Séance du 3 décembre 2020

Mme le président. La parole est à M. Jean-Louis Lagourgue.

M. Jean-Louis Lagourgue. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l’année 2020 est marquée par de nombreuses situations particulièrement difficiles auxquelles l’État doit fait face aux niveaux sanitaire, social, économique ou sécuritaire.

Si ce contexte redéfinit nos priorités, il ne doit pas nous faire renoncer à maintenir et à renforcer l’organisation de l’État, bien au contraire ! Les épreuves que notre pays traverse actuellement nous montrent l’absolue nécessité d’assurer la continuité de l’action publique.

Les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » que nous examinons ce soir soutiennent ce qui est au cœur de nos institutions républicaines.

Cette mission revêt donc une importance primordiale, en visant trois objectifs : garantir aux citoyens l’exercice de leurs droits dans le domaine des libertés publiques ; assurer la continuité de l’État sur l’ensemble du territoire ; mettre en œuvre au niveau local les politiques publiques nationales.

Les crédits de la mission prévus par la loi de finances pour 2021 s’élèvent à 4,2 milliards d’euros, en légère hausse par rapport à l’année précédente. Toutefois cette augmentation cache une évolution très disparate selon les programmes qui composent la mission.

Ainsi, le programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative », dont les crédits financent l’exercice des droits des citoyens dans le domaine des élections, de la vie associative et de la liberté religieuse, enregistre une hausse particulièrement forte de ses crédits. Cette augmentation tient principalement à l’organisation des élections départementales et régionales, ainsi que des élections territoriales en Corse, en Martinique et en Guyane, prévues en 2021.

Quant au programme 216, « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur », auquel sont rattachés les moyens du pilotage des fonctions support, et de la gestion des affaires juridiques et contentieuses du ministère, il voit son budget croître très légèrement afin de permettre la poursuite des réformes engagées en 2020.

Enfin, le programme 354, « Administration territoriale de l’État », qui supporte la majorité des crédits de la mission, comprend les moyens des préfectures, des sous-préfectures et des directions départementales interministérielles.

Ce programme est fondamental pour les liens entre l’État, les collectivités et les citoyens. Après plusieurs années de coupes budgétaires drastiques, il voit ses crédits stagner, alors que le Premier ministre avait annoncé dans sa déclaration de politique générale, le 16 juillet dernier, que « les moyens de l’État [seraient] confortés dans leur action quotidienne ».

Cette stagnation est particulièrement problématique à l’heure où, pour faire face à l’épidémie de covid-19, la présence de l’État dans les territoires aux côtés des citoyens et des élus locaux est plus que jamais nécessaire. Or, depuis quelque temps déjà, dans nos territoires ruraux, nous assistons à un recul des services publics, surtout des services de proximité.

La dématérialisation et la mutualisation ont conduit à la suppression de nombreux points de contact qui permettaient à une population souvent âgée ou n’ayant pas accès à internet de disposer d’un interlocuteur dans ses démarches administratives.

Si ce processus de dématérialisation est certainement nécessaire au vu des évolutions technologiques, il ne doit pas accroître la fracture numérique, territoriale et sociale. L’État doit entendre le sentiment d’abandon de nombreux habitants des territoires ruraux, entretenu par les suppressions successives des relais physiques de l’État dans leur commune au profit de services en ligne ou trop éloignés.

Madame la ministre, mes chers collègues, ce budget ne semble pas à la hauteur des enjeux. Pour cette raison, le groupe Les Indépendants s’abstiendra.

Mme le président. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Administration générale et territoriale de l’État » est problématique cette année, à deux égards.

D’une part, nous ne pouvons nous satisfaire que les crédits du programme « Administration territoriale de l’État » stagnent après plusieurs années de coupes budgétaires. Depuis 2008, ce sont 25 % des effectifs qui ont été supprimés. L’État accuse ainsi un retrait au niveau local, retrait justifié par la rationalisation de la dépense publique, mais qui n’a abouti qu’à l’amoindrissement des services publics.

Ce sont les moyens des préfectures et des directions départementales qui sont en jeu, ainsi que leur capacité à remplir des missions qui prennent d’autant plus d’ampleur depuis la crise. Le Gouvernement ne peut se contenter de parler du couple « préfet-maire », sans permettre à celui-ci de se développer, j’oserais même dire de « s’épanouir », sans risque de divorce… (Sourires.)

Les élus locaux ont manifesté leur ras-le-bol depuis le début de l’examen de ce budget, face au manque de soutien financier et humain de l’État. Mais, depuis le début de la crise sanitaire, ils demandent aussi une amélioration de leurs relations avec l’État. Un soutien massif des services déconcentrés est impératif.

