Les contrôles applicables aux aides nationales aux entreprises

Étude de législation comparée n° 248 - octobre 2014

Étude au Format PDF (347 Koctets)

• NOTE DE SYNTHÈSE
  
  • 1. Situation en France
    
  • 2. Observations sur les Etats étudiés
    
• TABLEAU COMPARATIF
  
• MONOGRAPHIES PAR PAYS
  
• ALLEMAGNE
  
  • A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS
    
    • 1. Fondements juridiques
      
    • 2. Le contrôle administratif des subventions
      
  • B. CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES
    
• BELGIQUE
  
  • A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS
    
    • 1. Le corps de l'Inspection des finances
      
    • 2. Le contrôle prévu par la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral
      
  • B. CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES
    
• ESPAGNE
  
  • A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS
    
    • 1. Contrôles ex ante et transparence
      
    • 2. Contrôles ex post
      
      • a) Contrôle de l'Intervención General de la Administración del Estado
        
    • 3. Recours à des contrôleurs privés
      
  • B. CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES
    
  • C. RESPECT DE LA CONCURRENCE ET AIDES AUX ENTREPRISES
    
• ITALIE
  
  • 1. Dispositions générales sur l'évaluation de l'incidence des mesures de soutien à l'activité économique
    
  • 2. Dispositions spécifiques du décret-loi n° 83 du 22 juin 2012
    
• ROYAUME-UNI
  
  • A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS
    
  • B. RESPECT DE LA CONCURRENCE ET AIDES AUX ENTREPRISES
    
• ANNEXE : LISTE DES DOCUMENTS UTILISÉS
  

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Avril 2014

NOTE

sur

Les contrôles applicables aux aides nationales aux entreprises

Allemagne - Belgique - Espagne - Italie - Royaume-Uni (Angleterre)

Cette note a été réalisée à la demande de MM. Robert Hue, Sénateur du Val-d'Oise, et Jacques Mézard, Sénateur du Cantal

NOTE DE SYNTHÈSE

Consacrée aux contrôles applicables aux aides publiques nationales aux entreprises, cette note se fonde sur l'étude des législations d'Allemagne, de Belgique, d'Espagne, d'Italie et du Royaume-Uni.

Elle est centrée sur les aides aux entreprises privées quels que soient les dispositifs de contrôle repérés ou la nature juridique des aides (« aides accordées par les Etats » au sens des articles 107 à 109 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et autres aides...) et quelles que soient leurs modalités d'attribution : subvention directe, prêt, prêt bonifié, octroi de garantie, mise à disposition de biens,... pour ne citer que ces exemples.

Elle ne concerne pas :

- le contrôle de légalité de l'octroi des subventions ;

- les aides accordées par les régions ou les collectivités territoriales dotées d'une compétence législative ( Länder , autonomías ...) ni les contrôles spécifiques que ces entités peuvent instituer ;

- les aides aux associations ;

- le contrôle exercé par les autorités européennes sur les « aides accordées par les Etats » au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ex-article 87 du traité instituant la Communauté européenne).

Après avoir évoqué la situation en France et les principales conclusions tirées de l'analyse comparative, cette note présente les grands traits de l'état du droit en vigueur dans chacun de ces cinq Etats, étant observé que toute analyse exhaustive - si tant est qu'elle soit possible - de ce sujet dépasse le format imparti aux études de législation comparée publiées dans cette collection.

1. Situation en France

La situation dans notre pays se caractérise par :

- l'absence de cadre juridique unifié ;

- la pluralité des contrôles ;

- et des tentatives pour améliorer la transparence et l'information.

• Absence de cadre juridique unifié

Il n'existe pas, en France, de cadre normatif unifié spécifique aux aides publiques nationales aux entreprises.

La loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 de finances rectificative pour 2002 a abrogé la loi n° 2001-7 du 4 janvier 2001 relative au contrôle des fonds publics accordés aux entreprises. Ce texte avait institué une Commission nationale des aides publiques aux entreprises, « chargée d'évaluer les impacts économiques et sociaux, quantitatifs et qualitatifs, et de contrôler l'utilisation des aides publiques de toute nature accordées aux entreprises par l'Etat et les collectivités locales ou leurs établissements publics ». La Commission poursuivait l'objectif d'améliorer l'efficacité de ces dispositifs dans un sens favorable à l'emploi, à la formation professionnelle et aux équilibres territoriaux. À cette fin, elle pouvait obtenir des organismes gestionnaires d'aides ou des autres autorités compétentes toutes les précisions utiles à une parfaite transparence dans l'attribution et l'usage de ces aides. Son secrétariat était confié au Commissariat général au Plan (aujourd'hui Commissariat général à la stratégie et à la prospective).

Sur la base des rapports transmis par les préfets de région et d'éventuels compléments d'information, la Commission nationale établissait un rapport annuel dans lequel elle formulait ses observations sur les politiques poursuivies. Celui-ci était transmis au Parlement et rendu public.

À la demande d'un parlementaire, d'un maire, du président d'un conseil général ou d'un conseil régional, ou de sa propre initiative, la Commission pouvait interroger les représentants de l'Etat dans les régions ou les départements afin d'obtenir les informations permettant d'estimer l'ensemble des aides reçues par une entreprise déterminée.

Outre sa mission générale de contrôle, la Commission nationale pouvait être consultée lors de l'institution de tout nouveau dispositif national d'aide publique aux entreprises.

Le contrôle des aides publiques fait aujourd'hui l'objet de dispositifs qui diffèrent tant par le périmètre des aides concernées que par la nature des instances de contrôle et la portée de leur intervention respective.

• Pluralité des contrôles

Le Parlement porte une appréciation sur les dispositifs d'aides financés par l'Etat prévus par un projet de loi dans la mesure où, en vertu de l'article 8 de la loi organique n°2009-403 ^{1 ( * )} du 15 avril 2009, ce texte doit être accompagné d'une étude d'impact comprenant notamment « une évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ».

L'examen des lois de finances, et plus spécialement celui des lois de règlement, permet au Parlement de se prononcer, s'il le souhaite, sur les aides directes ou indirectes de l'Etat aux entreprises (subventions directes accordées par l'Etat ou ses opérateurs - dans la mesure où ces derniers sont financés par l'Etat -, dépenses fiscales ou engagements inscrits hors budget général : prêts, avances ou garanties retracées dans les comptes spéciaux du Trésor ou des annexes budgétaires transmises au Parlement). Les rapporteurs spéciaux des commissions des finances disposent, quant à eux, de prérogatives étendues en matière de contrôle ^{2 ( * )} .

La compétence du Parlement en matière d'évaluation des aides publiques aux entreprises est explicitement reconnue par l'article 24 de la Constitution issu de la révision du 23 juillet 2008, qui dispose que le Parlement « évalue les politiques publiques ».

Le Parlement intervient aussi directement dans le contrôle d'aides publiques sur la base de dispositions spécifiques . Lors de la mise en place du plan de soutien aux banques consécutif à la crise de 2008, un comité de suivi du dispositif de financement de l'économie française ^{3 ( * )} a ainsi été créé. Ce comité, associant les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des Finances des deux assemblées, le gouverneur de la Banque de France, le directeur général du Trésor et de la politique économique et le directeur du Budget, examine les aides octroyées aux banques, qu'il s'agisse des garanties de l'Etat ou des concours (prêts et souscriptions au capital) de la Société de financement de l'économie française (SFEF) et de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE).

La Cour des comptes peut, au titre de la vérification du bon emploi des fonds publics, exercer un contrôle de gestion sur les organismes - y compris les entreprises non chargées d'une mission de service public - qui bénéficient de concours financiers de l'Etat ou d'un autre organisme soumis à son contrôle (article L. 111-7 du code des juridictions financières). En outre, en vertu de l'article 47-2 de la Constitution, ses rapports publics concourent à l'information des citoyens.

