M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Monsieur Leconte, l'amendement n° 23 rectifié bis est-il maintenu ?
M. Jean-Yves Leconte. Je ne vois pas d’inconvénient à retirer cet amendement, dès lors qu’il n’a aucune chance d’être adopté.
Toutefois, je formulerai une observation à l’attention de M. le rapporteur, qui a bien saisi toute la difficulté de l’opération : si nous déposons, aujourd'hui, cet amendement, c’est que nous avons des exemples !
Certains fonctionnaires détachés auprès d’organisations internationales, qui, comme vous l’avez bien souligné, monsieur Vasselle, obéissent à d’autres règles que les nôtres, se comportent comme si « immunité » signifiait « impunité ». Quand ils dirigent ladite organisation, ils usent et abusent de leurs pouvoirs sans que nous puissions faire quoi que ce soit. Et ces comportements nuisent à notre image !
Je pense en particulier, ici, au cas de l’Office européen des brevets. Cet exemple est éclairant quant à la manière dont certains fonctionnaires, lorsqu’ils sont détachés auprès d’organisations internationales, peuvent complètement oublier les règles et la déontologie de leur corps d’origine et porter atteinte à l’image de la France.
Par conséquent, il me semblerait malgré tout utile, au-delà de ce que vous avez rappelé, c’est-à-dire le fait que les règles des organisations internationales s’imposent dans de tels cas, que la France soit plus directive s’agissant des exigences déontologiques fixées aux fonctionnaires détachés auprès d’organisations internationales.
En l’état actuel, des dérives existent ; elles ne peuvent subsister !
M. le président. L'amendement n° 23 rectifié bis est retiré.
L'amendement n° 172 rectifié, présenté par M. Collombat et les membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, est ainsi libellé :
Alinéa 21
Supprimer les mots :
, assorti éventuellement de réserves,
La parole est à M. Jacques Mézard.
M. Jacques Mézard. Si la possibilité prévue, pour le président de la commission de déontologie de la fonction publique, de s'autosaisir lorsque l'activité envisagée par le fonctionnaire est manifestement compatible avec ses fonctions antérieures ou actuelles est bienvenue, il nous paraît contradictoire d'envisager que cet avis puisse être assorti de réserves.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Si le cas évoqué par Jacques Mézard se présentait, la commission émettrait non pas des réserves, mais un avis défavorable pur et simple. Mais dans d’autres cas, il pourrait y avoir un doute ou une interrogation, justifiant que la commission remette un avis favorable sous certaines réserves, exprimées par ses soins et définissant les conditions dans lesquelles l’agent pourrait exercer la fonction.
La commission n’a donc pas souhaité suivre les auteurs de cet amendement, qui se révèle contraire à sa position. L’avis est défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 37, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 24, première phrase
Après les mots :
d’origine
insérer les mots :
ou le fonctionnaire concerné
La parole est à M. Christian Favier.
M. Christian Favier. Au même titre que l’autorité dont il relève, le fonctionnaire doit pouvoir demander une seconde délibération auprès de la commission de déontologie. Il nous semble effectivement légitime qu’un fonctionnaire, notamment s’il considère que la commission a statué à partir d’éléments erronés ou incomplets, mais aussi pour d’autres motifs, puisse bénéficier d’un droit de recours.
L’adoption de cet amendement permettrait donc de garantir le principe du droit au recours, donnée fondamentale de notre État de droit, et, ainsi, d’assurer une égalité réelle entre les parties.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission a déjà eu l’occasion d’examiner cet amendement et l’a rejeté.
Le fait d’ouvrir à tout fonctionnaire concerné la possibilité de solliciter une seconde délibération dénaturerait cette faculté et en ferait une véritable voie d’appel interne des décisions de la commission de déontologie. Or tel n’est pas son objet : elle doit seulement permettre à l’administration d’appeler l’attention de la commission, notamment sur une question de principe pouvant avoir des implications en série.
Il doit être fait un usage parcimonieux de cette seconde délibération ; or l’adoption de l’amendement lui ferait sans doute perdre ce caractère, en élargissant le périmètre des personnes susceptibles de la solliciter.
