Les dispositions relatives aux collectivités territoriales dans la loi de finances pour 2008 et la loi de finances rectificative pour 2007
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N° CT 08-1
2007-2008
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AVERTISSEMENT Ce document présente l'analyse des dispositions de la loi de finances pour 2008 n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 et de la loi de finances rectificative pour 2007 n° 2007-1824 du 25 décembre 2007. Il s'agit d'un document de travail élaboré à l'intention de Mesdames et Messieurs les Sénateurs par le service des collectivités territoriales. Il a un caractère informatif et il ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat. |
INTRODUCTION
La loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822) a été publiée le 27 décembre 2007 au Journal officiel et la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824) le 28 décembre ; ces deux lois contiennent de nombreuses dispositions, le plus souvent très techniques, qui concernent les collectivités territoriales et leurs groupements.
Après une réforme importante de l'architecture de la dotation globale de fonctionnement dans la loi de finances pour 2004 et de ses critères de répartition dans la loi de finances pour 2005, puis une nouvelle modification de la taxe professionnelle dans la loi de finances pour 2006, les mesures contenues dans la loi de finances rectificative pour 2007 (LFR 2007) et la loi de finances initiale pour 2008 (LFI 2008) tendent plus à aménager certains dispositifs relatifs soit aux dotations de l'Etat, soit à la fiscalité, qu'à engager de profondes réformes.
La mesure la plus significative figurant cette année dans les lois de finances consiste à transformer le contrat de croissance et de solidarité , qui assurait une progression de la majorité des dotations de l'Etat aux collectivités locales selon un indice égal à l'inflation plus le tiers de la croissance du PIB, en un contrat de stabilité, dont l'indice de référence est basé, en 2008, sur la seule inflation .
Les principales autres dispositions sont de nature fiscale : nouvelle contribution relative aux déchets d'imprimés papiers, taxe sur la publicité, taxe sur les spectacles, fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ou taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel.
Plusieurs dispositions ont été adoptées à l'initiative du Sénat.
Ainsi, la loi de finances rectificative pour 2007 crée une commission nationale d'évaluation des normes au sein du comité des finances locales ; elle contient également deux dispositions qui allègent l'impact, sur la facture de gaz des ménages et des collectivités territoriales, de la réforme de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel.
Par ailleurs, la loi de finances pour 2008 adapte les modalités de calcul du taux de référence de la taxe professionnelle pour neutraliser les effets d'un retour de compétences d'un EPCI vers ses communes membres et alléger ainsi le « ticket modérateur » à la charge de ces communes. Elle introduit également la possibilité, pour les communautés percevant la taxe professionnelle unique, de créer une commission intercommunale des impôts directs participant à l'évaluation des locaux à usage commercial.
Si la loi de finances pour 2008 ne comporte pas de réforme majeure de l'environnement économique, financier, budgétaire ou fiscal des collectivités territoriales et de leurs groupements, l'année 2008 devrait cependant être une année particulièrement importante pour les collectivités territoriales et leurs groupements.
De nombreux rapports et études ont mis en avant ces dernières années la situation difficile des finances publiques et l'inadéquation entre les ressources des collectivités et l'évolution de leurs charges : rapport Pébereau sur la dette, rapport Richard sur la maîtrise de la dépense publique locale, rapport Valletoux sur la fiscalité locale, rapport Lambert sur les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales etc. Les Présidents de trois associations d'élus, l'Association des maires de France, l'Assemblée des départements de France et l'Association des régions de France, ont par ailleurs publié en novembre 2007 un rapport commun, intitulé « Pour une réforme du système fiscal local », qui contient les lignes directrices d'une réforme des finances locales attendue par les élus locaux.
Parallèlement, le Gouvernement a annoncé avoir engagé plusieurs réflexions qui concernent les collectivités locales, notamment une évolution du régime de fixation des valeurs locatives et une revue générale des prélèvements obligatoires, qui pourrait inclure une nouvelle réforme de la taxe professionnelle .
Enfin, le Gouvernement a annoncé qu'il publierait, à la fin de 2008, comme le prévoit la loi n° 2002-276 relative à la démocratie de proximité, le premier décret d'authentification de la population légale pris selon les nouvelles règles de recensement. L'incidence des nouveaux chiffres de la population devrait être particulièrement forte sur les dotations de l'Etat et pourrait entraîner des hausses ou des baisses sensibles de dotation à partir de 2009, si bien que le comité des finances locales a créé un groupe de travail à ce sujet. Cette prise en compte du recensement prendra effet, alors que l'évolution de la dotation globale de fonctionnement pour 2009 n'est pas connue : le Gouvernement a proposé de conserver en 2008 le taux d'évolution de la DGF des années précédentes (inflation plus la moitié de la croissance du PIB), mais a parallèlement insisté sur le nécessaire partage de l'effort de redressement des finances publiques.
I. LES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ AU CONTRAT DE STABILITÉ
A. L'ÉVOLUTION DE « L'ENVELOPPE NORMÉE » EST LIMITÉE À L'INFLATION EN 2008 (ARTICLE 36 LFI 2008)
Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'inscrit dans une démarche « contractuelle », qui a pris initialement la forme d'un pacte de stabilité financière, puis, à partir de 1999, d'un contrat de croissance et de solidarité, institué pour trois ans. Ce contrat a été reconduit chaque année entre 2002 et 2007. Il visait à garantir une prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et des charges de l'Etat, grâce à l'évolution forfaitaire d'une enveloppe dite « normée », regroupant environ les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. La reconduction du contrat s'est cependant faite sur une base annuelle depuis 2002, ce qui a diminué la portée de l'objectif de prévisibilité.