En ce qui concerne les contrôles internes à l'administration, depuis l'abrogation de la loi du 4 janvier 2001, l'organisation administrative française ne prévoit pas d'organes ministériels ou interministériels spécifiquement chargés de procéder au suivi et au contrôle des aides de l'Etat aux entreprises. Cependant, nombre de ministres disposent d'un service d'inspection générale auquel ils peuvent confier des missions de contrôle, d'audit et d'évaluation de l'ensemble des activités du ministère et des organismes placés sous sa tutelle.

Les principales études menées sur les aides publiques ont été réalisées dans un cadre interministériel en 2003 ^{4 ( * )} , 2007 ^{5 ( * )} et 2013 ^{6 ( * )} . Outre l'absence de périodicité régulière, ces travaux se différenciaient par leurs auteurs, leurs périmètres, leurs objectifs et leurs méthodologies.

Enfin, sans même attendre le résultat d'évaluations a posteriori , la loi impose à l'administration de conditionner l'octroi de concours financier à la souscription par l'entreprise d' engagements contractuels . L'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose que « L'autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret ^{7 ( * )} , conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée (...). Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Le compte rendu financier est déposé auprès de l'autorité administrative qui a versé la subvention dans les six mois suivant la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée ». À ce dispositif général relatif aux seules subventions peuvent s'ajouter des règles particulières spécifiques à certains secteurs ou à d'autres formes de concours financiers. Ainsi en est-il des avances remboursables versées par le Centre national du cinéma ou des garanties accordées par l'Etat aux banques en vertu de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie, prévoyant l'obligation pour les bénéficiaires de signer des conventions avec l'Etat, lesquelles comportaient des engagements économiques, sur la remise de comptes rendus réguliers sur l'augmentation des encours de prêts à diverses catégories d'acteurs économiques ou sur l'application de certains principes en matière de rémunérations des dirigeants et des opérateurs de marché.

• Transparence et information

On rappellera, à ce titre, les règles sur la communicabilité des informations relatives aux subventions, d'une part, et celles concernant l'information des représentants du personnel, d'autre part.

Communicabilité des informations relatives aux subventions

L'article 10 de la loi du 12 avril 2000 dispose que le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention de l'Etat, la convention (pour les montants supérieurs dépassant 23 000 euros) et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande par l'autorité administrative ayant attribué la subvention ou celles qui détiennent ces pièces, dans les conditions prévues par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, qui pose le principe de l'accès de toute personne physique et morale aux documents administratifs. Cette obligation de communication faite aux administrations ne s'est pas accompagnée d'une publication systématique de listes de bénéficiaires des concours accordés par l'Etat comparable à celle assurée, par exemple, par le ministère de l'Agriculture concernant les aides versées au titre de la politique agricole commune ^{8 ( * )} .

Information des représentants du personnel des entreprises bénéficiaires

L'article R. 2323-7-1 du Code du travail, inséré en 2009, prévoit que le comité d'entreprise est informé et consulté après notification à l'entreprise de l'attribution directe, par une personne publique, de subventions (d'un montant supérieur à 200 000 euros) et de prêts ou avances remboursables d'un montant supérieur à 1 500 euros ^{9 ( * )} ). L'information et la consultation portent sur la nature de l'aide, son objet, son montant et les conditions de versement et d'emploi fixées, le cas échéant, par la personne publique attributrice ^{10 ( * )} . Le montant de 200 000 euros retenu pour les subventions est aussi le seuil à partir duquel les aides doivent être notifiées à la Commission européenne en application de la règle de minimis ^{11 ( * )} .

Le rapport annuel adressé au comité d'entreprise doit mentionner les aides ou avantages financiers consentis à l'entreprise par l'Union européenne, l'Etat, une collectivité territoriale, un de leurs établissements publics ou un organisme privé chargé d'une mission de service public, et leur utilisation ^{12 ( * )} .

2. Observations sur les Etats étudiés

Après avoir évoqué l'existence d'un régime général de contrôle des aides publiques nationales aux entreprises, on en examinera successivement :

- la mise en oeuvre ;

- la périodicité ;

- et la nature, avant de préciser les obligations de coopération qui incombent aux bénéficiaires des aides.

• L'existence d'un régime général relatif au contrôle des aides

Un régime général du contrôle existe :

- en Espagne, pour les subventions (versement de sommes d'argent sans contrepartie) du fait de la loi générale qui s'applique à elles ;

- en Italie, où des textes de 1997 et de 2012-2013 régissent les aides ;

- en Belgique, où la loi de 2003 fixe les règles générales applicables à l'octroi et à l'emploi de subventions ;

- et en Allemagne, où les textes relatifs au droit budgétaire prévoient les modalités du contrôle des aides publiques .

Cependant, si le principe général de contrôle prévaut, ses modalités d'application sont très diverses.

• La mise en oeuvre du contrôle

Parmi les modalités de contrôle repérées, trois peuvent être distinguées selon que celui-ci est réalisé par l'administration, par une autorité juridictionnelle ou bien par des auditeurs privés.

Contrôle administratif externe périodique ou non périodique

Le contrôle des aides publiques peut résulter de l' intervention périodique d' une autorité administrative chargée du suivi de tout ou partie des aides , tel que celui réalisé, par ordre décroissant d'ampleur :

-  avec une fréquence bisannuelle par le Gouvernement fédéral allemand, qui publie un rapport sur l'ensemble des aides (subventions et dépenses fiscales) accordées par la Fédération ;

-  chaque année, sur les seules « aides accordées par les Etats » au sens des articles 107 à 109 du TFUE dans ces pays, tant par le Gouvernement italien, qui a créé une structure administrative ad hoc - qui remet un rapport annuel aux commissions du Parlement - que par l'autorité de la Concurrence espagnole qui produit aussi un rapport annuel.

Les administrations qui accordent les aides peuvent, en outre, elles-mêmes et à tout moment, effectuer d'autres contrôles de façon aléatoire (Italie et Allemagne).

Le contrôle peut être dépourvu de caractère périodique , étant confié à un corps d'inspection tel que le service d'inspection national rattaché au ministère chargé des Finances belge, l' Intervención General de la Administración del Estado ^{13 ( * )} , en Espagne et la Guardia di Finanza , corps militaire doté de compétences dans le domaine fiscal en Italie.

Contrôle juridictionnel

En Allemagne et en Espagne, l'équivalent de la Cour des comptes peut effectuer des contrôles sur les entités extérieures à l'Etat qui perçoivent des subventions et vérifier la gestion de ces fonds par le bénéficiaire.

La Cour des comptes belge ne peut, quant à elle, pas étendre ces contrôles directement aux entreprises privées.

La Cour des comptes italienne exerce, pour sa part, un contrôle systématique ex ante sur la « légitimité » ( legitimità) d'une vaste gamme de décisions et un contrôle ex post sur les politiques qu'elle choisit.

Contrôle par des auditeurs privés

Un contrôle non systématique par des auditeurs extérieurs à l'administration est possible :

- en Espagne, où l' Intervención General de la Administración del Estado et les collectivités locales ont la faculté de recourir à des entreprises d'audit privées pour effectuer le contrôle financier des subventions ;

- en Allemagne, où la Fédération a d'ores et déjà demandé des rapports sur les avantages fiscaux à des prestataires de services extérieurs.

• La nature du contrôle

Distinguons le contrôle direct, réalisé par des spécialistes, du contrôle indirect, qui résulte de l'information de l'opinion publique.

Contrôle direct par les spécialistes

Le contrôle de l'Inspection des Finances belge est effectué sur le fondement des protocoles d'accord conclus entre le ministre du Budget et le ministre concerné, qui peuvent notamment prévoir des mesures d'accompagnement et de surveillance, sur la base d'un échantillon des dossiers.

Un contrôle voisin, dans ses modalités, du contrôle fiscal est réalisé par l'Intervención General de la Administración del Estado qui a pour objet de vérifier notamment :

- la correcte obtention de la part du bénéficiaire ;

- le respect des obligations par celui-ci ;

- et l'existence d'éléments non déclarés à l'administration qui pourraient affecter le financement des activités subventionnées ou encore l'obtention, l'utilisation, la jouissance et la justification correctes de la subvention.

