Séance du 30 novembre 2018

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Cohésion des territoires », figurant à l’état B.

ÉTAT B

M. le président. L’amendement n° II-255, présenté par Mme Guillemot, MM. Iacovelli, Daunis et Kanner, Mme Artigalas, MM. M. Bourquin et Cabanel, Mme Conconne, MM. Courteau, Duran, Montaugé et Tissot, Mme Taillé-Polian et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à Mme Viviane Artigalas.

Mme Viviane Artigalas. Dans le budget pour 2019, le Fonds national des aides à la pierre, le FNAP, est majoritairement financé par la cotisation des bailleurs sociaux, qui devrait s’élever à 375 millions d’euros, le reste étant financé par Action logement. L’objectif assumé du Gouvernement est d’inciter le secteur du logement social à s’autonomiser, en finançant ses nouveaux projets par la vente d’une partie de son patrimoine.

Le désengagement complet de l’État des aides à la pierre est inacceptable et rompt l’équilibre qui a prévalu à la création du FNAP en 2016 : une parité de financement entre l’État et les bailleurs, et une gouvernance équilibrée organisée autour de l’État, des collectivités territoriales et des bailleurs.

Or le Gouvernement a fixé des objectifs ambitieux. Il est prévu de financer, avec les 450 millions d’euros du FNAP, 40 000 logements très sociaux et 80 000 logements pour les étudiants.

Cet amendement tend à inscrire la contribution de l’État au financement du FNAP à hauteur de 200 millions d’euros ; il s’agit d’un enjeu de solidarité nationale.

Au regard des engagements pris par le Président de la République dans le cadre du plan Logement d’abord, qui doit accélérer la production de logements sociaux et très sociaux, il paraît nécessaire que les crédits du programme 135 soient majorés en conséquence par le Gouvernement, sans faire supporter cet effort au programme 109.

Par ailleurs, le FNAP est chargé de répartir les aides à la pierre. Or des arbitrages doivent être rendus. Quelles sont vos intentions à ce sujet, monsieur le ministre ? Allez-vous désigner un nouveau président ? Allez-vous permettre à ce fonds de fonctionner à nouveau ?

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Nous allons examiner une succession d’amendements visant à déshabiller Pierre pour habiller Paul – c’est la règle de la LOLF, la fameuse « fongibilité asymétrique » –, et il ne sera donc pas possible à la commission d’émettre des avis favorables, même quand, parfois, on peut partager les intentions de l’auteur.

S’agissant des aides à la pierre, je l’ai dit dans mon propos introductif, tout cela était écrit, mais cela n’a pas commencé sous ce gouvernement ; ce n’est que fin 2016, avant l’élection présidentielle, que, tout à coup, les aides à la pierre ont retrouvé des couleurs dans le budget de l’État ; mais on voyait bien que l’on était sur une pente descendante.

Je crains malheureusement que vos 200 millions d’euros ne soient pas nécessaires, ma chère collègue, tout simplement parce que l’on risque de manquer de dossiers à financer en 2019, en bout de chaîne. Que vous marquiez politiquement le coup pour pointer le désengagement de l’État, je peux le concevoir ; pour autant, je pense que les dossiers proposés trouveront des financements parce qu’il y en aura encore moins qu’en 2018. Voilà qui pourrait vous rassurer, s’il fallait vous rassurer.

J’en profite pour vous dire d’un mot, monsieur le ministre, que je me réjouis que le FNAP retrouve enfin un président, puisqu’on a passé plus d’une année sans président, l’ancien ayant démissionné à l’automne dernier pour protester contre la politique du Gouvernement. L’association France urbaine a enfin désigné un candidat ; moi qui avais plaidé en faveur de la création du FNAP, j’espère que ce fonds pourra se remettre au travail et proposer les meilleures solutions pour la répartition, la territorialisation, de ces crédits.

Pour en revenir à l’amendement, je demande à son auteur de bien vouloir retirer.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Julien Denormandie, ministre. Je dirai deux choses.

En premier lieu, s’il y a, dans le budget, une ligne d’aide à la pierre, ayons vraiment en tête que l’aide à la pierre pour la construction de logements sociaux ne se résume en aucun cas à cette ligne budgétaire. M. le rapporteur spécial l’a très bien dit, s’il n’y avait que cette ligne, en décroissance depuis des années, pour soutenir la construction du logement social, on aurait eu un très gros problème. Il faut prendre en compte l’ensemble des dispositifs, que ce soient les dispositifs fiscaux ou les actions de la Caisse des dépôts et consignations, sans revenir sur toutes les mesures de soutien, y compris celle que nous devons renforcer dans le cadre de l’accord de revoyure que j’évoquais.

