M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. En l’état, votre amendement, qui vise à donner le droit aux parlementaires de créer des missions budgétaires, est irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution.
C’est une évidence : au sein d’une même mission, les parlementaires sont libres de déplacer les ressources d’un programme à un autre, tandis qu’une nouvelle mission implique la création d’une dépense supplémentaire, à moins qu’il ne s’agisse de créer une mission sans aucun budget…
L’amendement n° 37 est en réalité un amendement de contournement. L’idée est intéressante, puisqu’il s’agit d’ôter toute utilité à l’article 40 de la Constitution. Toutefois, elle ne passerait pas au travers de la censure du Conseil constitutionnel.
Pour ma part, je suis ouvert à un débat sur l’article 40, auquel tous les parlementaires sont assujettis, mais pas par le biais de cet amendement, qui est franchement inconstitutionnel.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 37.
J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.
(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)
M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 173 :
| Nombre de votants | 343 |
| Nombre de suffrages exprimés | 267 |
| Pour l’adoption | 15 |
| Contre | 252 |
Le Sénat n’a pas adopté.
L’amendement n° 38, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Après l’article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Sans contrevenir à l’article 44 de la Constitution, le Gouvernement ne peut déposer, sur les lois de finances, aucun amendement tendant à ajouter des articles au texte soumis au Parlement. Pour le reste, il est astreint au délai de dépôt qui s’impose aux parlementaires. »
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
M. Pascal Savoldelli. Cet amendement vise à mettre à égalité le Gouvernement et les parlementaires dans le cadre des débats sur la loi de finances rectificative.
Je ne rappellerai pas, chacun ici ayant une bonne mémoire et n’ayant aucune leçon à donner, les événements récents : des amendements visant à insérer des articles additionnels ont été déposés par le Gouvernement au cours de l’examen d’un projet de loi de finances.
Il convient donc d’astreindre le Gouvernement et les parlementaires aux mêmes délais de dépôt de leurs amendements.
Évitons ce qui nous est arrivé la dernière fois ! Je pense à l’avis du Haut Conseil des finances publiques en matière de sérieux et de rigueur. Monsieur le ministre, vous avez dû entendre des critiques sur le caractère incomplet du budget, qui avait amené le Gouvernement à insérer des articles additionnels, lesquels avaient suscité ici des débats assez vifs, que je ne rappellerai pas.
Les parlementaires et le Gouvernement doivent être à égalité !
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement, tout en considérant qu’il s’agit d’éléments portés au débat.
Comme vous, mon cher collègue, nous pouvons regretter que le projet de loi de finances pour 2022 soit incomplet à ce stade.
Pour autant, il est impossible, vous le savez, d’adopter de telles dispositions. En effet, le temps du projet de loi de finances est de quelques mois, puisqu’il est examiné par l’Assemblée nationale, puis par le Sénat, avant son vote définitif. Durant cet intervalle, l’exécutif peut être amené à prendre des mesures d’urgence compte tenu de tel ou tel événement nouveau, ce qui ne serait plus possible dans le cadre que vous proposez.
Une chose est un amendement visant à insérer un article additionnel concernant des éléments connus au moment du dépôt du projet de loi de finances – comme c’est le cas aujourd’hui, puisque des mesures sont annoncées –, une autre chose est une mesure répondant à une situation d’urgence.
En tout état de cause, le droit d’amendement du Gouvernement et des parlementaires est prévu par la Constitution. Ce que vous demandez revient à la modifier. C’est la raison pour laquelle j’y suis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 38.
(L’amendement n’est pas adopté.)
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES
Article 2
I. – À la fin du 2° de l’article 1er, aux I A, I et II, à la première phrase du III, à la fin du premier alinéa du IV et au V de l’article 37, à l’article 41, à la fin de l’intitulé du chapitre II du titre IV, à l’article 46, à la fin du premier alinéa et du 4° de l’article 54 et au 4° et à la seconde phrase du 5° de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée ainsi qu’à la fin des première et dernière phrases du premier alinéa et de la seconde phrase du second alinéa de l’article L.O. 132-1 du code des juridictions financières, les mots : « de règlement » sont remplacés par les mots : « relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année ».
