Mme la présidente. L’amendement n° 45, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
I. – Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :
1° Après l’article L. 331-20, il est inséré une sous-section 6 bis ainsi rédigée :
« Sous-section 6 bis : Procédure de rescrit
« Art. L. 331-20-1 – Lorsqu’un redevable de bonne foi, avant le dépôt de la demande d’autorisation mentionnée à l’article L. 331-6 et à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé à l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par la présente section, l’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. » ;
2° Après l’article L. 331-40, il est inséré un article L. 331-40-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 331-40-1 – Sans préjudice de l’article L. 331-40 et dans les conditions prévues à la première phrase du premier alinéa de cet article, un contribuable de bonne foi peut demander à l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par la présente section. L’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. » ;
3° Après l’article L. 520-13, il est inséré une section 7 bis ainsi rédigée :
« Section 7 bis : Procédure de rescrit
« Art. L. 520-13-1 – Lorsqu’un contribuable de bonne foi, avant le dépôt de la demande d’autorisation mentionnée à l’article L. 520-4 ou, à défaut, le début des travaux ou le changement d’usage des locaux, et à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé à l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par le présent chapitre, l’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. »
II. – L’article L. 213-10 du code de l’environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu’un redevable de bonne foi, à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé à l’agence de l’eau de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par la présente section, l’agence répond de manière motivée dans un délai de trois mois. »
III. – Après l’article L. 524-7 du code du patrimoine, il est inséré un article L. 524-7-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 524-7-1 – Lorsqu’un redevable de bonne foi, à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé aux services de l’État chargés d’établir la redevance de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par le présent chapitre, l’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. »
IV. – Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article, notamment le contenu, les modalités de dépôt et d’avis de réception des demandes.
La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. L’article 10 du projet de loi initial introduisait une disposition ayant pour objet de permettre l’extension du mécanisme de rescrit. Il venait ainsi compléter des dispositifs relativement anciens, comme le rescrit en matière fiscale, ou plus récents, tels que les rescrits issus de l’ordonnance du 10 décembre 2015. Dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, il renvoyait à un décret le soin de préciser le champ d’application de cette extension.
La commission spéciale du Sénat a supprimé cet article au motif de son inconstitutionnalité, en se fondant sur l’avis du Conseil d’État. En ne précisant pas les domaines concernés, le législateur ferait, selon la commission, œuvre d’incompétence négative.
Pour répondre à cette critique, le Gouvernement propose, par cet amendement, de ne plus opérer un renvoi à un décret, mais de procéder d’emblée à l’extension envisagée. Il prévoit ainsi d’étendre le champ du « rescrit-créance » identifié par le Conseil d’État dans son étude de 2014 intitulée Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, c’est-à-dire le rescrit prémunissant son bénéficiaire d’une action administrative ex post, qui aurait pour effet de mettre à sa charge une somme d’argent.
Suivant notamment les préconisations du Conseil d’État, le Gouvernement développe cinq nouveaux dispositifs de rescrit afférents à la fiscalité de l’aménagement, à la taxe perçue par la région Île-de-France en application des articles L. 520-1 et suivants du code de l’urbanisme, aux redevances des agences de l’eau et à la redevance d’archéologie préventive.
Mme la présidente. Le sous-amendement n° 214, présenté par M. Luche, au nom de la commission spéciale, est ainsi libellé :
Amendement n° 45
1° Alinéas 5, 7 et 10
Compléter ces alinéas par une phrase ainsi rédigée :
La réponse est opposable par le demandeur à l’administration qui l’a émise, jusqu’à ce que survienne un changement de fait ou de droit qui en affecte la validité, ou jusqu’à ce que l’administration notifie au demandeur une modification de son appréciation.
2° Alinéa 12
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
La réponse est opposable par le demandeur à l’agence qui l’a émise, jusqu’à ce que survienne un changement de fait ou de droit qui en affecte la validité, ou jusqu’à ce que l’agence notifie au demandeur une modification de son appréciation.
