l’essentiel, traduit en droit interne la décision prise par le Conseil de l’Union européenne au mois de décembre dernier. De ce point de vue, c’est-à-dire s’agissant de tout ce qui vient impacter directement la production locale par rapport à l’importation similaire à travers l’autorisation d’une taxation différentielle, il ne peut être véritablement amendé.

Néanmoins, un constat s’impose : au fil des décisions prises sur l’octroi de mer par l’Union européenne depuis 1989, l’encadrement du dispositif, qui tire sa légitimité du statut de l’ultrapériphérie reconnu par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, se resserre quelque peu. Ainsi sa durée - autrefois dix ans – a-t-elle été limitée, avec la fixation d’une échéance au 31 décembre 2020, afin de ne pas anticiper sur la révision des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale prévue à cette date.

Ce dispositif de l’octroi de mer représente une aide comprise entre 169 et 251 millions d’euros pour les outre-mer. À ce titre, c’est la première aide en faveur des entreprises ultramarines, devant les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale.

La réduction de la durée du dispositif à un peu plus de cinq ans limitera d’autant la vision des acteurs économiques, alors même qu’il est souligné dans les considérants de Bruxelles – considérant n° 8 de la décision du Conseil de décembre 2014 - que l’affectation des recettes d’octroi de mer à une stratégie de développement économique et social constitue une obligation légale.

Le resserrement précédemment évoqué est aussi révélé par la liste des codes douaniers concernés par les différentiels de taxation, qui sont limités par le jeu d’une nomenclature douanière de plus en plus finement précisée, même si, faute d’informations suffisantes sur les valeurs de production et d’importation affectées, il demeure difficile d’en mesurer l’impact. Au-delà de l’octroi de mer, cette approche se retrouve dans d’autres dossiers - je pense, notamment, à la fin des quotas sucriers -, dans lesquels prévaut une logique d’intégration des RUP dans une Union européenne chaque jour davantage libéralisée et mondialisée.

Bien évidemment, le projet de loi comporte aussi des aspects purement nationaux. Ainsi le projet élargit-il le champ des exonérations possibles, certes laissées à la décision des conseils régionaux, mais suffisamment « fléchées » pour que le travail des lobbies s’exerce au mieux.

On peut s’interroger sur le sujet, s’agissant notamment des dispositions concernant les établissements exerçant des activités scientifiques d’enseignement ou de recherche, les œuvres ou organismes d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, par exemple, ou encore l’avitaillement des navires et les carburants. Cet élargissement concourt effectivement à une perte potentielle de recettes, qui affectera en premier lieu les collectivités locales. Quelles compensations face à cette évolution et quels compensateurs dès lors que les exonérations sont de la compétence régionale ?

Mais la question primordiale, en définitive, est celle de la fiscalité.

Notre collègue Éric Doligé, auteur du rapport sur ce projet de loi, estime que la question de la réforme de la fiscalité dans les outre-mer n’est pas à l’ordre du jour. On peut le regretter !

Quelques chiffres suffisent pour bien comprendre la situation : en France métropolitaine, le rapport entre la fiscalité directe et la fiscalité indirecte s’établit autour de 80 % pour la première, contre 20 % pour la seconde. La proportion est pratiquement inverse dans les outre-mer.

Pour les communes, selon les données de 2011, les recettes des quatre taxes fiscales directes représentent moins de 25 % des recettes de fonctionnement en outre-mer, alors que ce chiffre dépasse 39 % dans l’Hexagone.

Pour les départements, l’écart est moins sensible : 62,08 % dans les outre-mer, contre 67,67 % en France hexagonale.

Pour les régions, selon cette fois des données de 2012, la part des impôts locaux dans le total des produits budgétaires s’élève à seulement 6,6 % en outre-mer, contre 24,3 % pour les régions métropolitaines.

En résumé, la fiscalité indirecte, c’est-à-dire celle qui est payée par l’ensemble des consommateurs, est plus importante outre-mer qu’en France hexagonale. Il y a là une aberration assez incroyable : dans l’ensemble des outre-mer, le taux de pauvreté et le taux de chômage sont supérieurs aux taux de la France métropolitaine. Avec près de 60 % des jeunes privés d’emploi et 343 000 personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté monétaire, soit 42 % de sa population, La Réunion est, par exemple, un département hors norme, selon les termes de l’INSEE. Peut-on se satisfaire d’un tel constat ? Poser la question, c’est déjà y répondre !

Concernant les collectivités locales, M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, expliquait récemment, lors de son séjour à La Réunion, que « le contexte économique et social spécifique dans lequel [les collectivités d’outre-mer] évoluent montre depuis quelques années des signes de tension qui ont des conséquences sur [leurs] priorités. […] C’est la structure spécifique de leur financement qui repose sur des bases fragiles. Le financement des communes est constitué pour plus du tiers par la fiscalité indirecte – octroi de mer et taxe sur les carburants – qu’elles ne maîtrisent pas ».

En 2009, un rapport du Sénat envisageait la suppression de l’octroi de mer et son remplacement par la TVA, le produit de l’octroi de mer d’environ un milliard et demi d’euros étant supérieur à celui de la TVA d’environ 900 millions d’euros – ce sont les chiffres de 2009. Cependant, remplacer l’octroi de mer par la TVA impliquerait d’augmenter sensiblement son taux, excepté en Guyane, où elle n’existe pas. Les taux de la TVA applicables dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion sont de 2,1 % pour le taux réduit, contre 10 % ou 5 % selon les cas en France métropolitaine, et de 8,5 % pour le taux normal au lieu de 20 % en France hexagonale. La réforme doit surtout s’accompagner de la garantie pour les collectivités locales de pouvoir maîtriser le produit de la TVA régionale.

Le chantier de la réforme de la fiscalité, notamment en outre-mer, nécessite donc d’être obligatoirement et rapidement ouvert, bien entendu, dans la concertation la plus large.

Le Premier président de la Cour des comptes ne disait pas autre chose lorsqu’il affirmait que l’octroi de mer repose sur un fondement dérogatoire, dont l’avenir est incertain, et qu’il faut travailler aux moyens de redresser, outre-mer, la part de la fiscalité directe. Cela suppose d’établir des bases cadastrales là où elles font défaut – je pense à Mayotte et à la Guyane –, bases servant d’assiette aux impositions locales directes et qui permettraient de collecter l’impôt le plus correctement possible. Néanmoins, cela ne sera pas suffisant. Tout doit être repensé.

Le Premier président de la Cour des comptes évoquait ensuite la refonte du système de sur-rémunération : redéployer en crédits les sommes versées par l’État sous forme de salaires, ces sommes devant rester sur place.

Enfin, traiter uniquement de la question de l’octroi de mer revient à n’aborder qu’une partie de la question du développement et de l’avenir des outre-mer. Le sujet est nettement plus vaste, et le temps est compté pour élaborer des pistes de développement, d’autant que la situation est de plus en plus tendue. Espérons seulement que ce constat soit partagé par tout le monde, y compris par le Gouvernement. (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)