Contrôle indirect par l'opinion publique

La publicité des aides constitue le principal moyen pour favoriser un contrôle par l'opinion publique.

Les administrations gestionnaires sont tenues de publier les subventions qu'elles versent :

- en Italie, où existe une double obligation de publier depuis la loi de 2013 : d'une part, les textes applicables à l'octroi d'une aide financière ou d'un avantage économique de plus de 1 000 euros et, d'autre part, la liste des bénéficiaires (nom, coordonnées fiscales, montant de la subvention), sous forme de tableau exportable et réutilisable, mis à jour chaque année, sans compter l'obligation de publier, sur le site Internet du ministère du Développement économique, la liste des initiatives qui font l'objet d'un financement au titre du « fonds pour la croissance durable », destiné à la promotion des actions de relance de la compétitivité ;

- en Espagne, où les administrations rendent publiques les subventions qu'elles accordent dans une publication officielle en précisant l'acte qui a permis de concourir pour l'obtention de la subvention, le programme et le crédit budgétaire auxquels elle s'impute, le bénéficiaire, le montant et l'objet de la subvention.

• La coopération des bénéficiaires, un adjuvant du contrôle

En Belgique, l'acceptation d'une subvention par un bénéficiaire donne à l'Etat le droit de faire procéder à des contrôles. En outre, les résultats obtenus sont contrôlés par la collectivité, qui vérifie la conformité de l'utilisation des fonds par rapport à l'objet de la subvention et qui rédige une délibération en attestant, le bénéficiaire devant restituer les fonds si leur utilisation n'a pas été conforme aux fins pour lesquelles ils avaient été alloués.

En Italie, les bénéficiaires des aides s'engagent à fournir au ministère du Développement économique, de façon périodique et au moyen d'échanges informatiques, toutes les informations nécessaires au suivi des programmes aidés. Un arrêté ministériel fixe le contenu minimal de ces informations, dont la communication est obligatoire à peine de suspension du versement des aides.

En Espagne, les bénéficiaires entendus au sens large, y compris les entités qui collaborent avec eux et les tiers liés à l'objet de la subvention, sont tenus de collaborer et de communiquer la documentation demandée par l'entité chargée du contrôle de sorte qu'elle ait le libre accès à la documentation et aux locaux de travail, et qu'elle obtienne tous les documents utiles à ses vérifications.

Le refus de se conformer à cette obligation est sanctionné d'une amende dont le montant varie en fonction de l'importance de l'infraction.

En Allemagne, si des entités publiques transmettent les fonds reçus à des tiers, la Cour fédérale des comptes peut aussi contrôler ceux-ci.

TABLEAU COMPARATIF

Les contrôles applicables aux aides aux entreprises

Les contrôles applicables aux aides aux entreprises (suite)

MONOGRAPHIES PAR PAYS

ALLEMAGNE

Distinguons :

- le régime du contrôle administratif des subventions ;

- et le contrôle réalisé par l'équivalent de la Cour des comptes.

A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS

On verra les fondements juridiques des subventions puis leur contrôle administratif.

1. Fondements juridiques

En vertu de l'article 109 de la Loi Fondamentale allemande (Grundgesetz) , la Fédération et les Länder sont autonomes et indépendants les uns des autres dans leur gestion budgétaire. Deux lois du 19 août 1969 précisent cependant les règles budgétaires applicables à la première comme aux seconds. Elles comportent des dispositions en matière de subventions.

La loi sur les principes de droit budgétaire de la Fédération et des Länder (Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder - HGrG) dispose que les dépenses à des fins de prestations à des entités extérieures à l'administration de la Fédération ou du Land pour l'accomplissement d'objectifs déterminés (subventions) ne doivent être réalisées que lorsque la Fédération ou le Land ont un intérêt « considérable » (erheblich) qui ne pourrait être correctement satisfait sans une telle subvention (article 14).

Quant à la loi générale budgétaire fédérale (Bundeshaushaltsordnung - BHO) ^{15 ( * )} , elle précise que la preuve de l'utilisation appropriée de la subvention devra être rapportée (article 44).

L'article 12 de la loi sur le soutien à la stabilité et à la croissance de l'économie du 8 juin 1967 (Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft) définit les principes de la politique de subvention : celle-ci doit faire l'objet d'une analyse coût-utilité régulière, être dégressive, d'une part, et limitée dans le temps, d'autre part, afin de participer à la réalisation des efforts de consolidation nécessaires au respect de la règle constitutionnelle du frein à l'endettement (Schuldenbremse) et du pacte européen de stabilité et de croissance.

Le contrat de coalition (Koalitionsvertrag) du Gouvernement précise que toutes les subventions, anciennes comme nouvelles, font l'objet d'un examen permanent (stetig) compte tenu des principes qui les régissent.

Outre les subventions directes, les aides peuvent prendre la forme d'une participation au sein d'une entreprise privée, si :

- cela sert un intérêt important de la Fédération qui ne pourrait être atteint d'une autre manière ;

- l'engagement financier de la Fédération est limité ;

- la Fédération obtient en contrepartie une influence appropriée notamment dans les organes de représentation ou de surveillance ;

- et s'il est assuré que les comptes et rapports annuels seront contrôlés (art. 65 BHO ).

Enfin, comme le rappelle le rapport de Cour fédérale des comptes sur le contrôle de l'attribution et de la gestion des subventions, la dépense doit notamment :

- concerner une matière relevant de la compétence, écrite ou de droit commun, de la Fédération ;

- être octroyée pour satisfaire un intérêt fédéral considérable et non un intérêt privé ou personnel du demandeur ;

- respecter le principe de subsidiarité ;

- être conforme au principe de non-compensation ;

- faire l'objet de crédits d'engagements ;

- respecter le principe de spécialisation des crédits budgétaires ;

- et être prévue au même programme que les autorisations d'engagement.

2. Le contrôle administratif des subventions

• Rapport du Gouvernement présenté tous les deux ans

Le rapport du Gouvernement fédéral sur le développement des aides financières de la Fédération et des avantages fiscaux (Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen) est présenté tous les deux ans, sur le fondement de l'article 12 de la loi sur le soutien à la stabilité et à la croissance de l'économie du 8 juin 1967 précité.

La 24 ^e édition de ce document estime, pour la Fédération, à 18,169 milliards d'euros en 2012 (dont 4,839 milliards d'aides financières et 13,391 millions d'allègements fiscaux) le total des aides et avantages au bénéfice des entreprises, contre 18,445 milliards et 18,805 milliards, prévus respectivement en 2013 et 2014. Son chapitre 2 précise que ces aides et avantages doivent en permanence être justifiés et faire l'objet d'un contrôle régulier.

Ce contrôle porte sur la nécessité des subventions, leur aptitude à remplir un objectif et leur cohérence avec la politique financière et les objectifs économiques, sociaux et écologiques de la politique gouvernementale, qui doivent être vérifiés de façon régulière et efficace, interne ou externe.

À titre d'exemple, on a reproduit sur la page suivante une traduction du plus récent tableau de synthèse qui présente les aides financières et les dépenses fiscales depuis 2011.

En outre, deux types de contrôles existent en pratique : l'un interne à l'administration et l'autre externe par rapport à celle-ci.

• Contrôle interne à l'administration

Le contrôle interne est opéré par le ministère compétent et son administration.

• Contrôle externe à l'administration

Les contrôles externes, qui représentent près de la moitié de ceux réalisés en 2013 d'après le rapport sur le développement des aides financières de la Fédération et des avantages fiscaux précité, peut être effectué par la Cour des comptes (v. infra ) ou des experts (Sachverständigen) . Le ministère des Finances a, par exemple, confié une mission d'évaluation des vingt principaux avantages fiscaux ^{16 ( * )} à l'Institut de recherche de l'Université de Cologne. De même, en 2011, un projet de recherche sur l'analyse des effets fiscaux de la baisse du taux de l'impôt sur le chiffre d'affaires a été confié à l'Institut de recherche économique de Rhénanie-Westphalie.