3° Alinéa 14
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
La réponse est opposable par le demandeur au service qui l’a émise, jusqu’à ce que survienne un changement de fait ou de droit qui en affecte la validité, ou jusqu’à ce que le service notifie au demandeur une modification de son appréciation.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter le sous-amendement n° 214 et donner l’avis de la commission spéciale sur l’amendement n° 45.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur de la commission spéciale. Par ce sous-amendement, la commission spéciale entend apporter un certain nombre de précisions. Prenant l’exemple des dispositions existantes en matière de rescrit ou figurant dans la première version de l’article 10 du projet de loi, ce sous-amendement tend à préciser que les réponses apportées sont opposables par le demandeur à l’administration jusqu’à ce qu’intervienne un changement de fait ou de droit, ou qu’une nouvelle position soit notifiée au demandeur. De telles conditions auraient sans doute émergé de manière prétorienne, mais les inscrire dès à présent dans la loi permet d’en clarifier le contenu.
En ce qui concerne l’amendement n° 45, vous l’avez rappelé, monsieur le secrétaire d’État, il vise à réintroduire l’article 10, que nous avons supprimé en commission, en en modifiant sensiblement le contenu.
L’article 10 du projet examiné en commission prévoyait d’inscrire la généralisation du recours au rescrit au sein du code des relations entre le public et l’administration. Cet article renvoyait toutefois à des décrets le soin de définir non seulement ses modalités, mais également son champ d’application. Nous avons donc estimé que ces dispositions étaient entachées d’incompétence négative et les avons écartées. Nous nous sommes également interrogés, dans notre rapport, sur la pertinence de créer un régime général en matière de rescrit, alors que toutes les procédures existantes sont très spécifiques et prévues dans des textes sectoriels.
Le Gouvernement semble avoir tenu compte de nos remarques, puisque la réécriture de l’article 10 qu’il propose introduit des rescrits spécifiques dans cinq secteurs et que ces dispositions doivent directement s’insérer dans les codes concernés, à savoir le code de l’urbanisme pour la taxe d’aménagement, le versement pour sous-densité et la taxe pour la construction de certains locaux en Île-de-France, le code de l’environnement pour les agences de l’eau et, enfin, le code du patrimoine en matière de redevance d’archéologie préventive.
J’émets donc un avis favorable à l’adoption de cet amendement, sous réserve de l’adoption du sous-amendement que j’ai présenté voilà quelques instants. Prenant l’exemple des dispositions existantes en matière de rescrit ou figurant dans la première version de l’article 10, ce sous-amendement tend donc à préciser que les réponses apportées sont opposables jusqu’à ce qu’intervienne un changement de fait ou de droit, ou qu’une nouvelle position soit notifiée au demandeur.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 214 ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Effectivement, monsieur le rapporteur, le Gouvernement a tenu compte des observations et de la position de la commission spéciale du Sénat au sujet de l’article 10 dans sa rédaction initiale. D’où la présentation d’un amendement différemment rédigé pour y répondre.
Pour ce qui concerne le sous-amendement n° 214, il vise à apporter des précisions utiles, qui facilitent aussi l’intelligibilité du dispositif que nous proposons. J’émets donc un avis favorable, en me félicitant, par avance, de ce que son adoption permette le rétablissement de l’article 10.
Mme la présidente. En conséquence, l’article 10 est rétabli dans cette rédaction.
Article 11
(Supprimé)
Mme la présidente. L’amendement n° 46, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
À titre expérimental, pour certaines des prises de position formelles mentionnées à l’article 10, le demandeur peut joindre à sa demande un projet de prise de position. Celui-ci est réputé approuvé en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande.
L’expérimentation est mise en œuvre pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret mentionné au dernier alinéa du présent article. Elle fait l’objet d’une évaluation dont les résultats sont présentés au Parlement.
Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article.
La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Dès lors que le Gouvernement, par l’amendement n° 45 qui vient d’être adopté, propose d’introduire des dispositions créant de nouvelles formes de rescrit à l’article 10, il souhaite, corrélativement, rétablir l’article 11, qui permet d’expérimenter, pour certains des rescrits ainsi créés, un dispositif de « silence vaut accord » à l’issue d’un délai de trois ans, lorsque le demandeur présente un projet de prise de position formelle.