II. – L’article 1er de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
1° À la fin du 1°, les mots : « et les lois de finances rectificatives » sont supprimés ;
2° Le 2° devient le 4° ;
3° Le 3° devient le 5° ;
4° Sont rétablis des 2° et 3° ainsi rédigés :
« 2° Les lois de finances rectificatives ;
« 3° La loi de finances de fin de gestion ; ».
III. – Le II entre en vigueur le 1er janvier 2023.
M. le président. L’amendement n° 14 rectifié, présenté par M. Delahaye, Mme Férat, MM. Canévet et Détraigne, Mme Doineau et M. Cigolotti, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Supprimer les mots :
relative aux résultats de la gestion et
La parole est à M. Vincent Delahaye.
M. Vincent Delahaye. Cet amendement vise le nom de ce que l’on appelait jusqu’à présent la « loi de règlement ». Le présent texte tend à la nommer désormais « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année ». Cette nouvelle appellation me paraît quelque peu complexe.
Je souhaite supprimer la mention « relative aux résultats de la gestion », afin d’obtenir un intitulé simple, à savoir « loi portant approbation des comptes de l’année ». Selon moi, ce serait beaucoup plus compréhensible pour tout le monde !
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Vous proposez, mon cher collègue, de modifier le nom de ce texte, en mettant l’accent sur l’évaluation des résultats de la gestion.
M. Vincent Delahaye. Non !
M. Jean-François Husson, rapporteur. Certes, l’appellation proposée n’est pas très concise. Pour autant, je le rappelle, elle figure dans la loi organique relative aux lois de finances. En effet, le véritable nom des lois discutées et promulguées est « loi de règlement du budget et d’approbation des comptes ».
En ce qui concerne cet amendement, la commission s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’article 2, modifié.
(L’article 2 est adopté.)
Article additionnel après l’article 2
M. le président. L’amendement n° 4, présenté par MM. Féraud et Kanner, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly et Lurel, Mmes Artigalas et Bonnefoy, MM. Montaugé, Redon-Sarrazy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Après l’article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
À l’occasion de la transmission au Parlement des documents relatifs aux lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, le Gouvernement transmet au Parlement une annexe présentant de manière groupée, par mission et programme, le montant des crédits non consommés et le montant des crédits reportés.
La parole est à M. Rémi Féraud.
M. Rémi Féraud. S’il existe aujourd’hui une information sur l’état de consommation et de report des crédits durant l’exercice passé, il n’existe pas, à ce stade, de présentation synthétique relatant avec précision les non-consommations et reports de crédits sur l’ensemble des missions budgétaires.
D’un point de vue juridique, nous votons, dans le cadre du budget, des autorisations de dépenses, et non pas l’ensemble des dépenses elles-mêmes.
Pour autant, nous raisonnons comme si l’ensemble des crédits allaient être dépensés. C’est d’ailleurs pour cette raison que l’information des parlementaires sur les choix du Gouvernement, notamment en matière de reports ou de non-consommations, est extrêmement importante au regard du contrôle par le Parlement de l’action budgétaire de l’État.
Cet amendement vise donc à créer une nouvelle annexe récapitulant chaque année l’ensemble des non-consommations et des reports de crédits par mission budgétaire.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Mon cher collègue, l’annexe 1 au projet de loi de règlement présente le montant des crédits ouverts, consommés, annulés et reportés pour chaque programme et chaque mission. Elle est disponible au format électronique en données ouvertes. À partir de ce document, il n’est pas très difficile de déduire le montant des crédits non consommés.
Je le précise, un amendement de la commission prévoit de renforcer l’obligation de publier ces données au format électronique.