C’est pourquoi l’avis de la commission est défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Jean-Baptiste Lemoyne, pour explication de vote.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. Même si je ne veux pas en tirer des règles générales, je suis instruit, sur cette question, d’une expérience personnelle. La plupart du temps, lorsqu’elle étudie le cas du fonctionnaire ou assimilé, la commission n’entend pas ce dernier. Elle rend ensuite une décision qui s’impose. Or avec l’adoption de cet article 8 du projet de loi, cette commission verra ses pouvoirs accrus.
Dès lors, mes chers collègues, soit il faut prévoir que la commission entende systématiquement l’intéressé, afin que celui-ci puisse exposer dans le détail un certain nombre d’éléments liés à sa fonction, soit il faut instaurer une voie de recours.
Prenons un cas très concret, celui d’un membre de cabinet ministériel – et non d’un fonctionnaire. Il s’agit de pouvoir, après cette expérience, exercer une autre activité, étant précisé que, dans ce cas, on ne bénéficie pas du filet de sécurité que constitue la garantie de l’emploi. Or la commission est parfois amenée à prendre des décisions pouvant véritablement vous empêcher de travailler !
Pour l’avoir vécu, je peux vous assurer que j’aurais aimé avoir la possibilité de demander à la commission de m’entendre.
Au-delà de mon cas personnel, cette situation peut, me semble-t-il, concerner des fonctionnaires souhaitant, en toute bonne foi, évoluer dans leur carrière.
L’ouverture de cette deuxième délibération, qui peut permettre d’apporter des précisions, de faire entendre un certain nombre d’arguments, est de bonne politique. C’est pourquoi, à titre personnel, je voterai cet amendement.
M. le président. Je mets aux voix l'article 8, modifié.
(L'article 8 est adopté.)
Article additionnel après l'article 8
M. le président. L'amendement n° 1, présenté par Mme Di Folco, est ainsi libellé :
Après l’article 8
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi modifiée :
1° Après l’article 19, il est inséré un article 19 bis ainsi rédigé :
« Art. 19 bis. – I. – La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique comprend une commission spécialisée à laquelle le collège peut déléguer certaines de ses attributions.
« Présidée par le président de la Haute Autorité, la commission spécialisée comprend :
« 1° Trois membres désignés par le collège de la Haute Autorité en son sein, dont au moins un membre désignés au sein de chaque catégorie de membres désignés respectivement aux 1°, 2° et 3° du II de l’article 19 de la présente loi ;
« 2° Une personnalité qualifiée ayant exercé des fonctions au sein d’une entreprise privée.
« Outre les personnes mentionnées aux 1° et 2°, la commission comprend :
« a) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique de l’État, deux directeurs d’administration centrale ou leur suppléant ;
« b) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique territoriale, un représentant d’une association d’élus de la catégorie de collectivité territoriale ou d’établissement public dont relève l’intéressé ou son suppléant, ainsi qu’un directeur ou ancien directeur général des services d’une collectivité territoriale ou son suppléant ;
« c) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique hospitalière, une personnalité qualifiée dans le domaine de la santé publique ou son suppléant, ainsi qu’un inspecteur général des affaires sociales ou un ancien directeur d’hôpital ou son suppléant ;
« d) Lorsqu’elle exerce ses attributions en application des articles L. 531-1 à L. 531-16 du code de la recherche, deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche ou leur suppléant.
« La commission comprend un nombre égal de femmes et d’hommes.
« Selon le cas, le directeur du personnel du ministère ou de l’établissement public ou le chef du corps dont relève l’intéressé, l’autorité investie du pouvoir de nomination dans la collectivité territoriale dont relève l’intéressé, le directeur de l’établissement hospitalier ou de l’établissement social ou médico-social dont relève l’intéressé ou leur représentant respectif assiste aux séances de la commission, sans voix délibérative.
« Les membres de la commission autres que ceux désignés au 1° du présent I sont nommés par décret pour une durée de trois ans renouvelable une fois.
« II. – La dénomination, les règles de fonctionnement et la procédure applicable devant la commission spécialisée sont définies par le collège de la Haute Autorité. » ;
2° Le I de l’article 20 est ainsi modifié :
a) Avant le 1°, il est inséré un 1° A ainsi rédigé :
« 1° A Elle rend un avis lorsque l’administration la saisit, préalablement à leur adoption, sur les projets de texte élaborés pour l’application de la présente loi et des articles 6 ter A, 25 à 25 quater, 25 septies, 25 nonies et 28 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; »
b) Après le 3°, il est inséré un 3° bis ainsi rédigé :
« 3° bis Elle formule des recommandations lorsque l’administration la saisit sur l’application à des situations individuelles des articles 25 à 25 quater, 25 septies, 25 nonies et 28 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée ; »
c) Après le 4°, il est inséré un 4° bis ainsi rédigé :
« 4° bis Elle se prononce sur les dossiers de cumul d’activités dans les conditions fixées au V bis de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée ; »
d) À la première phrase du 5°, après les mots : « de la présente loi », sont insérés les mots : « et des articles 25 à 25 quater, 25 septies, 25 nonies et 28 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée ».