L'article 36 de la loi de finances pour 2008 transforme le contrat de croissance et de solidarité en un contrat de stabilité : d'une part, l'enveloppe normée intègre des dotations qui en étaient exclues et, d'autre part, elle évolue en 2008 selon un indice égal uniquement au taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement.
Auparavant, l'indice d'évolution de l'enveloppe était toujours supérieur à l'inflation , puisqu'il additionnait le taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation et une part de la croissance de la richesse nationale : 20% de la croissance du PIB en 1999, 25% en 2000 et 33% entre 2001 et 2007.
En 2008, l'enveloppe normée atteindra en conséquence 46,4 milliards d'euros, en progression de 1,6% à structure constante. La dotation globale de fonctionnement constitue la part la plus importante de l'enveloppe (40 milliards d'euros en 2008) et ses règles d'indexation ne sont pas modifiées cette année : elle continue d'évoluer comme l'inflation plus la moitié de la croissance du PIB . Cependant, en raison de divers recalages et d'une régularisation négative consécutive à des prévisions de croissance surestimées pour 2006, la DGF progressera en fait de 2,08% (+ 734 millions d'euros). Il n'est d'ailleurs pas exclu que de nouvelles régularisations négatives pèsent fortement sur l'enveloppe des DGF de 2009-2010, en raison des chiffres de croissance prévus dans les lois de finances pour 2007 et 2008.
Le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a déclaré que le Gouvernement n'avait pas souhaité modifier en 2008 les règles d'indexation de la DGF, principale dotation de l'Etat, pour préserver une certaine prévisibilité dans l'élaboration des budgets locaux. Cette préservation en 2008 du taux global d'évolution de la DGF ne vaut cependant pas pour 2009, qui sera également la première année de prise en compte du recensement de la population pour l'ensemble des collectivités et groupements .
Face à une DGF qui progresse de 2,08% à 40 milliards et à une enveloppe normée incluant cette DGF qui n'augmente que de 1,6% à 46,4 milliards, certaines dotations de l'enveloppe doivent être « ajustées » à la baisse pour compenser cet effet de ciseaux. Jusqu'en 2008, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) jouait ce rôle : elle a par exemple baissé de 11% en 2007. Mais la DCTP n'atteint déjà plus que 986 millions d'euros en 2007 et l'application mécanique de l'ajustement l'aurait amputée de 46% en 2008 ; c'est pourquoi le projet de loi de finances initial prévoyait d'intégrer trois nouvelles dotations dans l'enveloppe normée et de faire porter la baisse sur la DCTP et ces trois dotations.
Au total, il était envisagé par le Gouvernement que ces quatre dotations baissent chacune de 21,87% en 2008, soit une baisse estimée par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale à 440 millions d'euros.
Finalement, l'enveloppe normée des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales comprendra dorénavant, en plus des dotations déjà incluses les années précédentes, trois nouvelles dotations (voir tableau récapitulatif infra .) :
- la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle ;
- la dotation de compensation des exonérations des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles (hors Corse) ;
- la part réduction pour création d'établissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (cette part résiduelle de la DCTP était jusque-là restée en dehors de l'enveloppe normée).
Ces trois dotations et le reste de la DCTP seront ajustés à la baisse pour permettre à la fois à la DGF de progresser de 2,08% et à l'enveloppe normée de ne progresser au total que comme l'inflation (+1,6%).
L'Assemblée nationale a voté le dispositif du contrat de stabilité, mais l'a amendé en excluant de l'ajustement la dotation de compensation de l'exonération de 20% de la taxe communale sur le foncier non bâti agricole (hors Corse). En conséquence, les autres variables d'ajustement devaient baisser non plus de 21,87%, mais de 23,9%.
Au-delà de cette modification, la commission des finances du Sénat a proposé d'atténuer globalement l'impact de la baisse de ces dotations grâce à deux mesures de compensation et c'est cette position, légèrement amendée, qui se retrouve finalement dans la loi de finances pour 2008.
Premièrement, le prélèvement sur recettes au titre de la compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) est minoré de 21 millions d'euros, c'est-à-dire que l'abondement des FDPTP par l'Etat est minoré de 21 millions . Cette somme sera reversée aux départements dont la compensation de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles est supérieure à 4,5% du produit des recettes fiscales directes, c'est-à-dire ceux qui sont considérés comme particulièrement sensibles à la baisse de cette dotation de compensation prévue par le nouveau contrat de stabilité . Dix-sept départements ruraux devraient ainsi voir leur perte de recettes atténuée.
Deuxièmement, la loi crée un « fonds de compensation des baisses de la dotation de compensation de la taxe professionnelle », dont le montant est de 60 millions d'euros en 2008 . Ce fonds est alimenté par un prélèvement de 30 millions d'euros sur le produit des amendes de police relatives à la circulation routière et par diverses économies sur d'autres articles de la loi de finances : le financement du fonds par des économies sur d'autres crédits destinés aux collectivités territoriales a permis au Gouvernement d'apporter son soutien à cette mesure d'atténuation des effets de la baisse de certaines dotations. Le fonds sera réparti entre les communes au prorata de leurs baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors compensation de la réduction pour création d'entreprise) ; le Sénat avait prévu que le fonds bénéficierait également aux établissements publics de coopération intercommunale et aux départements, mais la commission mixte paritaire n'a retenu que l'éligibilité des communes.