Séance du 23 juillet 2015

M. Pierre-Yves Collombat. C’est ingénieux ! (Sourires sur les travées du RDSE.)

M. Jacques Mézard. Vous qui avez si bien rapporté une commission d’enquête à l’Assemblée nationale sur un sujet de droit pénal majeur, monsieur le secrétaire d’État, je m’étonne que vous puissiez aujourd’hui venir défendre une telle mesure devant le Sénat de la République. Ce n’est pas possible, et vous allez sans nul doute nous annoncer que le Gouvernement renonce à cette idée ! (Sourires.)

Je tenais, mes chers collègues, à développer ces quelques propos, afin d’exprimer l’opposition de notre groupe au texte, adopté par l’Assemblée nationale, qui nous est aujourd’hui soumis. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'UDI-UC et du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. Yves Détraigne.

M. Yves Détraigne. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, voici que revient devant notre assemblée un texte auquel le groupe UDI-UC a toujours été favorable, un texte qui fait suite à plusieurs projets d’adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne et qui, de ce fait, inscrit un peu plus encore l’Union dans une perspective d’intégration.

Si nous regrettons la tenue, dans l’urgence, du débat sur ces adaptations, nous regrettons également la volonté de l’Assemblée nationale et de sa majorité d’en faire un texte politique, en introduisant vingt-huit nouveaux articles déconnectés du périmètre initial du projet de loi. Cette pratique, que notre excellent rapporteur, François Zocchetto, a justement dénoncée lors de la commission mixte paritaire, fait obstacle aux prérogatives du Sénat, en particulier dans le cadre d’une procédure accélérée.

M. le rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale a clairement reconnu que ce véhicule législatif était utilisé pour introduire des réformes qui dépassent, de loin, la simple transposition des directives qui sont l’objet de nos débats d’aujourd’hui. Nous regrettons et dénonçons ce procédé, dont le Gouvernement se rend d’ailleurs complice, puisqu’il est à l’origine de certaines de ces propositions.

En l’espèce, admettez, monsieur le secrétaire d’État, qu’il est difficile de considérer que des dispositions relatives à la prise en compte des conditions de détention pour l’obtention des remises de peine, à la transmission d’informations pénales aux administrations ou à la création d’une majoration des amendes pénales au profit de l’aide aux victimes relèvent du même périmètre que le texte initial.

Sur le fond, les dispositifs que ce texte transpose visent à donner corps à l’espace judiciaire européen, notamment en améliorant la coordination entre les magistrats des différents États membres. C’est une condition à l’extension, elle aussi prévue, du champ des décisions des procédures pénales susceptibles d’être exécutées dans un autre État que celui qui les a prononcées.

Ces objectifs, tout à fait louables, doivent être visés. Avec ce texte, il sera désormais impossible que deux procédures pénales parallèles, portant sur les mêmes faits et mettant en cause les mêmes personnes, soient conduites indépendamment dans deux États différents. Le Sénat, en première lecture, a d’ailleurs enrichi le texte, en prévoyant notamment l’obligation d’informer les parties de la décision de suspendre les investigations dans l’un des deux États.

Par ailleurs, en appliquant le principe de reconnaissance mutuelle aux mesures de contrôle judiciaire prononcées avant le jugement et aux décisions de probation consécutives à une décision, ce texte donne des clefs à l’espace juridique européen, pour que celui-ci puisse fonctionner correctement. D’une manière générale, ce projet de loi est donc à la fois nécessaire, au regard de nos engagements européens, et utile, puisqu’il renforce l’entraide judiciaire européenne.

Cette unité juridique est l’une des caractéristiques fondamentales du droit européen qui se bâtit peu à peu. C’est l’un des piliers qui permettra à l’Union européenne de s’affirmer progressivement comme une véritable union, avec des règles harmonisées. Et quoi de plus essentiel que la procédure pénale, sans laquelle il n’y a pas de libertés ? Quoi de plus essentiel, dans un espace commun aux règles communes, que la garantie des droits pour tous ? Nous sommes européens, et notre destin aussi. Ce texte participe à la construction d’une véritable unité des droits de la défense, de la victime et des justiciables.

Nous devrions donc nous satisfaire de la transposition en droit interne de ces trois décisions-cadres, qui permettront de mieux construire l’espace juridique pénal européen et de donner, au moins sur le plan juridique, une consistance réelle et concrète à la construction européenne.

Toutefois, nous apprécierions également que la majorité socialiste de l’Assemblée nationale respecte le processus législatif, le travail du Sénat et, tout simplement, la Constitution.

J’ai bien entendu le plaidoyer de Jean-Pierre Sueur, qui nous a expliqué que la plupart des dispositions qui ont été introduites subrepticement par l’Assemblée nationale présentaient un lien avec le fond du texte que nous examinons.