En 2013, 44 des 62 aides financières (71 %) (Finanzhilfe) et 26,5 % des allègements fiscaux (Steuervergünstigung) accordés ont été évalués par contrôle interne ou externe, représentant respectivement 83,2 % et 74,9 % du volume total des aides et avantages consentis par la Fédération.

Aides financières et allègements fiscaux de l'Etat fédéral destinés
aux entreprises, aux secteurs économiques et aux ménages ( en millions d'euros )

Source : rapport du Gouvernement fédéral sur le développement des aides financières de la Fédération et des avantages fiscaux (Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen) , p. 24.

B. CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES

L'article 44 (1) de la loi générale budgétaire fédérale précitée précise que des directives administratives portant sur les règles relatives à la justification de l'emploi et à l'examen par la Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshof) , sont publiées en accord avec cette dernière.

L'article 91 de cette loi, consacré au contrôle des entités extérieures à l'administration fédérale, dispose que la Cour fédérale des comptes, sauf disposition législative contraire, peut les contrôler lorsqu'elles reçoivent des subventions de la Fédération.

Si ces entités transmettent les fonds reçus à des tiers, la Cour fédérale des comptes peut aussi contrôler ceux-ci.

Le contrôle va de la conformité à l'objet jusqu'à la gestion et l'emploi des crédits. Pour les subventions, la Cour peut aussi vérifier la gestion budgétaire et économique globale du bénéficiaire, dans la mesure où cela est nécessaire à son contrôle.

BELGIQUE

On examinera successivement :

- le régime général du contrôle des subventions ;

- et le contrôle juridictionnel des comptes.

A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS

On verra successivement l'organisation du contrôle de l'Inspection des Finances et les principes qui l'encadrent, tant au niveau fédéral que régional.

1. Le corps de l'Inspection des finances

Des missions de contrôle administratif et budgétaire sont dévolues à l'Inspection des finances interfédérale.

Aux termes des articles 12 et 13 de l'arrêté royal relatif au contrôle administratif et budgétaire du 16 novembre 1994, les inspecteurs des Finances assument une mission de contrôle au nom des ministres chargés du Budget ou de l'Administration générale. Saisis pour avis par le ministre, ils accomplissent des investigations auprès des organismes publics ou privés subventionnés par l'Etat.

Le contrôle a priori de l'Inspection des Finances s'exerce sur toutes les décisions ayant une incidence financière, budgétaire ou ayant trait à l'organisation des services. En matière de subventions fédérales, seules celles facultatives (non fixées par des règles organiques) et supérieures à un certain seuil (25 000 € lorsque le bénéficiaire est inscrit au budget général, 3 100 € dans les autres cas) doivent lui être préalablement communiquées.

Le contrôle a posteriori peut s'exercer sur le fondement des protocoles d'accord conclus entre le ministre du Budget et le ministre concerné, qui ont notamment la faculté de prévoir des mesures d'accompagnement et de surveillance. Dans ce cas, seul un échantillon des dossiers est effectivement contrôlé par l'Inspection.

2. Le contrôle prévu par la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral

Le chapitre III de la loi sur l'organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral est consacré au contrôle de l'octroi et de l'emploi des subventions.

Toute subvention accordée par l'État ou par une personne morale qu'il subventionne - directement ou indirectement - doit être utilisée aux fins pour lesquelles elle est accordée (article 121). Toute décision allouant une subvention précise la nature, l'étendue et les modalités de l'utilisation et les justifications à fournir par le bénéficiaire qui doit justifier de l'utilisation, sauf si un texte l'en dispense.

L'attribution d'une subvention confère à l'État le droit de faire procéder sur place au contrôle de l'utilisation des fonds, ce qu'accepte le bénéficiaire en recevant la subvention (article 122).

Tout bénéficiaire incapable de prouver l'utilisation des fonds ou ne respectant pas les conditions d'octroi de la subvention rembourse les sommes obtenues (article 123).

B. CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES

La loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes consacre quant à elle un chapitre IV aux dispositions générales applicables à l'organisation de ce contrôle qui revêt trois modalités :

- financière, puisque la Cour « vérifie la fiabilité, l'exactitude et l'exhaustivité des états financiers, notamment sur la base d'un contrôle des opérations comptables au regard de la réglementation sur la comptabilité publique ^{19 ( * )} » ;

- de légalité et de régularité, la Cour contrôlant « la légalité et la régularité des recettes et des dépenses publiques. Elle vérifie leur conformité à la loi budgétaire (crédits suffisants au budget, exactitude des imputations...) et s'assure de l'application correcte des règles de droit dont relève l'opération contrôlée (en particulier les normes applicables en matière de marchés publics, d'octroi et d'emploi des subsides, de recrutement du personnel...) » ;

- et du bon emploi des deniers publics, la Cour vérifiant « plus particulièrement si la mise en oeuvre des politiques publiques (santé, justice, emploi, fiscalité, enseignement, agriculture, tourisme, etc.) satisfait aux principes de la bonne gestion selon les critères d'économie, d'efficacité et d'efficience ».

Sur le fondement de ces textes, la Cour peut procéder à l'examen de programmes ou de décisions individuelles octroyant une subvention à une entreprise.

Toutefois, elle ne contrôle pas directement les entreprises privées, ni sur pièces (les administrations ayant accordé la subvention sont en charge des relations avec celles-ci), ni sur place, puisque la Cour ne peut procéder à des contrôles au siège de l'entreprise. Les auditeurs de la Cour n'ont pas le statut de magistrat et ne peuvent contraindre une entreprise à coopérer ou à fournir des documents.

La Cour des comptes peut réaliser des audits. Elle a ainsi rédigé un rapport, transmis au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, sur les aides à l'expansion économique, en 2008, faisant suite à un précédent rapport publié en 2004. Ce rapport précise qu'entre 2004 et 2007, « les contrôles menés ont abouti à l'établissement de demandes de recouvrement pour 2 233 440,24 € ; [dont] pour la même période, 1 925 581,76 € ont été recouvrés » .

ESPAGNE

On distinguera :

- le régime général du contrôle des subventions ;

- le contrôle réalisé par l'équivalent de la Cour des comptes ;

- et enfin le contrôle réalisé dans le cadre de la préservation de la concurrence.

A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS

Adoptée à la suite d'une motion du Tribunal de Cuentas , l'équivalent de la Cour des comptes, la loi générale sur les subventions n° 38 du 17 novembre 2003 modifiée contient un titre III, intégralement consacré au contrôle financier des subventions. Celles-ci s'entendent comme le versement d'une somme d'argent par une administration publique à une personne publique ou privée, sans contrepartie, ce versement étant soumis à la réalisation d'un objectif, l'accomplissement d'un projet ou la réalisation d'une activité dans un but d'intérêt public ou social (article 1 ^er ).

En matière de subventions (Titre III), la loi s'applique à toutes les administrations de l'Etat et à celles des collectivités locales (communes, provinces et leurs organismes de coopération). Les articles 45 (contrôle des aides financées par des fonds communautaires) et 46 (obligation de collaboration avec les entités chargées du contrôle) s'appliquent cependant aussi aux 17 communautés autonomes (disposición final primera) . L'économie générale du dispositif de contrôle institué par la loi s'inspire de la procédure de contrôle fiscal ^{20 ( * )} .

1. Contrôles ex ante et transparence

Le contrôle est exercé ex ante par le jeu des dispositions relatives à la publicité des subventions. Les administrations sont, en effet, tenues de rendre publiques les subventions qu'elles accordent dans une publication officielle en précisant l'acte par lequel il a été permis de concourir pour l'obtention de la subvention ^{21 ( * )} (convocatoria) , le programme et le crédit budgétaire auxquels elle s'impute , le bénéficiaire, le montant et l'objet de la subvention. (article18)

Les mêmes administrations doivent également, dans un but statistique, communiquer les informations relatives aux subventions qu'elles accordent à la base de données nationale créée à cette fin. Elles précisent le fondement juridique et l'acte par lequel il a été permis de concourir pour l'obtention de la subvention, le bénéficiaire, le montant octroyé et la somme versée, les décisions de reversement et les sanctions imposées, le cas échéant. Ces informations revêtent un caractère confidentiel (articles 20-1 et 2).