Dans la mesure où il n’est pas utile de disposer d’une nouvelle annexe, cet amendement me paraît satisfait, et j’y suis donc défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Le Gouvernement est du même avis que M. le rapporteur.
L’annexe 1 respecte l’article 54 de la LOLF, qui prévoit déjà de porter à la connaissance du Parlement ces informations.
Je demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, je me verrais contraint d’émettre un avis défavorable.
M. le président. L’amendement n° 4 est-il maintenu, monsieur Rémi Féraud ?
M. Rémi Féraud. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 4 est retiré.
Article 3
I. – L’article 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;
2° Le second alinéa est remplacé par un II ainsi rédigé :
« II. – Les impositions de toutes natures peuvent être directement affectées aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics et aux organismes de sécurité sociale, sous les réserves prévues au III du présent article et aux articles 34 et 51.
« Les impositions de toutes natures ne peuvent, sous les mêmes réserves, être affectées à un tiers autre que ceux mentionnés au premier alinéa du présent II et leur affectation ne peut être maintenue que si ce tiers est doté de la personnalité morale et à raison des missions de service public qui lui sont confiées. » ;
3° Sont ajoutés des III et IV ainsi rédigés :
« III. – L’affectation, totale ou partielle, à un tiers d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition d’une loi de finances.
« IV. – L’affectation du produit d’une imposition de toute nature à un tiers ne peut résulter que d’une disposition d’une loi de finances. Le présent IV ne s’applique pas aux impositions affectées aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics et aux organismes de sécurité sociale, à l’exception des impositions dont le produit est, en tout ou partie, affecté au budget de l’État. »
II. – L’article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est abrogé.
III. – Au 1° de l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, les mots : « impositions de toute nature » sont remplacés par le mot : « ressources ».
IV. – Les I et II entrent en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2025. – (Adopté.)
Article 3 bis
L’article 3 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
1° Au 3°, après le mot : « concours », sont insérés les mots : « finançant des dépenses autres que les dépenses d’investissement au sens du 5° du I de l’article 5 » ;
2° Après le même 3°, il est inséré un 3° bis ainsi rédigé :
« 3° bis Les fonds de concours finançant des dépenses d’investissement au sens du même 5° ; ». – (Adopté.)
Article 3 ter A
La seconde phrase de l’article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi rédigée : « Ces décrets sont joints en annexe au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année afférent à l’année concernée. » – (Adopté.)
Article 3 ter
(Supprimé)
Article additionnel après l’article 3 ter
M. le président. L’amendement n° 19, présenté par MM. P. Joly et Féraud, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac et MM. Jeansannetas et Lurel, est ainsi libellé :
Après l’article 3 ter
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Les treizième et quatorzième alinéas du II de l’article 5 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée sont ainsi rédigés :
« - les dépenses de formation brute de capital fixe ;
« - les dépenses ponctuelles ou régulières visant à garantir un modèle de développement durable et pérenne qui inscrive la France dans la transition écologique. »
La parole est à M. Patrice Joly.
M. Patrice Joly. Cet amendement d’appel vise à pointer du doigt le fait que la nomenclature d’inspiration libérale appliquée au budget de l’État, ainsi qu’à l’ensemble des collectivités locales, n’est pas tout à fait adaptée à la situation que nous vivons aujourd’hui.
En réalité, il s’agit de la transposition de règles applicables aux entreprises destinées à identifier et à évaluer le patrimoine des collectivités publiques, en apportant une lisibilité sur leur solvabilité.
Or il se trouve que la définition de ces dépenses, notamment d’investissement, qu’il s’agisse d’immobilisations corporelles ou incorporelles, ne paraît pas pertinente dans la mesure où elle n’inclut que des dépenses visant à accroître l’actif de l’État, alors que certaines dépenses de fonctionnement visent à accroître l’actif de la société d’une manière plus générale.