II. – Le I entre en vigueur à compter du 1er janvier 2019.
La parole est à Mme Catherine Di Folco.
Mme Catherine Di Folco. Cet amendement vise à l'intégration de la commission de déontologie de la fonction publique au sein de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Cette modification prendrait effet au 1er janvier 2019 afin de permettre une mise en place sereine de ce rapprochement.
À cette date, la Haute Autorité exercerait l'ensemble des compétences de la commission. Il serait ainsi mis fin à la cohabitation de deux instances qui se partagent actuellement des missions s'exerçant sur des personnes relevant de catégories différentes – la commission pour les fonctionnaires et la Haute Autorité pour les membres du Gouvernement et les élus –, et ce au risque de divergences d’appréciation.
En outre, cette solution apporterait une souplesse de gestion supplémentaire en mutualisant les effectifs des deux instances et constituerait une rationalisation bienvenue.
Enfin, la souplesse de fonctionnement serait assurée par la création d'une commission spécialisée au sein de la Haute Autorité. Sur le modèle de la Haute Autorité de santé, autre autorité administrative indépendante, cette commission exercerait ses fonctions par délégation du collège de la Haute Autorité.
Composée à majorité de membres du collège pour assurer l'unité de l'institution, elle conserverait une composition intégrant des représentants des employeurs publics, spécificité actuelle de la commission de déontologie qui permet une appréciation des situations prenant en compte la réalité administrative.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je tiens à remercier Mme Di Folco d’avoir repris un amendement que j’avais moi-même déposé en commission des lois, au vu de mon expérience en tant que rapporteur général des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Lorsque nous avons créé la Haute Autorité de santé – qui était ce qu’elle était, comme l’est aujourd’hui la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique –, nous nous sommes rendu compte assez rapidement qu’un certain nombre d’organismes qui travaillaient inévitablement avec elle devaient la rejoindre. Cela a créé au départ quelques réticences, notamment de ceux qui avaient intégré la Haute Autorité et dont le statut avait un périmètre bien défini, ce qui leur permettait d’entretenir un véritable dialogue et des échanges en son sein et de rendre un avis tout à fait pertinent, cohérent et complémentaire.
Je me suis dit, au moment où nous avons créé, voilà peu, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, que la commission de déontologie, ayant elle-même eu à connaître de cas de « pantouflage », devrait engager un tel dialogue avec le nouvel organisme, car certaines compétences se croisent.
Il me serait apparu pertinent que cette commission de déontologie rejoignît la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique : cela aurait permis à la fois un fonctionnement plus rapide, avec une meilleure cohérence et plus de complémentarité, sans que cela ôte pour autant à la commission de déontologie les moyens humains dont elle dispose et les compétences qui sont les siennes. Cela permettait une unité de vue sur un certain nombre de dossiers.
J’ai sans doute eu tort d’avoir raison trop tôt. Nous aurons l’occasion d’en reparler, puisque les membres de la commission ont décidé à une courte majorité qu’il était prématuré de nous engager dans cette direction. Laissons vivre la Haute Autorité, la commission de déontologie, et nous verrons un peu plus tard, lorsque nous procéderons à une évaluation de ces lois, s’il y a lieu de franchir une étape supplémentaire.
La commission a donc émis un avis défavorable, même si cet amendement présente le mérite d’exister en permettant à chacun de prendre conscience de cette situation et de l’intérêt à s’engager à l’avenir dans cette direction.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je ne peux prédire l’avenir. En tout cas, nous avons plutôt plaidé en faveur du maintien de la commission de déontologie, afin qu’elle soit un vecteur important pour que la déontologie irrigue complètement la fonction publique. Les premiers gardiens de ce principe sont l’agent, son employeur, sa hiérarchie.