À ce titre, la verticalité n’est pas une bonne méthode sans un minimum d’horizontalité, d’anticipation, d’échanges et d’accompagnement.

Ce programme devrait être abondé en crédits pour améliorer le fonctionnement des services déconcentrés, d’autant plus que nous attendons pour 2021 la loi « 3D » ou « 4D », avec dans son titre au moins un « D » pour « déconcentration ». Mais on ne peut réformer l’organisation territoriale de l’État à moyens constants, alors que les collectivités ont besoin de renforcements concrets, constatables par les citoyennes et les citoyens.

L’administration territoriale de l’État n’est pas en situation de faire face à la crise et aux sollicitations que rencontrent les élus quotidiennement. Pourtant, l’État s’appuie constamment sur les collectivités. Nous pensons par exemple aux maisons France Services, pour lesquelles l’État ne respecte pas aujourd’hui ses obligations d’affectation de deux emplois par maison.

D’autre part, cette mission est importante cette année dans la mesure où son programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative », sera particulièrement mobilisé avec la tenue des élections départementales et régionales, d’où l’augmentation de 80 % des crédits. Mais il nous paraît compliqué d’évaluer les besoins, puisque nous sommes dans l’incertitude quant au calendrier électoral et aux conditions d’organisation de ces scrutins.

Cette incertitude contribue notamment à maintenir une situation d’instabilité pour les élus locaux, qui ne peuvent assurer la relance des investissements publics dans ces conditions.

Si le Parlement confirme le report des élections départementales et régionales au mois de juin 2021, le coût des mesures sanitaires qu’implique la mise en place de protocoles stricts conduira à une augmentation des crédits de cette mission.

Nous devons nous assurer que tout sera fait pour que les conditions d’information des électeurs et d’égalité des candidats soient les meilleures possible. Le rapport remis par Jean-Louis Debré préconise en outre une majoration de 20 % du plafond des dépenses de campagne, qui n’est pas budgétée ici.

Ce sont des enjeux démocratiques sur lesquels le Parlement doit avoir l’œil, et la main. La tenue de ces élections ne peut reproduire le schéma du second tour des municipales. Le Parlement doit avoir la compétence exclusive pour décider d’un éventuel report.

Pour toutes ces raisons, le groupe CRCE votera contre les crédits de cette mission.

Mme le président. La parole est à M. Éric Kerrouche.

M. Éric Kerrouche. Madame le président, madame la ministre, mes chers collègues, beaucoup a déjà été dit sur cette mission, que nous pouvons considérer de deux façons.

Tout d’abord, elle doit être examinée à l’aune de la réforme de l’organisation territoriale de l’État et du cycle électoral.

Le programme 354, « Administration territoriale de l’État », montre une stabilisation des crédits en trompe-l’œil, cela a été dit. Les mesures de mutualisation consécutive à la réforme de l’organisation territoriale de l’État, annoncée par la circulaire de juin 2019, expliquent les mouvements des crédits et des effectifs du programme.

Je souligne, comme d’autres avant moi, le maintien – et non le renforcement – des moyens des préfectures, après plusieurs années d’érosion et donc de retrait de la présence de l’État dans les territoires, dans une logique de rationalisation de la dépense publique.

La création des secrétariats généraux communs et la mutualisation des fonctions supports des directions départementales visent à créer de la transversalité dans l’action publique, ce qui est une bonne perspective. Mais nous ne pourrons apprécier l’efficacité de cette réforme que dans les années à venir. Nous sommes donc dubitatifs quant à l’ensemble de la mission.

Par ailleurs, on a pu observer une administration sous tension, même si elle a su être réactive, dans le contexte de la crise sanitaire. Cela doit nous amener à nous interroger sur le calendrier et le rythme de la poursuite de la réforme.

Les crédits du programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative », sont en augmentation en raison du cycle électoral de 2021, et ce à juste titre.

Je tiens à rappeler que l’impact de la crise sanitaire sur les élections municipales de 2020 a entraîné un surcoût de 29,3 millions d’euros.

Le programme 216, « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur », finance des projets numériques à forts enjeux. Le programme reste stable, mais le financement est exogène, lié à la mission « Plan de relance » pour soutenir des projets numériques dont les enjeux sont très lourds. Je salue néanmoins la création, par la direction interministérielle du numérique (Dinum), d’un observatoire de la qualité des services publics numériques pour renforcer l’accessibilité numérique, point essentiel à la réussite de la modernisation de notre administration.