2. Contrôles ex post

Les contrôles ex post sont le fait d'un service d'inspection national rattaché au ministère chargé des Finances, l' Intervención General de la Administración del Estado ^{22 ( * )} , d'une part , et des auditeurs privés auxquels ce service peut avoir recours, d'autre part.

a) Contrôle de l'Intervención General de la Administración del Estado

La loi détaille :

- le champ et l'objet du contrôle financier des subventions ;

- l'entité qui effectue le contrôle ;

- les modalités de celui-ci ;

- les pouvoirs et obligations des agents chargés du contrôle ;

- les obligations des bénéficiaires des subventions ;

- la procédure applicable ;

- les effets du rapport consécutif au contrôle ;

- et la coordination des contrôles.

Champ et objet du contrôle

Sont soumis au contrôle financier au titre des subventions versées par les administrations de l'Etat et par les organismes qui leur sont liés ou qui en dépendent, non seulement les bénéficiaires de ces subventions mais aussi les entités qui collaborent avec ceux-ci.

Le contrôle financier peut s'étendre aux personnes physiques ou morales qui sont associées au bénéficiaire et à toute autre personne susceptible de présenter un intérêt pour parvenir aux objectifs, réaliser des activités, exécuter des projets ou adopter des comportements (article 45-5).

Le contrôle a pour objet de vérifier (article 44), outre la correcte obtention de la part du bénéficiaire :

- le fait que le bénéficiaire et les entités qui prennent part à l'accomplissement des obligations qui lui incombent ont bien respecté celles-ci ;

- le fait que la perception de la subvention s'est effectuée de façon « adéquate et correcte » par le bénéficiaire ;

- et l'existence des faits, circonstances ou situations non déclarées à l'administration par les bénéficiaires qui pourraient affecter le financement des activités subventionnées ou encore l'obtention, l'utilisation, la jouissance et la justification correctes de la subvention, outre la réalité et la régularité (regularidad) des opérations financées.

Entité qui effectue le contrôle

Le service national de contrôle rattaché au ministère des Finances dénommé Intervención General de la Administración del Estado est chargé du contrôle financier des subventions, sans préjudice des compétences du Tribunal de Cuentas (article 44 -3).

Modalités du contrôle financier des subventions

Ce contrôle peut consister en (article 44-4) :

- l'examen des registres comptables, comptes et états financiers et de la documentation qui les sous-tend aussi bien pour les bénéficiaires que pour les entités qui collaborent avec eux ;

- l'examen des opérations individualisées et concrètes qui pourraient affecter les subventions ou qui leur sont liées ;

- la vérification matérielle des investissements financés ;

- les actions concrètes de contrôle qui doivent se réaliser conformément à ce dont dispose la règlementation relative à la subvention ou la décision d'attribution de celle-ci ;

- et toute autre vérification qui s'avérerait nécessaire eu égard aux caractéristiques spéciales des activités subventionnées.

Pouvoirs et obligations des agents chargés du contrôle financier des subventions

Tous les fonctionnaires de l' Intervención General de la Administración del Estado sont investis du pouvoir de contrôle. Toutes les autorités publiques sont tenues de leur apporter leur concours, de même que les tribunaux qui doivent leur communiquer les éléments qui découlent des affaires dont ils connaissent, sous réserve du respect des règles de procédure. Quant au Service juridique de l'Etat (Servicio jurídico del Estado) , il doit prêter son assistance juridique aux fonctionnaires qui, du fait de leur activité en matière de contrôle des subventions, sont cités par un organe judiciaire.

Les agents chargés du contrôle financier des subventions sont tenus de (article 48) :

- respecter le secret professionnel en ce qui concerne les faits dont ils ont à connaître à ce titre ;

- n'utiliser les données, rapports ou éléments obtenus à l'occasion de ce contrôle que pour celui-ci ou pour qu'ils servent de base au reversement des sommes perçues, tout en devant cependant communiquer aux autorités compétentes (et notamment à l' Intervención General de la Administración del Estado) les faits qui peuvent être constitutifs d'infractions administratives, ou de justifier la mise en cause de la responsabilité comptable ou pénale de leurs auteurs.

Obligations des bénéficiaires des subventions

Les bénéficiaires des subventions, les entités qui collaborent avec eux mais aussi les tiers qui sont liés à l'objet de la subvention sont tenus de collaborer et de communiquer la documentation qui leur serait demandée au titre du contrôle, à l'entité chargée de celui-ci, de sorte qu'elle ait :

- le libre accès à la documentation objet de la vérification, y compris les programmes et archives sur support informatique ;

- le libre accès aux locaux de travail (locales de negocio) et aux autres établissements ou lieux où se déroule l'activité subventionnée ou bien où peuvent être vérifiées la réalité et la régularité des opérations subventionnées ;

- l'obtention de copie ou de factures et de documents équivalents et de tout autre type de document relatif aux opérations où se trouvent des indices d'une obtention, d'une utilisation ou d'une affectation incorrecte de la subvention ;

- et le libre accès à l'information sur les comptes bancaires des entités financières où a pu être versée la subvention.

Le refus de se conformer à cette obligation est sanctionné d'une amende dont le montant varie en fonction de l'importance de l'infraction (articles 56 et 57).

Le bénéficiaire d'une subvention et les entités qui collaborent avec celui-ci sont tenus de :

- communiquer leur changement de domicile si celui-ci intervient pendant une opération de contrôle. À défaut, les procédures adressées au domicile antérieur seront valables (article 49-3 dernier al.) ;

- et de comparaître, à la demande de l'entité chargé du contrôle, tant à son domicile que dans les bureaux qu'ils lui désignent (article 50-9).

Procédure applicable au contrôle financier des subventions

L'article 49 de la loi règle également la procédure applicable au déroulement des contrôles qui sont fixés compte tenu du plan annuel d'audit approuvé par l' Intervención General de la Administración del Estado .

Le contrôle débute par la notification aux personnes intéressées de la nature et de la portée des formalités mises en oeuvre, de la date d'intervention de l'équipe chargée du contrôle et de la liste des documents à lui communiquer. Les bénéficiaires et, le cas échéant, les entités qui collaborent avec ceux-ci, doivent être informés au début de la procédure de leurs droits et obligations. Les gestionnaires des subventions sont aussi informés des formalités accomplies par l'entité qui opère le contrôle.

La loi prévoit les conditions dans lesquelles la procédure de contrôle peut être suspendue. En effet, si au cours de cette procédure, on constate que le bénéficiaire ou les entités qui collaborent avec celui-ci doivent rendre les fonds perçus pour d'autres raisons que celles prévues par l'article 37 de la loi, l'organisme qui a versé la subvention en est averti. Il prend les mesures nécessaires tandis que la procédure est suspendue. Cette suspension prend fin :

- lorsque les mesures appropriées ont été prises par l'autorité qui a délivré la subvention ;

- ou si la même autorité n'a pas indiqué avoir pris les mesures appropriées dans les trois mois suivant la suspension.

L' Intervención General de la Administración del Estado peut, lorsqu'existent des indices de l'obtention, de l'affectation ou de la justification incorrectes de la subvention, prendre toutes les mesures de sûreté de nature à empêcher la disparition, la destruction ou l'altération des factures et des documents relatifs aux opérations en cause. Ces mesures doivent être proportionnées aux fins poursuivies et ne pas occasionner un préjudice dont la réparation serait difficile, voire impossible.