Une démarche de « silence vaut accord » dans le domaine du rescrit constitue, pour nous, un pas supplémentaire dans l’institution d’une relation de confiance entre usagers et administration. Si celle-ci ne répond pas à un projet de rescrit, elle est réputée l’approuver. L’expérimenter en la matière nous paraît essentiel. Tel est le sens de cet amendement de rétablissement de l’article 11.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission spéciale ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. L’article 11 a été supprimé en commission par cohérence avec la suppression de l’article 10. Se fondant sur les dispositions de ce dernier, il prévoyait la mise en place, à titre expérimental, d’un mécanisme permettant à l’administration d’accepter tacitement une proposition de rescrit transmise par un usager.
L’amendement du Gouvernement vise, ici, à réintroduire ce mécanisme expérimental, sur la base d’un décret, dans les secteurs concernés par les procédures réintroduites à l’article 10.
Je m’interroge sur une telle manière de faire. En effet, les services concernés devront déjà se familiariser avec les nouvelles procédures prévues à l’article 10. Ils risquent donc d’éprouver certaines difficultés pour appliquer ce nouveau dispositif expérimental en même temps. Des erreurs matérielles de traitement pourraient, en outre, avoir des conséquences très dommageables, en raison du principe même de l’acceptation tacite.
Je pense qu’il est donc trop tôt pour mettre en œuvre cette procédure expérimentale. De ce fait, je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
Mme la présidente. En conséquence, l’article 11 demeure supprimé.
Articles additionnels après l’article 11
Mme la présidente. L’amendement n° 58, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Après l’article 11
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, dans le cas mentionné au 5° du présent article, des décrets en Conseil d’État peuvent prévoir, dans l’intérêt d’une bonne administration et lorsque la nature des décisions en cause le permet, que le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut acceptation. »
La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Avant de devenir le droit commun, la règle du « silence vaut acceptation » pouvait être instituée ponctuellement par voie réglementaire. L’institution du principe du « silence vaut acceptation » par la loi du 12 novembre 2013 a conduit le législateur à prévoir des exceptions, notamment dans les relations entre l’administration et ses agents.
Le principe est donc que le silence vaut rejet dans les relations entre l’administration et ses propres agents. On ne peut y déroger que par la loi. Ce dispositif, plus contraignant que le dispositif antérieur, qui permettait de déroger à la règle par voie réglementaire, conduit à des situations critiquables, dans lesquelles la simple reconduction d’une disposition réglementaire de « silence vaut accord » oblige à passer par la loi.
Pour résoudre cette difficulté relevée par le Conseil d’État, le présent amendement a pour objet de permettre de déroger, par voie réglementaire, au principe du « silence vaut rejet » dans les relations entre l’administration et ses propres agents.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission spéciale ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. Cet amendement est important, car il concerne la mise en œuvre du principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation. Bien sûr, tout le monde est favorable à ce principe, car il permet de simplifier les relations entre l’administration et le public. Toutefois, depuis 2013, son application est d’une complexité extrême.
En 2015, nos collègues Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli ont démontré qu’il y avait davantage d’exceptions que d’applications de la règle. De fait, les citoyens sont perdus et devraient consulter quarante-deux décrets d’application pour savoir si le silence de l’administration vaut acceptation ou rejet.
Une exception actuelle à ce principe au moins est claire : le silence gardé par l’administration dans ses relations avec ses agents vaut refus. Par cet amendement, le Gouvernement propose de créer des exceptions à cette exception. Le silence gardé par l’administration dans ses relations avec ses agents vaudrait acceptation dans certains cas et rejet dans d’autres.
Cette situation deviendrait ubuesque, voire kafkaïenne,…
M. Roland Courteau. Au minimum !
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. … pour nos petites communes, qui sont déjà bien en peine de gérer toute la complexité du droit de la fonction publique et qui se sentent souvent abandonnées par les préfectures.
Il est donc proposé un avis défavorable sur cet amendement.
Mme la présidente. L’amendement n° 2 rectifié, présenté par M. Delahaye et Mme Guidez, est ainsi libellé :
Après l’article 11 (supprimé)
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Lorsque le juge administratif est saisi d’un moyen tiré de la régularité d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, il doit contrôler le respect des exigences en découlant. Néanmoins, un vice de procédure ne peut fonder l’annulation de la décision prise que s’il a privé les intéressés d’une garantie ou s’il est susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de cette décision.
La parole est à Mme Jocelyne Guidez.
