M. le président. Il faut conclure !
M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères. … portons progressivement son budget à 2 % du PIB. Mais notre esprit de défense est gaulliste, c’est la dissuasion, c’est-à-dire nous renforcer pour faire la paix. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC. – M. Jean-Claude Requier applaudit également.)
M. le président. La parole est à Mme la vice-présidente de la commission des affaires sociales. ( Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur plusieurs travées de l'UDI-UC.)
Mme Caroline Cayeux, vice-présidente de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, la commission des affaires sociales a eu une première occasion de s’exprimer sur les choix et le bilan du Gouvernement en matière de finances publiques lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Les administrations de sécurité sociale représentent, je le rappelle, 600 milliards d'euros, c’est-à-dire près de 30 % du PIB, 43 % des dépenses publiques et 54 % des prélèvements obligatoires. Dès lors, lois de finances et lois de financement entretiennent un lien étroit. Elles traduisent une même politique financière et obéissent à un même cadrage macro-économique.
Quels sont les constats effectués par la commission des affaires sociales ?
Tout d'abord, son appréciation sur la trajectoire de réduction des déficits présentée par le Gouvernement rejoint totalement celle de la commission des finances.
Cette trajectoire pose à nos yeux problème, tant du point de vue de sa crédibilité qu’en raison des choix qui la conditionnent.
Le Gouvernement a souhaité démontrer que, sur le champ social tout au moins, il était parvenu à définitivement rétablir l’équilibre des comptes.
Nous avons rappelé que la sécurité sociale était toujours bel et bien en déficit, à hauteur de 4 milliards d’euros en 2017. À cela s’ajoute un déficit du même ordre pour l’assurance chômage.
Nous avons établi que la réduction de ces déficits reposait en partie sur des mesures comptables tendant à gonfler les recettes et à minorer les dépenses de manière artificielle, en partie sur des transferts. Ainsi, l’État prendra en charge pour 2,8 milliards d’euros supplémentaires des exonérations de cotisations sociales. C'est une bonne chose pour la sécurité sociale, mais c’est autant qu’il faudra financer par le déficit du budget de l’État.
Mme Caroline Cayeux, vice-présidente de la commission des affaires sociales. En 2017, la sphère sociale est encore censée contribuer aux économies annoncées par le Gouvernement, mais leur réalisation nous paraît sujette à caution.
Ainsi, sur 4 milliards d’euros de moindres dépenses prévues sur l’objectif national de dépenses d'assurance maladie, l’ONDAM, notre commission a démontré que plus de 900 millions d’euros étaient discutables. Le comité d’alerte de l’ONDAM a lui-même souligné qu’une partie significative d’entre elles sera imputée sur d'autres périmètres ou financée par des ressources non pérennes. Si l’on neutralise ces opérations, la vraie progression de l’ONDAM sera de 2,5 % et non de 2,1 % en 2017.
Plus contestables encore sont les économies annoncées sur l’UNEDIC. Cette dernière prévoit le maintien d’un déficit élevé en 2017 en l'absence de modification des règles d’indemnisation. Les négociations sur une nouvelle convention d’assurance chômage ont été rompues au mois de juin et il y a fort à parier que le Gouvernement laissera ce dossier en l’état à son successeur. La prévision de déficit est ainsi supérieure de 2,2 milliards d’euros à celle qui a été retenue par le Gouvernement dans son cadrage.
S’agissant des choix qui sous-tendent cette trajectoire, la hausse des prélèvements a jusqu'à présent été clairement privilégiée sur la réduction des dépenses.
En 2017, malgré le pacte de responsabilité, dont la troisième étape semble d’ailleurs remise en cause, le niveau des prélèvements obligatoires affectés aux administrations de sécurité sociale sera supérieur de 0,4 point à celui de 2012. Des hausses sont encore prévues l’an prochain, pour les cotisations de retraite et la fiscalité du tabac.
En matière de décélération des dépenses, le résultat le plus significatif concerne l’assurance vieillesse, mais il est lié à la réforme des retraites de 2010, combattue par l’actuelle majorité, réforme dont elle a atténué les effets en élargissant les possibilités de retraite anticipée.