En second lieu, je veux saluer la nomination prochaine du président du FNAP. Il s’agit – c’est un secret de Polichinelle – du président de la métropole de Rouen, M. Sanchez, avec qui j’aurai un très grand plaisir à travailler.

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour explication de vote.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Nos collègues du groupe socialiste et républicain ont eu raison d’alerter sur la faiblesse des aides à pierre et des crédits du FNAP. C’est vrai, le FNAP n’a pas été créé il y a très longtemps, mais l’intention politique était d’avoir, en son sein, une cogestion territorialisée des financeurs – l’État, les bailleurs sociaux –, pour que la programmation tienne bien compte des besoins des territoires et de leurs capacités à agir.

Par ailleurs, je partage l’idée du rapporteur spécial selon laquelle le jeu de la LOLF donne l’impression de devoir sacrifier l’un pour favoriser l’autre, afin de signaler que, globalement, il n’y a pas suffisamment de crédits pour assurer la construction de logements et avoir une politique ambitieuse en la matière.

Philippe Dallier sait que je ne suis pas une inconditionnelle du précédent gouvernement. (Sourires au banc des commissions.)

M. Bruno Sido. C’est nouveau, ça !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Mais je reconnais qu’à l’époque il y avait la TVA à 5,5 % et les fameux prêts de haut de bilan de la Caisse des dépôts et consignations, qui étaient beaucoup plus inconditionnels que ceux d’aujourd’hui. Ces prêts mériteraient d’ailleurs de faire l’objet d’une évaluation globale.

Je crains d’avoir un diagnostic aussi pessimiste que celui de Philippe Dallier. Tout cela ne fonctionne que si les fonds propres des organismes permettent à ceux-ci d’agir. C’est une espèce de jeu de cubes : quand il manque quelque chose dans le dispositif, tout s’écroule. Donc, effectivement, le prélèvement et la RLS fragilisent les capacités d’investissement des organismes.

M. le président. La parole est à Mme Viviane Artigalas, pour explication de vote.

Mme Viviane Artigalas. Je maintiens cet amendement.

Je rejoins Mme Lienemann et M. Dallier : c’est tout un dispositif qui conduit à mettre en difficulté la construction des logements sociaux.

Les crédits du FNAP diminuent, les bailleurs sociaux n’ont plus les moyens d’assurer leur propre financement. Donc on va se trouver avec un résultat exactement inverse de ce que l’on cherche : promouvoir la construction de logements sociaux et très sociaux.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° II-255.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° II-257 rectifié, présenté par Mme Guillemot, MM. Iacovelli, Daunis et Kanner, Mme Artigalas, MM. M. Bourquin et Cabanel, Mme Conconne, MM. Courteau, Duran, Montaugé et Tissot, Mme Taillé-Polian, M. Bérit-Débat et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à Mme Annie Guillemot.

Mme Annie Guillemot. Cet amendement est relatif aux aides personnalisées au logement, les APL, qui, comme la plupart des prestations sociales, seront concernées par la sous-revalorisation actée par le Gouvernement.

Jusqu’à présent, les APL faisaient l’objet de deux revalorisations par an. Le Gouvernement a décidé de ne les augmenter, en 2019 et en 2020, que de 0,3 %, une hausse bien inférieure à l’inflation, estimée entre 2,1 % et 2,3 % pour 2018.

Cette sous-revalorisation représente, pour les bénéficiaires des APL, une perte moyenne de 4,50 euros par mois, qui s’ajouterait à la baisse de 5 euros par mois décidée pendant l’été 2017 et à la non-indexation, au 1^er octobre 2018, des APL sur l’inflation, prévue par la loi de finances pour 2018.

Cet amendement vise donc à majorer de 102 millions d’euros les crédits alloués aux aides au logement, afin que celles-ci suivent le niveau réel de l’inflation. J’ajoute que ce gel des prestations sur deux années est équivalent, quand on prend en compte l’ensemble des prestations, à 3,7 milliards d’euros de moins pour les ménages.