Mme Jocelyne Guidez. Dans son projet de loi présenté en conseil des ministres, le Gouvernement avait décidé de procéder à l’inscription dans la loi de la célèbre jurisprudence Danthony, par laquelle le Conseil d’État établissait que tout vice de procédure dans l’élaboration d’une décision administrative n’était pas de nature à entraîner son annulation.
Pour qu’un acte administratif soit annulé pour vice de procédure, deux hypothèses sont posées : la personne intéressée par l’acte doit avoir été privée d’une garantie prévue par la procédure viciée ; ou le vice doit avoir exercé une influence sur le sens de la décision résultant de la procédure.
L’inscription de la jurisprudence Danthony dans la loi permet de donner à cette règle jurisprudentielle opportune une place durable et une sacralité évidente. Elle assure ainsi pleinement aux collectivités publiques qu’un vice mineur affectant la procédure d’élaboration de leurs décisions ne peut remettre ces dernières en cause devant le juge. Il s’agit ici d’instiller également davantage de stabilité et, donc, de confiance dans l’activité des collectivités publiques.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission spéciale ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. Cet amendement a pour objet de codifier la jurisprudence Danthony du Conseil d’État. Pour mémoire, selon cette jurisprudence, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’entache d’illégalité l’acte administratif en question que dans deux hypothèses : premièrement, s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise ; deuxièmement, s’il a privé les intéressés d’une garantie.
Lors de l’examen du projet de loi par la commission spéciale, nous avons approuvé l’abrogation d’une disposition législative de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, qui était dépourvue de portée juridique depuis cette jurisprudence.
Toutefois, la commission spéciale n’a pas souhaité codifier cette même jurisprudence dans la loi, souscrivant à l’analyse du Conseil d’État formulée dans son avis sur le projet de loi, selon laquelle ce choix serait inopportun, car il priverait le juge administratif « de la possibilité de lui apporter les amendements nécessaires […] afin de prendre en compte la spécificité de certaines procédures administratives préalables sectorielles ».
Il est donc proposé un avis défavorable sur cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Comme vient de l’évoquer M. le rapporteur, l’article 27 du projet de loi, examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission, a abrogé l’article 70 de la loi du 17 mai 2011, afin de tirer les conséquences du principe dégagé par la jurisprudence Danthony du Conseil d’État en date du 23 décembre 2011.
En cohérence avec l’analyse du Conseil d’État énoncée dans le cadre de l’examen du présent projet de loi, le Gouvernement estime, comme la commission, qu’il n’est pas nécessaire ni opportun d’aller au-delà de cette clarification du droit applicable, en consacrant par la loi l’application de la jurisprudence Danthony.
Pour nous, l’appréciation des conséquences qu’emporte un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable relève avant tout de l’office du juge, lequel nous paraît défini de manière satisfaisante par la jurisprudence administrative.
Par conséquent, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement. À défaut, il émettra un avis défavorable.
Mme la présidente. Madame Guidez, l’amendement n° 2 rectifié est-il maintenu ?
Mme Jocelyne Guidez. Non, je le retire, madame la présidente.
Mme la présidente. L’amendement n° 2 rectifié est retiré.
Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je vous propose de prolonger notre séance jusqu’à minuit et demi, afin de poursuivre l’examen de ce texte.
Il n’y a pas d’observation ?…
Il en est ainsi décidé.
Article 12
I. – Le chapitre IV du titre Ier du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration est complété par une section 5 ainsi rédigée :
« Section 5
« Certificat d’information
« Art. L. 114-11. – Tout usager peut obtenir une information sur l’existence et le contenu des règles régissant une activité qu’il exerce ou qu’il envisage d’exercer.
« L’administration saisie délivre à l’usager mentionné au premier alinéa un certificat d’information sur l’ensemble des règles qu’elle a mission d’appliquer. Toute information incomplète ou erronée figurant dans le certificat, à l’origine d’un préjudice pour l’usager, engage la responsabilité de l’administration. Lorsque les règles spécifiquement applicables à l’activité visée relèvent de plusieurs administrations, et au plus tard dans le mois suivant la demande, l’administration saisie oriente l’usager vers les autres administrations concernées.