Notre commission conteste en tout cas l’idée selon laquelle l’équilibre des régimes serait désormais pleinement assuré. Les prévisions en ce sens s’appuient sur des hypothèses très optimistes. Elles occultent les besoins de financement des régimes du secteur public, aujourd'hui automatiquement couverts par des ajustements budgétaires, et donc le déficit de l’État. Pour les employeurs publics, le financement des retraites est supérieur de 20 milliards d’euros au niveau qui résulterait d’une application des taux de cotisation du secteur privé.
Le véritable effort sur les dépenses a été fait sur la politique familiale, avec la réduction du quotient familial et la modulation des allocations familiales. Ces mesures ont remis en cause un élément constitutif fort de notre politique familiale, à savoir la garantie d’une certaine compensation des charges familiales pour toutes les familles, indépendamment des nombreux mécanismes de solidarité à l’égard des plus modestes d’entre elles.
Comme l’a souligné la commission des finances, en s’appuyant d’ailleurs sur les chiffres du rapport économique, social et financier du Gouvernement, le bilan des mesures sociales et fiscales du quinquennat se traduit par une ponction sur le pouvoir d’achat des ménages avec enfants, alors que les célibataires et les couples sans enfant bénéficient d’un gain de pouvoir d'achat. C’est une situation que nous ne pouvons bien entendu que dénoncer.
En résumé, exception faite de cette entorse aux principes qui fondaient de longue date notre politique familiale, la dynamique des dépenses sociales demeure extrêmement forte, et elle est délibérément sous-évaluée dans les textes financiers pour 2017.
Cela est vrai pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ça l’est également pour le projet de loi de finances.
Sur la mission « Santé », notre commission constate, comme chaque année, la sous-budgétisation des crédits destinés à l’aide médicale d’État. Il s’agit, vous le savez, d’une dépense particulièrement dynamique, qui a progressé de 40 % depuis 2012. Sur la même période, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 32 %, avec une accélération au cours des dernières années.
Le collectif budgétaire prévoit des crédits supplémentaires représentant 11 % de la dotation initiale. Et nous considérons que, une fois encore, les crédits prévus pour 2017 ne couvriront pas les besoins.
La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » a également été sous-dotée en 2016, puisque près de 800 millions supplémentaires doivent être ouverts en collectif.
Ici encore, les dépenses sont particulièrement dynamiques. Le Gouvernement a élargi certaines conditions d’attribution de l’allocation aux adultes handicapés, l’AAH, mais c’est surtout la prime d’activité qui génère des besoins beaucoup plus importants que prévu. Après une rallonge de 370 millions dans le collectif de fin d’année, une augmentation d’environ 300 millions supplémentaires est inscrite pour 2017. Elle risque d’être insuffisante pour une prestation récente, qui va poursuivre sa montée en charge, ouverte dès l’âge de 18 ans, accessible par des démarches dématérialisées et cumulable depuis la loi Travail avec l’AAH et les rentes accident du travail.
La commission dresse un constat assez comparable sur le programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Égalité des territoires et logement ». Les crédits demandés pour 2017 sont inférieurs de 17 millions d’euros à ceux qui devraient été consommés en 2016 après abondement en collectif budgétaire, alors que les besoins sont appelés à augmenter compte tenu de la progression de la précarité mais aussi de la nécessaire prise en charge du flux des populations migrantes.
La commission des affaires sociales a donné un avis défavorable aux crédits de la mission « Travail et emploi », en raison de ses doutes sur la pertinence des multiples dispositifs que celle-ci finance pour un montant désormais supérieur à 15 milliards d’euros.
Une enveloppe de 1,5 milliard d’euros – 200 millions de plus qu’en 2016 – est prévue pour financer les contrats aidés, dont moins de 20 % seront conclus dans la sphère marchande, alors que toutes les études du ministère du travail sur le taux d’insertion professionnelle des bénéficiaires devraient conduire le Gouvernement à donner la priorité à l’apprentissage et à privilégier les contrats dans la sphère marchande.
La même remarque pourrait être faite à propos des contrats d’emploi d’avenir, dotés de 900 millions d’euros l’an prochain.