M. Jean-Pierre Sueur. La moitié, très exactement. Les centristes aiment toujours le juste milieu ! (Sourires.)

M. Yves Détraigne. C’est déjà plus que le nombre d’articles du texte initial, mon cher collègue !

Si vous aviez encore été président de la commission des lois du Sénat, vous n’auriez sans doute pas pu soutenir une telle position.

Pour cette raison fondamentale – je ne parlerai pas des problèmes de fond que certaines de ces dispositions nouvelles peuvent poser –, compte tenu aussi du procédé que je dénonçais au début de mes propos, le groupe UDI-UC soutiendra l’exception d’irrecevabilité proposée par M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC, du groupe Les Républicains et du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. André Vallini, secrétaire d'État.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Je voudrais en quelques mots répondre à M. le rapporteur François Zocchetto, à M. Sueur, à Mme di Folco, à Mme Cukierman, à M. Mézard et à M. Détraigne.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la Chancellerie m’a fourni quelques exemples de faits avérés, qui vous montreront que les dispositions dont nous débattons ce matin peuvent être utiles.

Un instituteur mis en cause pour avoir transporté un kilogramme de cannabis, placé en garde à vue, avoue les faits : une information judiciaire est ouverte, il est placé sous contrôle judiciaire, puis jugé plusieurs mois, voire plusieurs années plus tard. Dans ce cas, avant les dispositions du texte dont nous discutons, il n’existait aucune possibilité d’information par le parquet de son administration.

Deuxième exemple : un policier de la brigade anticriminalité, la BAC, a été placé en garde à vue pour des violences conjugales. Il a fait l’objet d’une convocation devant le tribunal plusieurs mois plus tard. Dans ce cas, son administration n’a été informée qu’après sa condamnation, ce qui a empêché la police nationale de l’écarter du terrain ou du service chargé de recueillir les plaintes, notamment de femmes ayant subi des violences conjugales. (M. Pierre-Yves Collombat s’exclame.)

Pour le ministère de la justice, on peut citer le cas d’un surveillant pénitentiaire mis en examen et placé sous contrôle judiciaire pour des faits d’agressions sexuelles ou de violences dans un cadre non professionnel, mais qui continuait à être en contact avec des détenus, jeunes majeurs par exemple, sans que le parquet puisse en théorie aviser l’administration pénitentiaire pendant le temps de l’enquête et des poursuites.

Un agent des impôts est mis en examen pour des escroqueries commises dans un cadre privé ; alors même que cette infraction suppose des délais d’enquête et de jugement très longs, l’administration fiscale ne pourrait être mise au courant qu’au jour du jugement de son agent.

Enfin, un instituteur placé en garde à vue pour des caresses inappropriées sur son fils reconnaît les faits, puis est remis en liberté à la fin de sa garde à vue. Aucune information de l’éducation nationale ne pourra intervenir avant qu’il ne soit soumis à une expertise psychiatrique, obligatoire pour ce type de faits.

Ces exemples montrent que l’équilibre est très difficile à trouver entre le respect absolu de la présomption d’innocence – je remercie à cet égard le président Jacques Mézard d’avoir fait allusion à la commission d’enquête parlementaire sur l’affaire d’Outreau, dont le cœur du travail concernait la présomption d’innocence – et le respect de la sécurité maximale que l’on doit garantir aux publics les plus vulnérables, notamment les enfants.

Pour résumer, la transmission des informations dont nous parlons se fait sous le contrôle du procureur – il n’est pas juge du siège, mais magistrat, ce qui constitue une garantie. Ces informations sont évidemment couvertes par le secret, elles n’établissent pas une culpabilité, mais visent seulement à prévenir, et c’est déjà beaucoup, le renouvellement éventuel de faits similaires. Il s’agit donc d’une mesure préventive très encadrée.

Dans ces conditions, le Gouvernement souhaite que ces dispositions puissent être adoptées par le Sénat.

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

Exception d’irrecevabilité

M. le président. Je suis saisi, par M. le rapporteur, au nom de la commission, d'une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 2, du règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne (n° 643, 2014-2015).

En application de l’article 44, alinéa 2, du règlement du Sénat, à la demande de la commission, cette motion est appelée en discussion avant la discussion des articles.

Je rappelle également que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour dix minutes, un orateur d’opinion contraire, pour dix minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas deux minutes et demie, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. le rapporteur, pour la motion.

M. François Zocchetto, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la plupart d’entre vous penseront sans doute que cette motion a déjà été défendue ; c’est pourquoi je me bornerai à faire quelques observations complémentaires.