Nous partageons les préoccupations de Mme la rapporteure spéciale sur les moyens du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Ce programme doit garantir la continuité du service public et de la démocratie. La continuité du service public impose une action de proximité renforcée. Les réformes organisationnelles ne doivent pas se faire aux dépens de l’exercice de missions prioritaires, telles que le contrôle de légalité ou le soutien juridique aux collectivités. En 2020, on relève que 53 % des préfectures ont pourtant réduit les effectifs affectés à ce contrôle.

Par ailleurs, si la dématérialisation est une nécessité, et bien que les apports des évolutions technologiques soient positifs, elle ne doit pas cependant exclure, en retour, les plus fragiles ou ceux qui s’estiment oubliés. Le Défenseur des droits et la mission d’information du Sénat sur l’illectronisme ont d’ailleurs souligné ces points à plusieurs reprises. Il faudrait en réalité mobiliser le produit des économies réalisées pour renforcer l’accessibilité des services publics aux citoyens les plus fragiles et les plus éloignés du numérique.

Cela suppose néanmoins de définir une véritable doctrine territoriale de l’État. Or il n’y en a toujours pas ! Nous nous concentrons sur la dématérialisation – c’est une bonne chose –, mais elle continue d’être vécue sur certains territoires comme un abandon.

Les réformes administratives et comptables continuent de se succéder, pour autant nous recherchons toujours quel est le sens de la politique territoriale de l’État. Ce dernier s’appuie de plus en plus sur les collectivités, comme nous l’observons dans le cadre du recours aux maisons France Services : en effet, sur les 856 maisons de ce réseau, 543 sont financées, non pas par l’État, mais par les collectivités. Nous espérons que le projet de loi « 3D », « 4D, voire « 5D » – peu importe la puissance ! –, apportera des éclaircissements sur la conception de l’État territorial, telle que l’envisage l’exécutif.

S’agissant de la continuité démocratique, il est évident que parler d’une adaptation du calendrier électoral, en tant que telle, ne peut suffire. Il faut déterminer à la fois les conditions de la participation et celles de l’amélioration de la légitimité des élus.

Beaucoup de discours portent aujourd’hui sur le vote à distance, que ce soit à l’Assemblée nationale ou au Sénat, dont la commission des lois a créé une mission d’information consacrée à ce sujet. Ce qui est certain, c’est que le report des élections ne pourra se faire dans les mêmes conditions, sans que des modalités complémentaires aient été définies. Le report seul n’a pas de sens : certes, la démocratie ne se réduit pas qu’au vote, mais sans vote il n’y a pas de démocratie ; encore conviendra-t-il d’en aménager les modalités d’organisation.

Vous comprendrez forcément l’attitude particulièrement dubitative de notre groupe !

Mme le président. La parole est à Mme Christine Lavarde. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Christine Lavarde. Présenté lors du conseil des ministres du 16 décembre 2015, le plan Préfectures nouvelle génération avait pour objectif de renforcer les quatre missions prioritaires des préfectures et sous-préfectures, à savoir la gestion des crises, la lutte contre la fraude documentaire, l’expertise juridique et le contrôle de légalité, ainsi que la coordination territoriale des politiques publiques. La dématérialisation intégrale des opérations de délivrance de titres réglementaires, lancée à la fin de l’année 2017, constitue une mesure phare du plan.

Dans son rapport annuel de 2020, la Cour des comptes a dressé un bilan de la réforme– au vu de l’heure tardive à laquelle nous discutons, je vais vous faire grâce des lacunes qu’elle a relevées… Cependant, la Cour des comptes et notre rapporteure spéciale ont rappelé que cette nouvelle organisation devait permettre la suppression de 1 300 ETP sur les 4 000 affectés en 2016 aux tâches de délivrance des titres. Cet objectif ne semble pas avoir été atteint.

Par ailleurs, le recours particulièrement important à l’emploi d’agents contractuels, s’il pouvait se justifier au moment de la transition vers ce nouveau régime, n’a plus raison d’être aujourd’hui. Notre rapporteure exprime également des inquiétudes s’agissant de la capacité des centres d’expertise de ressources et des titres (CERT) à délivrer correctement la carte d’identité électronique à compter du deuxième semestre de l’année 2021.

Le redéploiement de 1000 ETP vers les quatre missions prioritaires évoquées précédemment n’a pas été plus facile, en raison de l’absence de mobilité géographique, allant parfois à l’encontre de la rationalisation. Ainsi, dans certaines sous-préfectures ont été constitués des pôles départementaux, spécialisés dans le traitement de certaines tâches de police administrative, de manière à maintenir les agents sur place.