Enfin, la commission déplore les hésitations du Gouvernement en matière d’aides à l’embauche. Après la création, en 2015, de l’aide TPE pour l’embauche d’un premier salarié, est intervenue cette année une aide temporaire pour toutes les PME qui embauchent des personnes en CDI ou en CDD de plus de 6 mois et dont la rémunération est inférieure à 1,3 SMIC. La prolongation de cette aide en 2017 a été annoncée et près de 2 milliards d’euros sont prévus au budget.
Sans méconnaître l’utilité de cette nouvelle aide, on peut constater que la politique gouvernementale, faite d’hésitations et de tâtonnements, n’est pas de nature à rassurer les employeurs, qui souhaitent avant tout la stabilité de l’environnement juridique. Ce dispositif devra impérativement être évalué afin de faire la part entre les inévitables effets d’aubaine et les résultats réellement liés à la baisse du coût du travail.
En conclusion, la commission des affaires sociales partage pleinement l’analyse effectuée par la commission des finances, ce qui l’a conduit à proposer au Sénat de rejeter les objectifs de recettes et de dépenses du projet de loi de financement de la sécurité sociale, rejet qui, en vertu des dispositions organiques propres aux lois de financement, n’a pas empêché la discussion des dispositions strictement non financières du projet de loi.
C’est également ce qui a motivé l’avis défavorable qu’elle a exprimé sur quatre des huit missions budgétaires qu’elle a examinées, et ce qui amènera ses rapporteurs à soutenir la motion tendant à opposer la question préalable présentée par la commission des finances. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
MM. Ladislas Poniatowski et Antoine Lefèvre. Très bien !
M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission de la culture.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, un budget qui augmente est-il nécessairement un bon budget ? Une hausse des crédits est-elle toujours la traduction d’une politique publique pertinente, claire et cohérente ?
Telles sont les questions auxquelles la commission de la culture s’est efforcée, comme chaque année, de répondre en examinant les crédits des missions qui relèvent de sa compétence. Je profite de l’occasion qui m’est ici offerte pour remercier l’ensemble de nos collègues rapporteurs de ces missions pour leurs travaux.
Ce faisant, la commission n’a pas perdu de vue que les crédits de certaines missions s’inscrivent aussi dans un contexte général, celui de la baisse des dotations de l’État. Dans le secteur culturel, les collectivités territoriales assurent les deux tiers des financements ; du coup, l’examen du seul budget ne permet pas de disposer d’une vue globale de l’effort réel de l’État en la matière. On ne saurait se satisfaire pour ce secteur des affichages d’augmentations en cette dernière année si, en parallèle, les dotations baissent tellement que les structures et équipements culturels se trouvent, par ricochet, mis en difficulté !
D’une manière générale, nous examinons un projet de loi de finances en demi-teinte, qui intervient au terme d’une législature marquée par de fortes variations des budgets, créant, de fait, un effet yo-yo préjudiciable à la conduite des politiques publiques. En résumé, les augmentations de 2017 compenseront-elles les baisses drastiques et brutales des années précédentes ? Je crains qu’une dynamique n’ait été cassée dans certains secteurs...
Quoi qu’il en soit, forte de la ligne de conduite de responsabilité qui a toujours été la sienne, la commission de la culture a, hier encore, donné un avis favorable au projet de contrat d’objectifs et de moyens de France Médias Monde. Elle a estimé que ce document reflétait bien la volonté de développer les missions de l’audiovisuel extérieur de la France. Elle a également bien sûr tenu compte des efforts de maîtrise des dépenses menés à bien par la chaîne publique depuis plusieurs années, bref d’une stratégie cohérente, globale et vertueuse.
C’est aussi au nom du réalisme que la commission de la culture a donné un avis favorable à l’adoption des crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d’influence » au sein de la mission « Action extérieure de l’État », tout en soulignant que ceux-ci baissent de manière constante et inquiétante depuis plusieurs années et que nous sommes désormais au bout du bout. Que nous restera-t-il pour mener à bien, dans un monde devenu dangereux, le nécessaire combat culturel et d’influence évoqué par Jean-Pierre Raffarin il y a quelques instants ?