Le fait d’externaliser totalement tout ce qui a trait à la déontologie de la fonction publique reviendrait à refuser de donner à la commission de déontologie le temps d’être appelée à statuer sur des faits de vie quotidienne de l’administration. Cette mission diffère quelque peu de celle de la Haute Autorité. Je souhaite que nous aboutissions à une appropriation la plus importante possible de la déontologie par les fonctionnaires et leur hiérarchie.
C’est pourquoi je ne suis pas favorable à cet amendement, tout en précisant que toute question sera la bienvenue. Si cette mesure était adoptée, la Haute Autorité serait surchargée et la commission de déontologie n’aurait pas le temps, même si nous avons bien précisé dans le texte qu’elle devait discuter avec la Haute Autorité, de diffuser le plus rapidement possible la culture de la déontologie.
M. le président. La parole est à M. Gérard Longuet, pour explication de vote.
M. Gérard Longuet. Je suis en total désaccord avec votre analyse, qui est en apparence pleine de bon sens, mais qui entretient une ambiguïté que nous devons dissiper.
La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, et c’est une erreur de ce texte que je n’ai pas voté, confond la vie publique des élus, qui dépendent des électeurs, et la vie publique des hauts fonctionnaires, qui se trouvent sous l’autorité de l’État.
Les femmes et les hommes élus ont des convictions, et ils peuvent aussi défendre des intérêts parfaitement légitimes. Les uns vont défendre l’agriculture parce qu’ils la représentent, d’autres l’industrie, les services, etc. À tout moment, ils sont engagés, et, d’une certaine façon, c’est ce que l’on attend d’eux. Au contraire, les hauts fonctionnaires – préfets, ambassadeurs, directeurs d’administration centrale d’un ministère – doivent être parfaitement indépendants. Or nous les avons tous rassemblés sous la même autorité de contrôle, c’est une première erreur. Faut-il persévérer dans cette erreur en rattachant la commission de déontologie à la Haute Autorité ? Manifestement, la réponse est « non ».
Il existe une déontologie du service public, qui se nourrit d’ailleurs d’une longue tradition consolidée par la République, la jurisprudence et les comportements des uns et des autres. Nous avons besoin d’une commission déontologique pour les fonctionnaires qui ne souffre aucune ambiguïté. Sinon, nous assisterons à une osmose des appréciations des uns vers celles des autres, et inversement, ce qui, à terme, ruinera l’indépendance des élus, qui ont principalement à rendre des comptes à la loi, comme tous les citoyens, mais aussi à leurs électeurs, et seulement à eux.
M. le président. La parole est à M. René Vandierendonck, pour explication de vote.
M. René Vandierendonck. Mme Di Folco, qui connaît le sujet, a encore montré ce matin sa souplesse et son intelligence de la situation. À mon sens, M. Longuet a raison : je préfère voter le texte prudentiel que le Gouvernement propose.
M. le président. La parole est à Mme Catherine Di Folco, pour explication de vote.
Mme Catherine Di Folco. Je sais faire preuve de souplesse, mais je peux aussi témoigner d’une certaine ténacité. J’ai entendu les arguments qui ont été invoqués, mais je souligne que le dispositif devrait entrer en vigueur dans deux ans, le 1er janvier 2019, ce qui laisse le temps de s’adapter. Par conséquent, je maintiens mon amendement.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 8.
Article 9
I (Non modifié). – Après l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, il est inséré un article 25 nonies ainsi rédigé :
« Art. 25 nonies. – I. – Les articles 25 quater, 25 sexies et 25 septies A de la présente loi ne s’appliquent pas aux agents publics mentionnés à l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
« II. – Les articles 25 à 25 septies A et 25 octies de la présente loi sont applicables :
« 1° Aux agents contractuels de droit public ou de droit privé des établissements publics, organismes ou autorités mentionnés au I de l’article L. 1451-1 du code de la santé publique, sans préjudice des dispositions spécifiques qui peuvent leur être applicables ;
« 2° Aux agents contractuels de droit public ou de droit privé d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, sans préjudice des dispositions spécifiques qui peuvent leur être applicables.
« III. – Les décrets mentionnés au I des articles 25 quater et 25 sexies peuvent prévoir, lorsque certains agents sont déjà astreints, par des dispositions législatives spécifiques, à des obligations de déclaration similaires à celles prévues à ces mêmes articles, que les déclarations faites au titre des dispositions spécifiques tiennent lieu des déclarations prévues par la présente loi. »
II (Non modifié). – Les articles 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée sont applicables aux membres des cabinets ministériels, aux collaborateurs du Président de la République ainsi qu’aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.