Le contrôle (article 50-1) prend fin par la rédaction d'un rapport qui énonce les faits mis en lumière et les conclusions qui en découlent. Ce rapport est notifié au bénéficiaire et aux entités qui collaborent avec lui, lesquels ont été soumis au contrôle. Une copie en est adressée à l'organisme qui a accordé la subvention. La durée du contrôle de droit commun, limitée à 12 mois à compter de la notification à l'intéressé, peut être prorogée lorsque :

- la procédure revêt une complexité particulière ;

- au cours des contrôles il apparaît que le bénéficiaire ou les entités qui collaborent avec lui ont dissimulé une information ou une documentation essentielle au bon déroulement du contrôle.

Les manoeuvres dilatoires imputables au bénéficiaire et les périodes d'interruption justifiée sont retranchées du délai maximum au cours duquel le contrôle doit avoir lieu.

Effets du rapport relatif au contrôle financier des subventions

Lorsqu'il conclut à la nécessité de reverser les sommes perçues, le rapport qui marque le terme du contrôle financier des subventions a pour effet d'obliger l'organisme qui a versé celles-ci à ouvrir, dans le délai d'un mois, un dossier tendant au reversement des sommes en question, en le notifiant au bénéficiaire et aux entités qui collaborent avec lui (article 51). Ceux-ci disposent de quinze jours pour faire connaître les éléments qu'ils invoquent pour leur défense. L'organisme qui a versé la subvention, est tenu, dans le mois suivant la réception du rapport, soit de notifier à l'autorité chargée du contrôle le début d'une procédure de reversement, soit de communiquer son opposition motivée aux conclusions de ce rapport. En cas d'opposition l' Intervención General de la Administración del Estado peut rédiger un rapport mis à jour qu'elle adresse au chef du service dont dépend l'organisme qui a versé la subvention. Si le chef du service ne communique pas son désaccord au sujet des conclusions de ce rapport, celles-ci deviennent obligatoires pour l'organisme qui a versé la subvention. En cas de désaccord, l' Intervención General de la Administración del Estado a la faculté de transmettre le dossier, par l'intermédiaire du ministre chargé des Finances au Conseil des ministres ou à la commission déléguée du Gouvernement pour les Affaires économiques, selon que le montant du dossier dépasse ou non 12 millions d'euros.

Coordination des contrôles

Chaque année l' Intervención General de la Administración del Estado remet au Tribunal de Cuentas , équivalent de la Cour des comptes, un rapport sur les suites données à ses décisions en matière de reversement des subventions (disposición adicional primera) .

3. Recours à des contrôleurs privés

L' Intervención General de la Administración del Estado a la faculté de recourir à des entreprises d'audit privées pour réaliser le contrôle financier des subventions (disposición adicional tercera) .

B. CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES

Le Tribunal de Cuentas , homologue de la Cour des comptes, est compétent, en vertu de l'article 4 de la loi organique n° 2 du 12 mai 1982 qui régit son statut, et de l'article 38 de la loi n° 7 du 5 avril 1988 sur son fonctionnement, pour contrôler les subventions, crédits, garanties et autres aides versées par le secteur public (qui comprend notamment les administrations de l'Etat), puis perçues par des personnes physiques ou morales, publiques ou privées.

L'article 14 de la loi générale sur les subventions prévoit que les entités qui perçoivent une subvention justifient qu'elles ont rempli les obligations qui leur incombent de ce fait et fassent état de la réalisation des objectifs au titre desquels cette subvention a été versée. Lorsqu'elles ont effectué ces formalités, ces entités sont réputées, en vertu du même article, avoir satisfait à l'obligation de rendre des comptes qui résulte de l'article 34.3 de la loi n°7 du 5 avril 1988 sur le fonctionnement du Tribunal de Cuentas ^{23 ( * )} . Les bénéficiaires de ces subventions et diverses formes d'aides sont également liés par une obligation de collaboration avec le Tribunal de Cuentas (art. 30 de la loi sur le fonctionnement du Tribunal de Cuentas ).

C. RESPECT DE LA CONCURRENCE ET AIDES AUX ENTREPRISES

Aux termes du Titre III de la loi n° 15 du 3 juillet 2007 de défense de la concurrence, consacré aux « Aides publiques », la Commission nationale de la concurrence (Comisión nacional de competencia) peut, d'office ou à la demande des administrations publiques, analyser les critères d'attribution des aides publiques compte tenu de leur possible effet sur le maintien de la concurrence effective sur les marchés. Cette autorité :

- publie des rapports concernant aussi bien les régimes d'aides que les aides individuelles ;

- adresse aux administrations des propositions pour le maintien de la concurrence ;

- remet un rapport annuel public sur les « aides publiques attribuées en Espagne » (voir infra ) ;

- transmet au Parlement un rapport annuel sur les « aides publiques attribuées en Espagne », lequel est mis à disposition des députés, des sénateurs et des commissions parlementaires par l'intermédiaire de l'Office budgétaire des Cortes generales (Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales) , organisme spécifique créé pour permettre un suivi de l'exécution budgétaire par le Parlement.

Elle reçoit de l'organe responsable de la notification des « aides accordées par les Etats » au sens du TFUE à la Commission européenne les données relatives à ces notifications.

Ce Rapport annuel sur les aides publiques en Espagne présente les « aides accordées par les Etats » au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, à savoir tant celles notifiées a priori à la Commission européenne que celles dispensées de cette formalité, et notifiées a posteriori compte tenu des éléments transmis pas les organismes qui gèrent ces aides. Il s'ensuit que sont exclues de ce rapport les aides :

- de minimis qui n'affectent pas le marché communautaire ;

- au secteur ferroviaire relevant de l'article 93 du TFUE ;

- constituant des compensations pour des services d'intérêt économique général ;

- et les autres mesures d'aide à l'économie dans son ensemble (par exemple les mesures fiscales).

ITALIE

Aux dispositions générales sur l'évaluation de l'incidence des mesures de soutien à l'activité économique votées en 1997 et 1998 se sont récemment ajoutées plusieurs mesures tendant à renforcer transparence et contrôle, en vertu du décret-loi n° 83 du 22 juin 2012 portant mesures urgentes pour la croissance du pays.

1. Dispositions générales sur l'évaluation de l'incidence des mesures de soutien à l'activité économique

Les dispositions générales relatives à l'évaluation des aides publiques sont fixées par une loi du 7 août 1997 et un décret législatif du 31 mars 1998. Ces deux textes posent les principes d'une compétence des commissions parlementaires qui s'appuient sur les informations communiquées par les services de l'administration de l'Etat.

• Compétence des commissions parlementaires

L'article 1 ^er de la loi n° 266 du 7 août 1997 portant mesures urgentes pour l'économie charge les commissions permanentes des deux chambres du Parlement ^{24 ( * )} du contrôle des aides à l'économie.

À cette fin, il prévoit que pour l'évaluation et le contrôle de l'efficacité et du respect de ces aides, le Gouvernement remet, avant le mois d'avril de chaque année, aux commissions des deux chambres compétentes en matière industrielle, un rapport sur les caractéristiques et l'évolution, l'année précédente, des mesures prises en matière de soutien aux activités économiques et productives. Afin de permettre à ces commissions d'en mesurer l'efficacité, ce rapport :

- retrace pour chacune de ces mesures, le détail des sommes attribuées sur le territoire en engagements et en paiements, les investissements réalisés et l'impact sur l'emploi outre ce qui serait considéré comme utile, de façon spécifique, pour l'évaluation d'une mesure ;

- et fournit des éléments de suivi par rapport aux années précédentes et les résultats de la surveillance et du contrôle du Gouvernement, y compris sur les entreprises ou entités placées sous le contrôle des administrations.

Afin de mener à bien cette activité d'évaluation et de contrôle, les commissions permanentes des deux assemblées peuvent demander des informations et des éléments relatifs aux bénéficiaires directement à la structure administrative ad hoc qui est créée au ministère de l'Industrie. Enfin ces bénéficiaires sont tenus de fournir à ce ministère - désormais à la direction générale pour l'Aide aux activités entrepreneuriales (Direzione Generale per l'Incentivazione delle Attività Imprenditoriali , DGAI ) -, les éléments d'information relatifs à l'utilisation de ces financements.