« Un décret en Conseil d’État dresse la liste des activités mentionnées au même premier alinéa, le délai de délivrance du certificat d’information, qui ne saurait être supérieur à trois mois, ainsi que ses conditions et modalités de délivrance. »
II. – (Non modifié) Après la neuvième ligne du tableau constituant le second alinéa des articles L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l’administration, est insérée une ligne ainsi rédigée :
« |
L. 114-11 |
Résultant de la loi n° du pour un État au service d’une société de confiance |
» |
Mme la présidente. L’amendement n° 142, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Christine Prunaud.
Mme Christine Prunaud. Par cet amendement, nous demandons la suppression de l’article 12. En effet, le problème du certificat d’information est qu’il donne une vertu législative à ce qui procède quasiment du simple document d’information administrative. En outre, ses attendus sont largement couverts, s’agissant des entreprises, par la partie réglementaire du code de commerce, portant notamment sur les centres de formalités existant dans les chambres consulaires.
L’avis du Conseil d’État est d’ailleurs négatif sur cet article 12, qui n’apporte rien à l’existant et qui fait peser une nouvelle responsabilité sur l’administration, d’une part, et empiète sur les compétences d’autres instances, d’autre part. Je cite cet avis : « Le Conseil d’État souligne l’intérêt que peuvent présenter des mesures tendant à ouvrir à toute personne le droit d’obtenir de l’administration une information exhaustive sur les normes régissant son activité économique ou sociale. Il constate cependant que le projet de loi ne permet pas de répondre à cet objectif, dès lors qu’il n’est pas dans l’intention du Gouvernement de prévoir que le certificat mentionne les règles relevant de chacune des administrations responsables, qu’il s’agisse de l’État, des collectivités territoriales ou d’une autre personne publique. En matière de responsabilité de la puissance publique, le projet ne modifie pas l’état du droit qui prévoit déjà qu’elle peut être engagée en cas d’information erronée ou incomplète ayant créé un dommage.
« En conséquence, le Conseil d’État ne retient pas ces dispositions, qu’il n’estime pas nécessaires. Il considère que l’objectif recherché d’accessibilité de la norme comme le développement dans les différentes administrations de la mission d’information sur les normes, auxquels il souscrit pleinement, peuvent être atteints sans création de nouvelles règles, mais par l’action de ces administrations et, par conséquent, par la voie de circulaires. »
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission spéciale ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. Les auteurs de cet amendement entendent supprimer le certificat d’information, au motif, je les cite, que ce dispositif « n’apporte rien à l’existant » et qu’il « fait peser une nouvelle responsabilité sur l’administration, d’une part, et empiète sur les compétences d’autres instances, d’autre part ». Comme eux, j’ai lu avec intérêt l’avis du Conseil d’État, qui considérait, en substance, qu’un tel dispositif n’apportait pas de plus-value réelle par rapport aux outils d’information existants en raison, notamment, de son manque d’exhaustivité, puisque chaque administration ne répondrait que sur les normes qu’elle a mission d’appliquer, et de l’absence d’effet de cristallisation sur les règles présentées.
Or nos collègues oublient de préciser que, depuis le texte initial, ces deux écueils ont, au moins en partie, été traités. Premièrement, à défaut de pouvoir créer, dès à présent, un guichet unique par activité, qui s’avérerait complexe à mettre en place, notre commission a introduit l’obligation pour l’administration d’orienter, si besoin, le demandeur vers d’autres interlocuteurs administratifs dans le mois suivant sa demande. Deuxièmement, en matière de cristallisation, l’Assemblée nationale a prévu, à l’article 12 bis, une expérimentation, que notre commission a assortie d’un certain nombre de garanties.
Quant aux deux autres arguments avancés, d’une part, le certificat d’information n’engagera pas de responsabilités nouvelles de l’administration, puisque, comme le citent précisément les auteurs de l’amendement, le Conseil d’État a bien rappelé qu’en matière « de responsabilité de la puissance publique, le projet ne modifie pas l’état du droit ». D’autre part, je ne saisis pas bien en quoi ce certificat empiéterait sur les compétences d’autres instances.
Bien qu’étant consciente des limites du dispositif, la commission a donc préféré l’améliorer, en l’ouvrant à davantage d’usagers et en ramenant le délai maximal de réponse à trois mois, plutôt que de le supprimer. Il est donc proposé un avis défavorable sur cet amendement.