Le Gouvernement affirme que sa politique redonne du pouvoir d’achat aux ménages et protège mieux les familles modestes, mais, au regard de cette volonté affichée, il nous paraît nécessaire que les crédits du programme 109 soient majorés en conséquence par le Gouvernement, sans faire supporter cet effort au programme 177 de la mission.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. L’année 2018 devait être l’année du pouvoir d’achat ; en tout cas, lorsque le ministre du budget nous présentait les grandes lignes de son budget pour 2019, en début d’année, il nous disait que c’était le « budget du pouvoir d’achat ». Néanmoins, si vous roulez au diesel, que vous fumez des clopes et que vous percevez l’APL,…

M. Xavier Iacovelli. C’est raté !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. … 2019 ne sera manifestement pas l’année du pouvoir d’achat ! (Sourires.) Voilà, c’est un choix politique très clair du Gouvernement. On peut le contester, mais, en tout état de cause, je ne peux pas vous laisser prendre 102 millions d’euros à l’hébergement d’urgence pour le transférer aux APL, ma chère collègue.

J’en profite pour dire un mot, monsieur le ministre, sur la contemporanéité des revenus pris en compte. Vous présentiez cela comme une mesure de justice.

M. Julien Denormandie, ministre. Mais oui !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Franchement, il faut pousser le bouchon un peu loin pour affirmer cela. Je rappelle, d’abord, que si les ressources des allocataires diminuaient, des mécanismes permettaient de les prendre en compte plus rapidement. (M. Arnaud Bazin applaudit.)

M. Julien Denormandie, ministre. Non !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Avec le dispositif tel qu’il existait, lorsqu’un étudiant bénéficiaire de l’APL trouvait un travail, avec la prise en compte des revenus de l’année n-2, il était effectivement accompagné, et, quelque part, cela constituait une aide. Supprimer celle-ci sous couvert d’une « mesure de justice », honnêtement, j’ai un peu de mal à comprendre.

Du reste, monsieur le ministre, si, au bout du compte, cela vous rapporte 1,2 milliard d’euros, c’est bien qu’il y aura des gens qui perdront ; aucun miracle là-dedans, rien ne se perd, rien ne se crée, tout se transforme.

En outre, vous n’avez pas répondu à notre question : comment pouvez-vous attendre 900 millions d’euros en 2019 avec une entrée en vigueur de la mesure, au mieux, à mi-année, au début du mois de juillet ? On a un peu de mal à comprendre ; si cela rapporte bien 1,2 milliard d’euros en année pleine, cela ne peut pas rapporter 900 millions d’euros avec une prise d’effet au 1^er juillet.

J’en reviens à l’amendement ; j’en demande le retrait, parce qu’on ne peut pas prendre 102 millions d’euros sur l’hébergement d’urgence.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Julien Denormandie, ministre. Nous pourrions refaire tout le débat sur le budget dans sa globalité et sur son impact sur le pouvoir d’achat. Dans ce cas, dans un souci de clarté et d’exhaustivité, nous devrions au moins rappeler l’ensemble des mesures qui y sont proposées : taxe d’habitation, prime d’activité, revalorisation du minimum vieillesse, revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés. Voilà assurément des choix politiques, et vous l’avez dit, monsieur le rapporteur spécial.

À propos de la contemporanéisation des revenus pris en compte, je ne suis pas du tout d’accord avec vous ; cette contemporanéité est effectivement une mesure de justice. Prenons un cas de figure, en dépit de tous les abattements que vous avez évoqués, celui d’une femme qui travaillait, voilà deux ans, à temps plein, qui a deux enfants, et qui est aujourd’hui à mi-temps ; typiquement, aujourd’hui, elle n’a plus droit au même montant d’APL qu’avant.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Si !

M. Julien Denormandie, ministre. Deuxième exemple, un étudiant qui devient trader dans une banque est au même niveau d’APL que pendant ses études.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Oui, bien sûr… Vous donnez des exemples qui vous arrangent !

Mme Sophie Primas. Cela fonctionne aussi dans le sens inverse !

M. Julien Denormandie, ministre. Je préfère vraiment que la personne qui, inversement, s’est mariée tôt, a eu des enfants et se retrouve à la sortie de ses études à un niveau immensément plus faible de rémunération alors même qu’elle a commencé à créer une vie familiale, puisse voir son niveau d’APL augmenter ; c’est bien normal. Personne ne peut concevoir que l’on détermine un niveau d’allocation en fonction d’une situation datant de deux ans.

Je vous l’ai indiqué, la réforme du calcul des APL nécessite des modifications profondes des systèmes de gestion et d’information. C’est d’ailleurs cette modernisation que nous retrouvons dans de nombreux champs fiscaux en ce moment.

La question fondamentale est : le montant est-il conforme à la date à laquelle le système entrera en vigueur ? Nous avons là, en réalité, une marge de manœuvre : dans les évaluations faites, tout ce qui était relatif aux indus n’avait pas forcément été estimé à la hauteur de ce que cette mesure pourrait nous faire économiser. Cette marge nous permet donc d’affirmer que la cible évoquée au début est la bonne.