• Rôle des administrations de l'Etat

Les dispositions de la loi de 1997 ont été complétées par le décret législatif n° 123 du 31 mars 1998 portant dispositions pour la rationalisation des aides publiques aux entreprises. D'application générale, y compris aux régions à statut ordinaire, ce texte prévoit :

- d'une part (article 8) que les pouvoirs publics peuvent à tout moment fixer les délais et les modalités des contrôles relevant de leur compétence et procéder à des inspections, éventuellement sur échantillon, sur les dépenses et les programmes aidés pour vérifier la mise en oeuvre et le respect des objectifs prévus ainsi que l'exactitude des déclarations et informations communiquées par le bénéficiaire ;

- et, d'autre part (article 11), que les administrations compétentes mettent en oeuvre le suivi des aides publiques pour vérifier l'état d'application, y compris financier, de celles-ci et évaluer l'efficacité de l'aide sur la base d'indicateurs prédéterminés. Elles utilisent ces données pour présenter un rapport annuel qui détaille aussi bien l'état d'avancement financier que l'efficacité en termes qualitatifs par rapport aux objectifs fixés, outre un éventuel besoin de financement ou d'autres aides.

C'est sur la base de ces dispositions que la direction pour l'Aide aux activités entrepreneuriales du ministère du Développement économique publie, chaque année, un Rapport sur le soutien aux activités économiques et productives . À titre d'exemple, en 2012, ce rapport indique que sur 1 023 aides, 62 relevaient du niveau national et 961 du niveau régional. En 2011, dernière année connue, les montants d'aides versés s'élevaient à 1,9 milliard d'euros pour l'Etat (page 53) et à 2 milliards d'euros pour les régions (page 88). Les aides étudiées dans ce rapport s'entendent comme des « aides accordées par les Etats » au sens des articles 107 à 109 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), c'est-à-dire qu'elles impliquent, de façon cumulative, une source publique de financement, la concession d'un avantage sélectif, l'octroi d'un avantage qui a un effet sur les échanges entre les Etats membres, et la possibilité de fausser, y compris, potentiellement, la concurrence.

Dans ce cadre, ce rapport prend en compte les mesures qui relèvent aussi bien de contributions proprement dites, de diminutions d'impôt, de financements aidés, de participations de capital risque, de garanties ou de contributions mixtes, ou encore d'un dispositif qui allie les diverses formes d'aide précitées. Il ne concerne ni les aides aux infrastructures ni celles relatives à l'agriculture, ce qui explique que sa portée soit plus restreinte que la comptabilité de nature macroéconomique qui résulte des calculs de l'ISTAT, l'homologue italien de l'INSEE. Les aides nationales sont versées sur la base de 48 textes différents dont 9 permettent l'octroi de 90 % des montants attribués et 2 respectivement 25 % (loi 808/85 sur le développement technologique pour les entreprises aéronautiques) et 22 % (loi 46/82 sur le fonds d'innovation technologique).

2. Dispositions spécifiques du décret-loi n° 83 du 22 juin 2012

Adoptées pour faire face aux conséquences de la crise financière de 2011, les dispositions d'un texte de 2012 modifié en 2013 ont accru les contrôles sur les aides publiques, d'une part en favorisant la transparence sur les aides accordées, et d'autre part en renforçant les obligations de contrôle sur les aides dont ils permettent le versement. Ces dispositions spécifiques, récemment entrées en vigueur, résultent, d'une part du décret-loi n° 83 du 22 juin 2012 modifié portant mesures urgentes pour la croissance du pays, consacré au suivi (monitoraggio) , aux contrôles et à l'activité d'inspection et, d'autre part, du décret législatif n° 33 du 14 mars 2013 qui a réaménagé les règles applicables aux obligations de publicité, de transparence et de diffusion des informations de la part des administrations publiques.

• Transparence

En matière de transparence, l'article 18 de la loi n° 83 du 22 juin 2012, dont le champ a été ultérieurement étendu à toutes les aides par les articles 26 et 27 du décret législatif n° 33 du 14 mars 2013 ^{25 ( * )} , fait obligation aux administrations de publier sur leur site Internet :

- d'une part, les textes en vertu desquels sont fixés les critères et les modalités que les administrations doivent respecter pour attribuer des subventions, des contributions et des aides notamment financières et des avantages économiques de tous ordres, ainsi que les actes portant attribution de subventions ou avantages économiques de plus de 1 000 euros, cette publication étant une condition de la légalité de cette intervention ;

- et, d'autre part, la liste des bénéficiaires comprenant leur nom et leurs coordonnées fiscales, le montant de la subvention ou de l'avantage économique perçu, la règle ou l'acte qui en constitue le fondement et le fonctionnaire responsable du dossier, ces informations, présentées sous forme de tableau exportable et réutilisable, étant mises à jour chaque année par l'administration.

• Suivi, contrôle et vérification

En ce qui concerne le suivi (monitoraggio) , les contrôles et les vérifications (ispezioni) , l'article 25 du décret-loi n° 83 du 22 juin 2012 modifié dispose que pour veiller à la correcte utilisation des aides dont il permet le versement, le ministère du Développement économique peut s'appuyer sur la Guardia di Finanza , corps militaire doté de compétences en matière de contrôle fiscal. Les dépenses liées à la réalisation des contrôles sont prises en charge, dans la limite de 400 000 euros par an, par le fonds pour la croissance soutenable créé par l'article 23.

• Fixation d'objectifs

Afin de permettre des analyses continues et structurées (continuative e strutturate) de l'effet des aides, le ministère établit des valeurs-objectifs (valori-obiettivo) et des indicateurs qu'il rend publics sur son site Internet avant la date limite de dépôt des demandes d'aides.

• Fourniture d'informations par les bénéficiaires

Les bénéficiaires des aides sont en outre tenus de s'engager à fournir au ministère du Développement économique, de façon périodique et au moyen d'échanges informatiques, toutes les informations nécessaires au suivi des programmes aidés. Un arrêté ministériel fixe le contenu minimal de ces informations, dont la fourniture est obligatoire à peine de suspension du versement des aides.

• Publications

Enfin, le ministère du Développement économique est tenu de publier sur son propre site Internet la liste des initiatives qui font l'objet d'un financement au titre du « fonds pour la croissance durable », destiné, d'une part à la promotion des actions de recherche, d'innovation d'importance stratégique pour la relance de la compétitivité, d'autre part au renforcement des structures productives et à la réutilisation des équipements existants et, enfin, à la promotion des investissements étrangers.

• Contrôle juridictionnel des comptes

La Cour des comptes exerce un contrôle ex ante sur un grand nombre d'actes non législatifs, parmi lesquels peuvent figurer des aides publiques. Elle peut aussi ex post , dans le cadre d'un programme de travail qu'elle détermine, contrôler des politiques d'aides aux entreprises privées.

ROYAUME-UNI

On distinguera :

- le régime général du contrôle des subventions ;

- et le contrôle effectué dans le cadre de la préservation de la concurrence.

A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS

Dans son rapport sur les subventions publiques (Public subsidies) publié en 2004, l'autorité britannique de la concurrence (Office of Fair Trading) ^{26 ( * )} définissait comme « subvention » (subsidy) toute intervention gouvernementale apportant une aide à une entreprise ou un groupe d'entreprises. Le dernier rapport du Trésor sur les dépenses publiques, publié en février 2014, estime les subventions versées aux entreprises privées (subsidies to private sector companies) à 7,802 milliards de livres en 2012-2013, soit l'équivalent de 9,474 milliards d'euros ^{27 ( * )} .

La recherche n'a pas permis de mettre en évidence de texte législatif de portée générale traitant des subventions publiques, de leur attribution et de leur contrôle au Royaume-Uni. Les aides publiques sont intégrées au budget présenté annuellement au Parlement. Dans celui pour 2014, l'exposé des motifs précise, par exemple, que le Gouvernement va aider les entreprises britanniques, d'une part à investir, en doublant la dotation qu'elles peuvent demander au titre de l' Annual Investment Allowance lorsqu'elles effectuent des dépenses d'investissement et, d'autre part, à exporter, en doublant le montant des aides à destination des acheteurs étrangers souhaitant acquérir des biens et services en provenance du Royaume-Uni.