À l’inverse, un budget progresse-t-il toujours pour de bonnes raisons et traduit-il une véritable dynamique de l’action publique ? L’évolution des crédits correspond, bien souvent et avant tout, à l’augmentation du point d’indice de la fonction publique. Celle-ci a évidemment un impact très fort sur l’évolution des crédits de la mission « Enseignement scolaire », ainsi que sur ceux de l’enseignement supérieur et de la recherche.
Défalquée de cette progression, l’évolution des crédits apparaît évidemment nettement moins favorable.
Elle l’est d’autant moins lorsque la progression est due à un mouvement budgétaire ou comptable bienvenu, mais qui gonfle artificiellement les crédits de la mission considérée. Ainsi, l’année dernière, la redevance d’archéologie préventive a été – enfin – budgétée. C’est une bonne chose et nous l’avons d’ailleurs saluée en son temps. Cependant, l’appréciation de l’évolution des crédits doit être relativisée à due proportion.
Surtout, et ce phénomène concerne plusieurs missions, si on assiste à un réel effort dans certains domaines, les lignes budgétaires sont souvent loin de retrouver leur niveau de 2012.
Je ne prendrai que deux exemples.
Premièrement, dans le domaine culturel, alors que le Président de la République avait proclamé haut et fort la priorité accordée à la jeunesse et à l’éducation, le Gouvernement avait paradoxalement d’emblée fait le choix d’assécher, puis de supprimer le financement des conservatoires. Il fallait mettre l’accent sur l’éducation artistique et culturelle, mais sans accorder de crédits à ces établissements pourtant essentiels dans la structuration de cette politique d’enseignement et de sensibilisation des élèves aux arts et à la culture.
Je ne comprends d’ailleurs pas très bien la politique menée par le Gouvernement, qui a relancé les budgets cette année, et on peut s’en réjouir, mais qui n’a en aucun cas traité la question de manière structurelle à l’occasion de la loi NOTRe ; il aurait pu pousser à la décentralisation...
Deuxièmement, dans le domaine de la recherche, on a assisté au même phénomène de baisse des crédits puis de rétablissement partiel en fin de quinquennat pour l’Agence nationale de la recherche.
Le taux de sélection des projets était désormais tellement bas qu’il avait perdu toute signification, dans un secteur pourtant essentiel pour l’avenir. Je me félicite donc de la prise de conscience qui, dans ce domaine aussi, semble avoir eu lieu.
La recherche, d’une manière générale, fournit d’ailleurs une très bonne illustration des préoccupations exprimées par les membres de la commission de la culture.
Peut-on, mes chers collègues, accepter les impasses financières qui concernent, notamment, les contributions de la France aux organisations internationales chargées de mener à bien de grands projets de recherche ?
Peut-on accepter que les organismes de recherche et les universités soient appelés à se débrouiller pour financer le glissement vieillesse-technicité, quitte à ne pas pourvoir certains postes, ou que les mesures de sécurisation, qui sont nécessaires dans le contexte actuel, aient été financées en continuant à appliquer le taux dérogatoire de contribution des universités au Fonds d’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique ? Bref, pas de moyens supplémentaires pour la politique en faveur des handicapés, au nom de la sécurité des étudiants. Voilà qui n’est quand même pas très glorieux, car ces deux priorités ne sauraient être opposées !
Ces tours de passe-passe budgétaire sont d’autant plus regrettables qu’ils nuisent à l’image globale que l’État peut donner à des secteurs entiers, jusqu’à masquer la réussite de l’effort mené en matière de structuration et de visibilité de la recherche et de l’enseignement supérieur.
Je voudrais évoquer maintenant les préoccupations ou interrogations exprimées par les membres de la commission, qui, si elles ne sont pas toutes strictement budgétaires, ont une incidence forte sur notre façon d’appréhender le budget – pour le dire autrement, les zones d’ombre et de lumière de quelques secteurs.
Dans le domaine de la presse, le renforcement des aides à la modernisation est bienvenu tant celles-ci sont indispensables, notamment pour favoriser la transition numérique du secteur. En revanche, si la situation de Presstalis semble aujourd’hui assainie, au prix d’efforts considérables de l’État, des éditeurs et des salariés, celle des Messageries lyonnaises de presse fait craindre une nouvelle crise de la distribution.