Force est de constater que le contrôle de légalité demeure encore perfectible, alors même que cette mission est garante d’une application uniforme de la règle de droit sur le territoire. Le nombre d’acte soumis au contrôle de légalité a considérablement baissé en dix ans – il avoisine les 20 % depuis 2016 –, faute d’effectifs suffisants.

L’année dernière, notre collègue Jacques Genest constatait la forte diminution du budget accordé à cette mission, de l’ordre de 20 %, autant dire qu’il se réduit à peau de chagrin.

Heureusement, le dialogue en amont entre les élus et les préfets sur les sujets difficiles ou qui sortent de l’ordinaire permet d’aboutir à un faible taux de recours gracieux ou contentieux. Cependant, le conseil donné par les préfectures aux communes les plus petites s’est réduit. À ce titre, la possibilité de recourir au rescrit, introduite par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, dont le décret d’application a été publié en mai dernier, doit permettre d’accroître la sécurité juridique des actes des collectivités en amont de leur adoption. Cependant, comme j’avais eu l’occasion de le soulever lors des débats en séance publique, le rescrit ne saurait mettre les communes à l’abri d’un recours exercé par un particulier, un syndicat ou une association, et donc d’une éventuelle condamnation. Il serait intéressant de faire un bilan de cette mesure.

Je terminerai en interrogeant Mme la ministre sur le sort réservé aux préconisations du rapport remis par le comité Action publique 2022. En réponse au constat d’une gestion en silo et d’une adaptation difficile des ressources aux enjeux prioritaires au niveau des préfectures, le comité préconisait de déconcentrer la gestion des ressources humaines et d’envisager la création d’une filière administrative territoriale interministérielle, en remplacement des corps administratifs actuels qui, gérés ministère par ministère, brident la mobilité.

La création du programme 354, l’année dernière, répond à cette demande de mutualisation des moyens de l’État. La création, en 2021, de secrétariats généraux communs départementaux (SGCD), permise par la réforme de l’organisation territoriale de l’État en date de juin 2019, en constitue une mise en œuvre pratique. Pensez-vous aller plus loin, madame la ministre, en créant cette filière interministérielle ? (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, nous abordons la dernière mission examinée aujourd’hui au titre du budget du ministère de l’intérieur. Elle est pour nous particulièrement importante, et ce pour plusieurs raisons.

D’abord parce qu’elle comprend les crédits de l’administration centrale du ministère, indispensables pour venir au soutien de l’activité opérationnelle de nos forces. De plus, elle abrite les crédits destinés au financement de la vie politique et à l’organisation des élections, qui sont si importantes pour la vitalité de notre démocratie. Enfin, elle inclut le budget du réseau des préfectures et des sous-préfectures qui accomplissent un travail remarquable, particulièrement en cette période particulière de crise sanitaire. Permettez-moi de saluer la grande réactivité des agents du ministère de l’intérieur, notamment ceux des préfectures, qui ont été fortement mobilisés autour du couple maire-préfet.

Au-delà de la crise sanitaire, je veux souligner quelques éléments qui viennent conforter le rôle du ministère de l’intérieur en tant que pilote de l’action territoriale de l’État, à laquelle ce budget contribue. Premièrement, les directions départementales interministérielles, qui relevaient auparavant de l’autorité du Premier ministre, ont été rattachées l’été dernier au ministère de l’intérieur. On peut également noter le déploiement de la réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE), avec la création de SGCD auxquels nous consacrons cette année 6,7 millions d’euros. Enfin, le développement du réseau France Services doit être l’occasion de redynamiser nos sous-préfectures.

S’agissant de l’évolution des crédits par nature de dépense, je tiens à préciser que l’évolution des dépenses de personnels de la mission est marquée par l’absence de suppression d’emplois dans les préfectures et sous-préfectures. À la demande du Président de la République et du Premier ministre, il a été décidé de ne réaliser aucune réduction d’effectifs au sein de ces services ; quelque 463 suppressions étaient pourtant initialement prévues en 2021. C’est donc une décision historique : cela faisait dix ans que ce réseau perdait des effectifs, enregistrant ainsi une baisse de 25 %. Ce geste fort constitue une réponse à l’attente collective d’une plus grande proximité, laquelle s’est notamment exprimée dans le cadre du grand débat national. Des réductions d’effectifs seront néanmoins réalisées sur les administrations centrales du ministère de l’intérieur…

Les crédits de masse salariale de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » progressent quant à eux de 21 millions d’euros, hors du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Concernant les crédits de fonctionnement et d’investissement, la mission enregistre une progression de plus de 200 millions d’euros, en excluant le programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative ».