Je rappelle tout d’abord le calendrier : le projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat le 23 avril 2014 et il n’a été étudié, à la demande du Gouvernement, qu’en novembre 2014. Entretemps, évidemment, la procédure accélérée avait été demandée par le Gouvernement, qui se réveillait un peu tard. Je procède à ce rappel, car l’on ne peut pas invoquer la procédure accélérée à tort et à travers. Il faudra sans doute veiller à ce que, désormais, les textes déposés considérés comme urgents soient inscrits le plus rapidement possible à l’ordre du jour par le Gouvernement. La logique doit prévaloir.

Je rappellerai également l’ajout de ces vingt-huit articles, qui sont purement et simplement des cavaliers législatifs pour la plupart. Certains n’apparaissent pas opportuns sur le fond, mais, surtout, leur caractère de cavaliers législatifs constitue un motif d’inconstitutionnalité.

Je voudrais également rappeler pourquoi le fameux article 5 septdecies A ne peut pas constituer une transposition de la directive du 20 novembre 2013.

Outre que je m’étonne que cet argument, qui a aussi été repris par la garde des sceaux, n’ait été soulevé que très tardivement – dès le départ, on savait qu’il s’agissait de transposer une directive européenne –, je m’élève en faux contre l’affirmation selon laquelle il s’agirait d’une transposition de la directive.

La directive du 20 novembre 2013 a pour objet non pas la procédure pénale, mais la reconnaissance des qualifications professionnelles au sein des pays membres de l’Union européenne. Certes, celle-ci fait obligation aux autorités compétentes des États membres de mettre à jour le dossier d’information concernant certaines professions réglementées avec les informations sur les sanctions disciplinaires ou pénales.

Toutefois, la directive précise bien que cette mise à jour s’effectue « sans préjudice de la présomption d’innocence ». Elle concerne donc exclusivement les condamnations et les sanctions disciplinaires. En aucun cas, elle ne pourrait concerner les affaires en cours.

Surtout, cette obligation d’information concerne les autorités des États membres entre elles ; elle ne concerne pas, comme le prévoit l’article ajouté par l’Assemblée nationale à la demande du Gouvernement, des transmissions d’informations entre l’autorité judiciaire et les autorités administratives. Je note d’ailleurs que, à aucun moment, le texte du Gouvernement et de l’Assemblée nationale n’évoque cette transmission à des autorités étrangères, puisque n’est visée dans le texte que la transmission d’informations entre des administrations de notre pays.

En conséquence, on ne peut vraiment pas affirmer sérieusement que l’article visé a vocation à transposer la directive du 20 novembre 2013.

Pour conclure, nous sommes bien sûr conscients de la réalité des faits et de la nécessité de donner une base légale à certaines dispositions réglementaires, telles que des circulaires. Cependant, il ne faudrait pas tenter de nous faire croire qu’il n’existe aucune disposition en la matière et que ces problèmes sont nouveaux. De nombreux parlementaires et plusieurs gouvernements successifs se sont penchés sur ces questions, et si le moment est venu d’y consacrer un travail serein, nous y sommes prêts !

Je demande donc que la proposition de loi de notre collègue Catherine Troendlé, par exemple, ou d’autres textes proches, puisse être inscrite à l’ordre du jour du Sénat dès la rentrée parlementaire, ce qui nous permettra d’engager un vrai débat avec l’Assemblée nationale, sur la base de nos échanges récents, et avec le Gouvernement, afin que nous puissions adopter une vraie loi, conforme aux grands principes de notre République. En effet, comme l’a rappelé notre collègue Jacques Mézard, le processus législatif ne saurait se limiter à une opération purement médiatique en réaction aux événements.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, contre la motion.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur les arguments que j’ai développés lors de la discussion générale.

Je voulais simplement faire observer que le Sénat dispose du droit d’amendement. Dès lors que, comme je pense l’avoir démontré, la moitié des articles additionnels adoptés par la commission des lois de l’Assemblée nationale sont effectivement liés à l’application directe de directives européennes, le Sénat peut maintenir ces articles, tout en votant les amendements de suppression que j’ai fort logiquement déposés concernant les treize ou quatorze articles qui ne peuvent pas être rattachés sans artifice à la transposition de directives européennes. Ainsi, nous traiterions de manière équitable et juste la question qui nous est posée.

En second lieu, pour répondre à M. le rapporteur, je tiens à souligner que l’article 39 de la directive européenne du 20 novembre 2013 vise expressément les infractions pénales. Et bien entendu, pour que les informations puissent être transmises entre les États membres, un processus préalable de transmission doit être prévu au sein de chaque État.

En l’espèce, compte tenu des risques d’inconstitutionnalité qui pourraient être évoqués, les dispositions de l’amendement que j’ai déposé au nom du groupe socialiste nous paraissent représenter le meilleur point d’équilibre entre les impératifs constitutionnels que sont la protection des mineurs, le respect de la présomption d’innocence et le secret de l’enquête et de l’instruction. C’est pourquoi nous avons retenu la rédaction adoptée par la commission des lois de l’Assemblée nationale, sur l’initiative de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg.