III. – Après l’article 28 de la même loi, il est inséré un article 28 bis ainsi rédigé :
« Art. 28 bis. – Tout fonctionnaire a le droit de consulter, lorsqu’il est institué, un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques mentionnés aux articles 25 à 28. Cette fonction de conseil s’exerce sans préjudice de la responsabilité et des prérogatives du chef de service.
« Les référents déontologues peuvent solliciter l’avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sur une question d’ordre déontologique qu’ils rencontrent dans l’exercice de leurs fonctions. Cet avis et le contenu des échanges avec le référent déontologue ne sont pas rendus publics.
IV. – La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi modifiée :
1° L’article 11 est ainsi modifié :
a) Aux 2° et 3° du I, le mot : « général » est remplacé par le mot : « départemental » ;
b) Au 2° du même I, après le mot : « recettes », il est inséré, deux fois, le mot : « totales » ;
c) Le 3° dudit I est ainsi modifié :
– à la première phrase, après le mot : « délégation », sont insérés les mots : « de fonction ou » ;
– à la seconde phrase, après le mot : « délégations », sont insérés les mots : « de fonction ou » ;
d) Après le 7° du même I, il est inséré un 8° ainsi rédigé :
« 8° Les directeurs, directeurs adjoints et chefs de cabinet des autorités territoriales mentionnées au 2°. » ;
e) À l’avant-dernier alinéa du I et au deuxième alinéa du II, la référence : « 7° » est remplacée par la référence : « 8° » ;
f) Le dernier alinéa du II est ainsi rédigé :
« Lorsqu’une déclaration de situation patrimoniale a été établie depuis moins de six mois en application du présent article, de l’article 4 de la présente loi ou de l’article L.O. 135-1 du code électoral, aucune nouvelle déclaration mentionnée au premier alinéa du I du présent article n’est exigée et la déclaration prévue au premier alinéa du présent II est limitée à la récapitulation mentionnée à la dernière phrase du quatrième alinéa du I de l’article 4 et à la présentation mentionnée au dernier alinéa du II du même article 4. » ;
g) Au premier alinéa du III, les mots : « prévues au I » sont remplacés par les mots : « et les dispenses prévues au présent article » ;
2° (Supprimé)
2° bis (Supprimé)
2° ter Le V de l’article 11 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les personnes mentionnées aux 4° et 7° du I du présent article, la Haute Autorité communique ses avis, pris en application du 2° du I de l’article 20, à la commission de déontologie de la fonction publique mentionnée à l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; »
2° quater Le II de l’article 20 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et la commission de déontologie de la fonction publique mentionnée à l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée peuvent échanger les informations nécessaires à l’accomplissement de leurs missions respectives, y compris les informations couvertes par le secret professionnel. » ;
3° Au 5° de l’article 22, la référence : « ou 5° » est remplacée par les références : « , 5° ou 8° » ;
4° Le I de l’article 23 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Lorsque ces fonctions sont exercées par un agent public, la Haute Autorité est seule compétente pour assurer ce contrôle ; elle informe la commission de déontologie de la fonction publique mentionnée à l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée d’une telle saisine et lui communique, le cas échéant, son avis. » ;
b) La première phrase de l’avant-dernier alinéa est ainsi rédigée :
« La Haute Autorité rend son avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. »
M. le président. L'amendement n° 28 rectifié, présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin, Guérini et Hue, Mmes Jouve et Laborde et MM. Requier et Vall, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 7
Rédiger ainsi le début de cet alinéa :
II. – L’article 25 septies est applicable aux membres…
II. – Après l’alinéa 31
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…) Au premier alinéa, après le mot : « gouvernementales », sont insérés les mots : « , des fonctions énumérées aux 4° et 8° du I de l’article 11 » ;
La parole est à M. Jacques Mézard.
M. Jacques Mézard. Cet amendement tend à améliorer la lisibilité et la sécurité des procédures, en instaurant une distinction claire entre les compétences de la commission de déontologie de la fonction publique et celles de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Nous proposons de confier à cette dernière le contrôle du « pantouflage » des collaborateurs des cabinets des autorités territoriales, à l’instar du contrôle qu’elle exerce dans la prévention des conflits d'intérêts des collaborateurs du Président de la République et des membres du Gouvernement.