Nous avons souhaité que l’ensemble des personnels du ministère bénéficie d’un effort important en termes de conditions de travail, ce qui implique évidemment les effectifs relevant du secrétariat général et de l’administration territoriale. Ainsi, dans le périmètre de la mission, le parc automobile sera renouvelé par un effort supplémentaire d’environ 20 millions d’euros au titre de France Relance. Nous proposons également d’équiper les agents en doubles écrans et en informatique nomade pour favoriser le télétravail. L’augmentation du budget de l’action sociale représentait aussi une demande forte des personnels : avec le déploiement de 10 millions d’euros supplémentaires – soit une hausse de 18 % –, elle constituera l’augmentation la plus forte enregistrée sur ce budget.

Je souhaite également dire un mot des grands projets numériques que nous menons et qui, nous semble-t-il, sont porteurs d’avenir. Il s’agit non pas de tout remplacer par le numérique, mais simplement de s’engager dans cette transition lorsqu’elle peut faciliter un certain nombre de dispositifs. À ce titre, le déploiement d’une carte nationale d’identité électronique, dont la généralisation est prévue en août 2021, interviendra cette année ; quelque 30 millions y sont consacrés dans le budget. En outre, le programme Réseau radio du futur permettra de se doter l’État d’un nouveau système de transmission mobile plus efficace.

En 2021, le financement des élections départementales et régionales a justifié un relèvement du plafond du programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative », à hauteur de plus de 200 millions d’euros. J’ai bien entendu les interpellations s’agissant du calendrier : je suis néanmoins présente devant vous pour répondre à vos interrogations sur le budget seulement. Je peux toutefois vous faire observer que nous menons déjà un travail sur la question des procurations : avec le programme e-procuration, nous nous sommes ainsi engagés à alléger significativement le temps consacré par les agents du ministère à cette mission.

Pour répondre à quelques-unes de vos interpellations, je tiens à rappeler que les sous-préfets à la relance sont bien des sous-préfets à part entière, il ne s’agit pas de créer un nouveau corps. Ils se consacreront à la relance, comme d’autres sous-préfets s’occupent spécifiquement d’autres missions.

La Miviludes n’a pas vocation à disparaître ; elle est au contraire renforcée. J’ai annoncé récemment que nous étions en cours de recrutement d’une magistrate pour prendre la direction de cette autorité. J’ai aussi présenté notre plan de lutte contre les dérives sectaires. À cet égard, nous attendons, d’ici la fin du mois, que nous soit remis un rapport du directeur général de la police nationale (DGPN) et du directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) : j’en partagerai avec vous les conclusions.

Le Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) n’enregistre aucune baisse de crédit. Au contraire, il bénéficie d’un redéploiement de crédits à hauteur de 10 millions d’euros. Le secrétariat général de ce comité, à la tête duquel le Président de la République a récemment nommé le préfet Gravel, est chargé de la création d’une unité de contre-discours républicain, utile à la prévention et à la lutte contre l’islamisme et le cyber-islamisme, qui sera dotée, en redéploiement de crédits, de 5 millions d’euros. J’y reviendrai, bien évidemment, si vous m’interrogez sur ce sujet.

Mme le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », figurant à l’état B.

ÉTAT B

Mme le président. L’amendement n° II-1108 rectifié bis, présenté par M. Kerrouche, Mme de La Gontrie et MM. Durain, Marie, Bourgi, Kanner, Leconte et Sueur, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(En euros)

La parole est à M. Éric Kerrouche.

M. Éric Kerrouche. J’ai bien compris que l’on ne nous fera pas connaître ce soir la date de la tenue des prochaines élections régionales et départementales. Ce qui est certain, c’est qu’il n’est pas possible d’envisager la tenue de ces élections dans une période toujours concernée par le covid-19, sans que des mesures complémentaires soient prises au préalable.

À cet égard, le rapport Debré, avec des précautions, préconisait d’envisager le vote par correspondance ; il faut, dans cette perspective, s’en donner les moyens financiers. Le rapport estime le coût d’une telle opération à 272 millions d’euros, mais cela correspond en réalité à l’organisation d’un vote qui se ferait intégralement par correspondance. Cela n’est pas acceptable, car le vote à l’urne doit être privilégié, le vote par correspondance n’intervenant qu’à titre complémentaire.

Je propose de financer cette modalité de vote à hauteur de 80 millions d’euros. Cette solution n’est pas très élégante, car elle revient à prélever les crédits dans un programme pour les redéployer dans un autre. Si le Gouvernement consentait à lever le gage, ce serait beaucoup plus simple…

Je le dis une fois de plus : pour conforter la légitimité des élus, et pour organiser efficacement les élections, il faut prévoir des modalités de vote complémentaires si la date du scrutin venait à être reportée. Le report seul n’est pas suffisant !