Surtout, guère plus d’un an après la loi qui a clarifié son statut et les modalités du soutien financier que lui apporte l’État, la situation de l’Agence France-Presse constitue une réelle source d’inquiétude.
Même sentiment partagé dans le domaine du cinéma : le renforcement des crédits d’impôt intervenu l’an passé a eu un effet très positif, notamment sur la relocalisation des tournages en France, créant ainsi de la richesse. En revanche, le système de financement pourrait être fragilisé par une réduction de la participation de Canal+, et si le rendement de la taxe sur la vidéo n’est pas rendu plus dynamique par son extension aux grands acteurs de l’internet.
Tout cela me fournit une transition pour aborder une impasse grave de ce budget : l’absence de réflexion sur l’incidence fiscale de la révolution numérique. Je pense, en particulier – et je parle sous le contrôle de notre collègue Jean-Pierre Leleux, rapporteur de la mission « Médias » –, au financement de l’audiovisuel public.
Cette question a fait l’objet, il y a un peu plus d’un an, d’un travail que j’avais souhaité très approfondi, mené conjointement par la commission de la culture et la commission des finances.
Nous savons tous que les nouveaux usages des médias, les nouveaux supports vont entraîner une baisse du rendement de la contribution à l’audiovisuel public : il faudra bien qu’un gouvernement ait le courage de s’attaquer à ce chantier, annoncé il y a trois ans par le Président de la République, en conclusion d’un colloque organisé au sein du Conseil supérieur de l’audiovisuel, mais qui ne s’est jamais traduit dans les faits.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture. La fuite en avant n’est jamais bonne conseillère. C’est pourtant ce à quoi on assiste s’agissant de deux des missions clés de notre commission, l’enseignement scolaire et l’enseignement supérieur.
Par exemple, la réforme des rythmes scolaires, quoi qu’on en dise, a coûté beaucoup plus cher que l’estimation initiale,…
Mme Catherine Troendlé. Bien sûr !
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture. … pour un résultat en demi-teinte.
Mme Catherine Troendlé. Eh oui !
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture. Par ailleurs, les « mesurettes » prises et les déclarations de bonnes intentions faites en 2013, dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, ne sauraient compenser l’absence de vraies et nécessaires réformes structurelles, que nous n’avons collectivement pas su mener ces trente dernières années. J’en veux pour preuve le taux d’échec dramatique de nombre d’élèves et la dégradation très sensible du niveau des élèves en orthographe.
Dans l’enseignement supérieur, la seule progression des dotations cette année, même si elle apporte un ballon d’oxygène aux universités, ne va en rien résoudre les questions structurelles, notamment de ce qui est sans doute la première d’entre elles, c’est-à-dire le taux d’échec massif en licence.
Notre commission a formulé des pistes d’évolution au travers des recommandations de sa mission d’information sur l’orientation, dont le rapporteur était Guy-Dominique Kennel. Comme celui-ci l’a justement expliqué, il faut avant tout mieux affecter les moyens. Plus récemment, grâce à la proposition de loi portant adaptation du deuxième cycle de l’enseignement supérieur français au système Licence-Master-Doctorat déposée par Jean-Léonce Dupont, nous avons pu avancer sur la voie d’une réforme, véritable et nécessaire, de l’entrée en Master.
Au total, la hausse spectaculaire des crédits en fin de législature est sans doute de bonne guerre – nous avons parfois souligné le bien-fondé de certaines augmentations –, mais elle n’est certainement pas de bonne politique.
Cette hausse, qui intervient après des baisses spectaculaires et drastiques, traduit selon nous des hésitations face aux véritables réformes qu’il aurait fallu entreprendre.
Elle traduit également une absence de vision et d’anticipation face à un monde qui ne nous attend pas pour bouger. C’est très inquiétant car, à l’époque de la mondialisation, la primauté revient à l’économie de la connaissance.
En conclusion, je rebondirai sur les propos de Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Je suis absolument convaincue que, au-delà des politiques de défense, la culture et l’éducation sont des enjeux majeurs pour garantir la paix et lutter contre tous les obscurantismes dans ce monde sujet aux menaces. Elles doivent, à ce titre, faire l’objet de politiques nouvelles et audacieuses. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.)
(M. Claude Bérit-Débat remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la présidence.)