L’objectif, en tout état de cause, est de pouvoir mettre cette réforme en œuvre le plus rapidement possible.

Le Gouvernement émet donc également un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour explication de vote.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Je comprends l’attitude du rapporteur spécial, mais on est toujours dans le même jeu : on ne peut rien faire puisqu’il faut prendre quelque part pour mettre ailleurs. Il s’agit donc d’un choix politique ; on considère que l’État doit déterminer les priorités.

J’en viens à votre argumentation, monsieur le ministre, visant à soutenir que c’est de la justice sociale que de retenir l’année n plutôt que l’année n-2. Passons sur le fait qu’il existe déjà une possibilité de demander un rattrapage à la CAF quand on est en difficulté. Toutefois, s’il s’agissait de justice sociale, alors il faudrait utiliser le bénéfice que vous faites d’un côté pour le redistribuer de l’autre ! Là, ce n’est pas de la justice sociale, ou alors c’est de la justice sociale à grands coups de rabot !

Si vous aviez prévu de suivre le cours des loyers et de l’inflation, nous vous dirions que vous recalez l’effort en le positionnant de sorte que les choses soient plus simples, plus immédiates, plus fluides et plus justes ; soit, mais ce n’est pas ce que vous faites. Vous faites de l’économie budgétaire et, pendant le même temps – bonjour la justice sociale, parce que les bénéficiaires de l’APL ne sont tout de même pas les plus riches du pays ! –, vous gelez l’évolution des APL par rapport aux prix du loyer et à l’inflation. Manifestement, votre politique matraque les plus faibles.

Quant au nombre d’étudiants qui deviennent traders, il doit être « epsilonesque » ! (M. Xavier Iacovelli applaudit. – M. Bruno Sido s’esclaffe.) Quand bien même y en a-t-il un qui devient riche, puisque vous aimez tellement les « premiers de cordée », eh bien,…

M. Bruno Sido. Il paiera des impôts !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. … il n’oubliera peut-être pas qu’il a bénéficié dans sa jeunesse de l’APL ; plutôt que de demander la suppression de l’ISF, il se dira que, l’État-providence, c’était quand même bien !

Ce n’est donc pas vrai de prétendre que la réforme des APL est une mesure de justice sociale. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à Mme Annie Guillemot, pour explication de vote.

Mme Annie Guillemot. Monsieur le ministre, si nous sommes conduits à ponctionner les crédits de l’hébergement d’urgence, c’est parce que, sans cela, nous ne pouvons pas présenter d’amendements.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Eh oui !

Mme Annie Guillemot. Marie-Noëlle Lienemann le disait, le système est bien compliqué, sans compter que nombre de nos amendements ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution.

Monsieur le ministre, vous affirmez qu’il faut changer le mode de calcul de l’APL, mais ce que vous proposez avec la compensation d’Action logement est un jeu de bonneteau. Vous allez affecter presque 300 millions d’euros pour compenser la perte d’Action logement liée à la baisse du « 1 % logement » par une taxe de 9 % payée par ceux qui empruntent, par de jeunes couples.

Vous reportez la solidarité à l’égard d’Action Logement sur de jeunes couples qui vont emprunter. Une taxe de 9 %, monsieur le ministre ! Martial Bourquin n’est pas là, mais il dirait que plus personne n’essaiera de revoir son taux d’emprunt ; c’est un problème.

Vous indiquez aussi que les personnes concernées vont voir leur situation évoluer. Pour ma part, je peux vous suivre sur la réforme des APL parce que cela rétablit sans doute un peu plus d’équité, mais cela touche 20 % de l’ensemble des ménages. Néanmoins, je vous ai déjà interpellé sur le problème que rencontreront les CAF pour gérer cela. Je ne suis pas sûre que cela puisse se faire au mois de janvier.

Mme Dominique Estrosi Sassone. En juillet !

Mme Annie Guillemot. Je ne sais pas comment cela va se passer ; des gens risquent de voir leur APL supprimée.

Je veux vous donner un exemple, relatif à la retenue à la source. Dans ma circonscription, j’ai reçu une dame qui va partir à la retraite le 1^er janvier prochain. Elle a appelé les services fiscaux parce qu’elle voudrait que son taux d’imposition change à cette date. On lui a dit de rappeler après le 15 janvier, parce que cela ne pouvait pas être pris en compte maintenant.