En effet, face aux enjeux que je viens d’évoquer, la puissance publique doit aujourd’hui à la fois investir dans le capital humain et assumer des dépenses, lesquelles, dans la nomenclature comptable actuelle, sont considérées comme des dépenses de fonctionnement, alors qu’elles sont nécessaires pour œuvrer à la transition écologique.
L’urgence climatique oblige les gouvernements à agir très rapidement au regard des enjeux et de l’accélération brutale de la situation climatique. C’est aussi un enjeu de sincérité budgétaire que d’envisager des investissements considérés aujourd’hui comme des dépenses de fonctionnement.
D’ailleurs, la BCE, la Banque centrale européenne, dans un récent rapport, publié voilà quelques jours, indique que, d’une manière générale, l’inaction des pouvoirs publics, relayée par les acteurs privés, pourrait entraîner à échéance rapide, soit en 2030, une perte de PIB de l’ordre de 10 %, ce qui aurait bien évidemment des conséquences sur les équilibres budgétaires à venir.
Il est donc urgent de revoir cette nomenclature comptable, pour prendre en compte la solvabilité à venir de l’État au regard des enjeux climatiques qui sont devant nous.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. La catégorie des dépenses d’investissement, ou de titre 5, contient, d’une part, les immobilisations corporelles et, d’autre part, les immobilisations incorporelles. Il s’agit d’une classification comptable qui a le mérite de poser des règles précises et bien connues permettant de cerner correctement les investissements qui accroissent le patrimoine de l’État.
La définition proposée part d’une intention que l’on ne peut qu’approuver, mais qu’il serait difficile de mettre en pratique, car un comptable manquera de critères pour déterminer quelles dépenses sont « durables » ou « pérennes » et inscrivent la France dans la transition écologique. Il s’agit de priorités politiques, qui relèvent plutôt de la catégorie des dépenses d’avenir, que nous avons évoquées sur l’article 1er.
Je vous propose par conséquent de bien vouloir retirer votre amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 19 est-il maintenu, monsieur Joly ?
M. Patrice Joly. C’est un sujet technique, qui mérite d’être approfondi. Néanmoins, la solvabilité d’un État est fonction de celle de la société. Prendre en compte ce type de dépenses ou, à tout le moins, revoir quelque peu cette nomenclature au regard de ce qu’est la situation actuelle et ses perspectives me paraît important.
Au demeurant, ce sujet mérite d’être mûri. C’est la raison pour laquelle je retire cet amendement aujourd’hui, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 19 est retiré.
Article 4
I. – Le dernier alinéa de l’article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne.
« Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur montant et leur destination, définis et évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. »
II. – Au début du 4° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, sont ajoutés les mots : « Institue et ».
III. – L’article 52 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi rétabli :
« Art. 52. – Est joint au projet de loi de finances de l’année un rapport portant sur :
« 1° La situation des finances publiques locales ;
« 2° L’évolution des charges résultant des transferts de compétences entre l’État et les collectivités territoriales et leurs groupements ;
« 3° L’évolution et l’efficacité des transferts financiers entre l’État et les collectivités territoriales et leurs groupements, d’une part, et les collectivités territoriales elles-mêmes, d’autre part, notamment ceux effectués à des fins de péréquation au sens de l’article 72-2 de la Constitution ;
« 4° L’état de l’objectif d’évolution des dépenses des administrations publiques locales inscrit en loi de programmation des finances publiques en application de l’article 1er B de la présente loi organique ;
« 5° La présentation de la nature et des conséquences, notamment financières, de l’ensemble des mesures inscrites au projet de loi de finances de l’année et relatives aux collectivités territoriales et à leurs groupements.