Il ne me semble pas nécessaire de reprendre tous les autres arguments que j’ai évoqués lors de la discussion générale. Le groupe socialiste votera donc contre cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. André Vallini, secrétaire d’État. Le Gouvernement est défavorable à l’adoption de cette motion.

M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Mme Cécile Cukierman. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le traitement de ce texte est à l’image de celui qui a été accordé à tous les projets de loi qui nous ont été soumis dernièrement et qui nous le seront encore à la rentrée. Au fil des procédures, nous voyons naître des monstres juridiques, à l’instar de la loi Macron ou du projet de loi de modernisation de notre système de santé, qui dépassent chacun la centaine d’articles.

La multiplication des procédures accélérées et les amendements de dernière minute, y compris dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, sont à l’origine de dysfonctionnements pour notre Parlement, comme l’a souligné Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, en critiquant la propension croissante du Gouvernement à déposer des amendements tardifs et significatifs.

La tenue automatique de longues sessions extraordinaires rend nos travaux difformes et difficiles à suivre. Au-delà du travail, devenu sérieusement insoutenable, ce mode de fonctionnement nuit aussi et surtout au débat démocratique.

L’inflation législative et la multiplication des lois d’affichage réduisent plus encore le Parlement au rôle de chambre d’enregistrement. Le déséquilibre institutionnel au profit du pouvoir exécutif induit par la Constitution de 1958 devient caricatural.

Sur la forme, qui finalement empiète largement sur le fond de nos travaux, nous souscrivons à l’analyse que vient de développer notre rapporteur, François Zocchetto.

Bien que nombre de mesures ajoutées par l’Assemblée nationale soient pertinentes, bien que les exemples cités par M. le secrétaire d’État ne nous laissent pas indifférents – notamment en ce qui concerne les délais que la justice prend parfois pour s’exprimer –, leur accumulation pose une question de principe : quelles sont les prérogatives du Sénat dans de tels cas de figure ? Il ne s’agit pas simplement de se sentir « quelque peu froissé », comme l’a déclaré en commission mixte paritaire le rapporteur pour l’Assemblée nationale, M. Dominique Raimbourg, mais bel et bien de veiller au bon fonctionnement de notre Parlement bicaméral et au sérieux de ses travaux, comme l’ont dit nombre de nos collègues.

Sur le fond, mes chers collègues, comme nous vous l’avons expliqué lors de la discussion générale, nous nous opposons également à l’article 5 septdecies A. Malgré les garde-fous mis en place par la commission des lois de l’Assemblée nationale, les faits restent les mêmes : d’une part, on « sous-traite » une question judiciaire à l’administration, d’autre part, on écorne largement le principe de présomption d’innocence à valeur constitutionnelle.

Pour toutes ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen votera cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Le général Bonaparte, avant de devenir empereur, disait que l’on peut tout faire avec des baïonnettes, sauf s’asseoir dessus. (Sourires.) Je constate que, avec la Constitution de la V^e République, on peut aussi tout faire, et même s’asseoir dessus ! (Rires sur les travées du RDSE et de l’UDI-UC.)

Je parle du Gouvernement, bien sûr ! En effet, en ce qui concerne les parlementaires, tout leur est âprement disputé, et par le Gouvernement et par le Conseil constitutionnel, qui suit sa pente, en considérant que le Parlement domine encore l’exécutif.

Protester contre cette dissymétrie entre les prérogatives des pouvoirs exécutif et législatif est la première raison pour laquelle le groupe RDSE votera cette motion.

La deuxième raison pour laquelle nous la voterons tient au fait que nous dénonçons tous, quand nous sommes dans l’opposition, la législation adoptée en réaction aux scandales ou aux émeutes – tout fait divers donne lieu à une loi et il faut attendre qu’un scandale se produise ou qu’une sous-préfecture brûle pour que l’on condescende à envisager d’agir. Il ne nous semble pas que cette façon de procéder soit la bonne, c’est une banalité de le dire !

Enfin, troisième et dernière raison, l’exemple donné tout à l’heure par notre collègue Sueur des conséquences non envisagées d’un amendement montre bien que s’attaquer à des questions souvent difficiles et délicates au détour de l’examen d’un amendement ou d’un texte un peu particulier, comme celui qui nous est soumis aujourd’hui, ne peut que produire des calamités.

Pour l’ensemble de ces raisons, le groupe RDSE votera cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 1, tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

Je rappelle que l’adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe de l’UDI-UC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 238 :

Le Sénat a adopté.

En conséquence, le projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne est rejeté. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.)