Elle a en outre demandé aux impôts quand ce changement serait appliqué, car elle gagne aujourd’hui 4 800 euros et elle va se retrouver avec une retraite de 2 700 ou 2 800 euros, donc on lui prélèvera son impôt à son taux actuel et non au taux qui devrait lui être appliqué. On lui a répondu que cela ne serait pas effectif avant le 1^er mai, voire le 1^er juin. Ainsi, pendant six mois, on va lui appliquer un taux d’imposition qui ne correspond pas à sa retraite au 1^er janvier.

J’ai bien peur que ce soit la même chose pour les APL avec les CAF, monsieur le ministre.

M. Bruno Sido. Elle sera remboursée !

Mme Annie Guillemot. Oui, mais plus tard.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° II-257 rectifié.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° II-272 rectifié, présenté par MM. Mézard, Requier, Artano, A. Bertrand et Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty et Guérini, Mmes Guillotin, Jouve et Laborde et MM. Roux et Vall, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(En euros)

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Vous le savez, le Sénat a tout récemment adopté, sur une initiative du groupe du RDSE, une proposition de loi portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires, ou ANCT.

Le présent amendement vise à donner à cette future agence les moyens de ses missions et de ses ambitions, puisqu’elle sera un acteur central au croisement de tous les opérateurs – ANAH, ANRU, CEREMA, ADEME – qui fournissent aux collectivités territoriales des moyens d’ingénierie en matière d’urbanisme, de construction, de mise aux normes ou encore de développement durable.

Or le contexte budgétaire contraint dans lequel évolue le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire », marqué par plusieurs années d’affaiblissement en loi de finances – baisse de 4 %, en crédits de paiement, par rapport à 2018 – ne garantit pour l’instant pas à la future ANCT la robustesse financière dont elle aura besoin pour assurer correctement ses missions.

C’est d’autant plus vrai que le Commissariat général à l’égalité des territoires, qui formera la base de l’agence, fait l’objet dans le PLF pour 2019 de plusieurs suppressions de poste.

Si nous voulons que l’agence soit structurante pour le maintien des services publics, la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs, la transition écologique, ou encore l’accès aux soins et au numérique, il est indispensable de reconsidérer largement le niveau de ses crédits. C’est d’autant plus nécessaire – cette crainte a déjà été exprimée par nombre d’entre vous – qu’il nous faut également remédier au risque d’une trop grande asymétrie entre l’action urbaine de l’agence et son action rurale, eu égard à l’importance du programme 147, « Politique de la ville », par rapport au programme 112, dont l’ANCT a vocation à devenir le pilote, en remplacement du Commissariat général à l’égalité des territoires.

C’est la raison pour laquelle redéployer les crédits des autres programmes de la mission sur ce programme, à hauteur de 15 millions d’euros, nous paraît plus cohérent, plus équilibré et plus conforme à la vocation de l’agence, qui interviendra dans de nombreux champs.

Mme Françoise Laborde. Très bien !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. Jean-Claude Requier l’a rappelé, cet amendement a pour objet d’augmenter de près de 80 millions d’euros, soit de 40 %, les crédits du programme 112, dans la perspective de la mise en œuvre opérationnelle de l’Agence nationale de la cohésion des territoires. Jusque-là, on est d’accord ; mais comment financer ces 80 millions d’euros ?

Cet amendement tend à réduire, à hauteur de 65 millions d’euros, le programme 135 : 50 millions d’euros seraient prélevés sur l’action n° 04, soit à peu près un tiers des crédits de celle-ci ; et 15 millions d’euros seraient prélevés sur l’action n° 07, soit près de 25 % des crédits qui y sont affectés. Cela nous paraît beaucoup, et même démesuré, puisque les crédits de ce programme baissent déjà en 2019.

Cet amendement vise ainsi à prélever, sur l’action n° 04, 14 millions d’euros, c’est-à-dire plus de 50 %, des crédits affectés au programme « Interventions territoriales de l’État », le PITE, et 1 million d’euros sur le plan Littoral 21, mis en place l’année dernière.

C’est ce mode de financement qui ne nous paraît pas réaliste. En outre, il nous semblerait utile de définir exactement les besoins de l’agence en moyens financiers et en personnels avant d’affecter des crédits.

Pour toutes ces raisons, la commission des finances a émis un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Julien Denormandie, ministre. J’aurai le même avis, en me fondant notamment sur le dernier argument de M. le rapporteur spécial.

J’ajoute que l’objectif des travaux réalisés ici est que l’agence puisse mobiliser le potentiel financier des opérateurs qui travailleront au sein ou aux côtés de l’agence.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement, en dépit de la difficulté à émettre un tel avis quand le premier signataire est M. le ministre Mézard. (Sourires.)