« Ce rapport peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. »
M. le président. L’amendement n° 73, présenté par MM. Husson et Raynal, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. Ils sont institués par une loi de finances, qui précise l’objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités qui en sont destinataires. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Le Gouvernement considère que cet amendement va un peu plus loin qu’une clarification rédactionnelle, puisqu’il tend à alléger l’encadrement des prélèvements sur recettes, les PSR, en supprimant les conditions de définition et d’évaluation de leur destination et en prévoyant uniquement que la loi de finances définit l’objet des PSR.
À nos yeux, il s’agit d’un allégement assez substantiel du régime des PSR. C’est la raison pour laquelle nous y sommes défavorables.
M. le président. L’amendement n° 57, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 8
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. le ministre délégué.
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. J’ai indiqué dans la discussion générale que j’aurai l’occasion de présenter un amendement visant à restreindre quelque peu le champ du rapport sur les finances locales.
Ainsi, par cet amendement, il s’agit de ne pas faire figurer dans le rapport l’examen de l’évolution des charges résultant des transferts de compétences entre l’État et les collectivités. En effet, dès lors que la collectivité se voit transférer la responsabilité d’une compétence, elle est aussi responsable des moyens qu’elle y consacre, après avoir perçu les allocations de compensation telles que calculées logiquement.
L’évolution des charges transférées ne dépend plus que des décisions prises par la collectivité et des modalités de gestion qu’elle a choisies.
C’est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer l’alinéa 8, qui définit le contenu du rapport sur les finances locales.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Tout en comprenant pour partie la position de M. le ministre, nous y sommes, sans surprise, défavorables.
En effet, l’affirmation selon laquelle l’évolution des charges est liée à la décision des collectivités est parfois vraie, parfois fausse. Ainsi, pour ce qui concerne le RSA, le revenu de solidarité active, mesure nationale imposée, il paraît difficile de dire que son financement est lié à la façon dont la compétence est exercée par les collectivités. Je prends cet exemple au hasard, vous vous en doutez ! (Sourires.) En effet, d’autres exemples pourraient plaider en votre sens, monsieur le ministre.
Il paraît donc nécessaire de faire le point en la matière. Puisque nous sommes dans la clarté et la transparence, le débat concernant les collectivités locales doit avoir lieu, et ce sujet en fait partie.
La commission est donc défavorable à cet amendement.
M. le président. L’amendement n° 18 rectifié quater, présenté par MM. Bazin, Bascher, Karoutchi et Bas, Mme Eustache-Brinio, M. Cambon, Mmes L. Darcos et Belrhiti, M. Pellevat, Mme Deromedi, M. Milon, Mme Noël, MM. D. Laurent, Mouiller et J.P. Vogel, Mme Demas, MM. Pointereau et Anglars, Mme Dumont, MM. J.B. Blanc, Bonne et Savary, Mme M. Mercier, MM. Bouchet, Chatillon, Panunzi et Cadec, Mme Gosselin, M. Genet, Mme Goy-Chavent, MM. Rietmann, Perrin et B. Fournier, Mmes Raimond-Pavero et Gruny, MM. Klinger, Somon et Charon, Mme Bourrat et MM. Sido, Babary et Bouloux, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Remplacer les mots :
peut faire
par le mot :
fait
La parole est à M. Jérôme Bascher.
M. Jérôme Bascher. Cet amendement de M. Bazin a été largement cosigné.
S’agissant des collectivités locales, auxquelles, vous le savez, nous sommes particulièrement attachés au titre de l’article 24 de la Constitution, il convient d’organiser un débat à la remise du rapport.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Malgré le nombre et la qualité des signataires, nous sommes au regret de demander le retrait de cet amendement. À défaut, nous nous verrons contraints d’émettre un avis défavorable.
En effet, il n’est pas possible de rendre obligatoire la tenue d’un débat en séance publique au Parlement, comme l’a déjà signalé le Conseil constitutionnel.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 18 rectifié quater est-il maintenu, monsieur Bascher ?
M. Jérôme Bascher. Je le retire, monsieur le président, car il s’agissait d’un amendement d’appel.