Les livres vert et magenta du Trésor sur l'évaluation au sein du Gouvernement ^{28 ( * )} justifient l'intervention étatique par la nécessité de remédier, d'une part, aux faiblesses du marché et, d'autre part, de répondre à des impératifs de répartition et d'équité.

Ces ouvrages généraux, qui ne constituent pas des codes de conduite relatifs à l'octroi et au contrôle des subventions, présentent les principes applicables au suivi des politiques d'intervention, au sens large. Destinés aux analystes et aux décideurs, ces guides identifient plusieurs questions auxquelles l'évaluation doit répondre : comment la politique a-t-elle été mise en oeuvre ? A-t-elle fait une différence ? Les bénéfices justifient-ils les coûts ?

Ce document ne donne pas d'exemples concrets d'évaluations des aides consenties.

Le rapport sur les subventions publiques précité précise que les aides publiques sont versées par le Gouvernement, les administrations déléguées, les agences gouvernementales et les autorités locales. Les agences de développement régional, créées en 1998, ont été pendant dix ans des interlocuteurs privilégiés dans l'administration des subventions et des responsables de la gestion d'un grand nombre d'entre elles à destination des petites et moyennes entreprises. Elles ont été supprimées en 2012 dans le cadre des mesures de réduction du déficit budgétaire britannique.

B. RESPECT DE LA CONCURRENCE ET AIDES AUX ENTREPRISES

Le ministère de l'Économie, de l'Innovation et des Compétences est doté d'une direction des Aides d'État (State Aid Policy Unit) qui publie notamment un guide reprenant les règles européennes en matière de concurrence et d'aides accordées par les États, au sens des articles 107 à 109 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Une autorité de la Compétition et des Marchés (Competition and Markets Authority) a été créée par la loi sur la réforme de l'économie et de la régulation de 2013 (Enterprise and Regulatory Reform Act 2013) . Ce texte confère à cette seule entité les fonctions autrefois dévolues à la commission de la Compétition (Competition Commission) , d'une part, et à l'autorité de la Concurrence (Office of Fair Trading - OFT) , d'autre part. Elle effectue notamment des enquêtes pour déterminer si des entreprises ont enfreint les règles britanniques ou européennes en matière de compétition ou d'abus de position dominante. Précédemment, l'OFT, qui remplissait les mêmes missions, avait publié un rapport ^{29 ( * )} reprenant des exemples théoriques d'octroi de subventions. Ce document visait à montrer, par six études de cas, les types d'aides qui entraient dans le champ d'application des règles européennes et pouvaient créer des distorsions de concurrence.

ANNEXE : LISTE DES DOCUMENTS UTILISÉS

ALLEMAGNE

• Textes législatifs et réglementaires

Grundgesetz

loi fondamentale

Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (HGrG) vom 19. August 1969

loi sur les principes de droit budgétaire de la Fédération et des Länder , 19 août 1969

Bundeshaushaltsordnung (BHO) vom 19. August 1969

loi générale budgétaire fédérale, 19 août 1969

• Autres documents

Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen

rapport du Gouvernement fédéral sur le développement des aides financières de la Fédération et des avantages fiscaux

Koalitionsvertrag

contrat de coalition du Gouvernement

Bundesrechnungshof, Prüfung der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen, 2004

rapport de Cour fédérale des Comptes sur le contrôle de l'attribution et de la gestion des subventions

BELGIQUE

• Textes législatifs et réglementaires

Arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire

Loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral

Loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes

Décret du 31 janvier 2013 modifiant certaines dispositions du code de la démocratie locale et de la décentralisation

• Autres sources

Site internet de la Cour des comptes : https://www.ccrek.be/FR/

ESPAGNE

• Textes législatifs et réglementaires

Ley orgánica 2/1982 de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas

loi organique n°2 du 12 mai 1982 sur le Tribunal des Comptes

Ley 7/1988 de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas

loi n°7 du 5 avril 1988 sur le fonctionnement du Tribunal des Comptes

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones

loi générale sur les subventions n° 38 du 17 novembre 2003, modifiée par la loi n° 17 de 2012)

Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia

loi n° 15 du 3 juillet 2007 de défense de la concurrence

Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los mercados y la Competencia

loi n° 4 du 3 juin 2013 relative à la création de la Commission nationale des marchés et de la concurrence

• Autres documents

Begoña Sesma Sánchez « El control financiero de subvenciones públicas en la nueva Ley 38-2033 de 17 de noviembre, General de Subvenciones » dans Auditoría Pública 35 (2005), p. 21-36.

[...] « le contrôle des subventions publiques dans la nouvelle loi générale sur les subventions n° 38 du 17 novembre 2003 » [...]

V Informe anual sobre ayudas públicas en España [2012-2013]

V ^e rapport annuel sur les aides publiques en Espagne

Site internet de l' Intervención general de la Administración del Estado

FRANCE

• Textes législatifs et réglementaires

Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal

Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

Loi n° 2001-7 du 4 janvier 2001 relative au contrôle des fonds publics accordés aux entreprises (abrogée)

Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République

Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution

Décret n°2001-483 relatif à la Commission nationale des aides publiques aux entreprises (abrogé)

Code des juridictions financières (articles L111-1 à L111-10)

Code du travail (articles R.2323-7-1, R2323-9 et R2323-11)

Règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission européenne du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité

• Autres documents

Rapport Les aides publiques aux entreprises : une gouvernance, une stratégie , Commissariat général au Plan sous la direction de Jean-Louis Levet (novembre 2003)

Rapport sur les aides publiques aux entreprises de la mission d'audit et de modernisation établi par l'Inspection générale des Finances, l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale de l'administration (janvier 2007)

Rapport n° 378 (2008-2009) de M. Albéric de Montgolfier sur la proposition de loi relative à l'évaluation et au contrôle de l'utilisation des aides publiques aux entreprises, aux banques et aux établissements financiers, fait au nom de la commission des Finances et déposé le 30 avril 2009 déposé le 30 avril 2009

Rapports public annuel de la Cour des comptes depuis 2010

- Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité , rapport au Premier ministre de MM. Jean-Philippe Demaël, Philippe Jurgensen et de Jean-Jack Queyranne (juin 2013)

ITALIE

• Textes législatifs réglementaires

Legge 7 agosto 1997 n° 266 interventi urgenti per l'economia

loi n° 266 du 7 août 1997, mesures urgentes pour l'économie

Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c) della legge 15 marzo 1997, n. 59

décret législatif n° 123 du 31 mars 1998 portant dispositions pour la rationalisation des interventions d'aide publique aux entreprises en vertu de l'article 4, alinéa 4, c) de la loi n° 59 du 15 mars 1997

Decreto legge 22 giugno 2012, n° 83, Misure urgenti per la crescita del Paese

décret-loi n° 83 du 22 juin 2012 portant mesures urgentes pour la croissance du pays

Ministero dello sviluppo economico dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, Direzione generale per l'incentivazione delle attività imprenditoriali, Attività di valutazione sugli interventi di sostegno alle attività economiche e produttive, circolare n. 37387 del 12 novembre 2012

Ministère du développement économique, département pour le développement et la cohésion économique, direction générale pour l'aide aux activités entrepreneuriales, circulaire n° 37 387 du 12 novembre 2012, activité d'évaluation des interventions de soutien aux activités économiques et productives.

Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni

décret législatif n° 33 du 14 mars 2013 portant réorganisation des règles applicables aux obligations de publicité, de transparence et de diffusion des informations de la part des administrations publiques

• Autres documents

Camera dei deputati, Dossier GI0507A_0, Modifiche alla disciplina del condominio negli edifici, 14 settembre 2012 n.442/1

Chambre des députés, Dossier [...], modifications du régime de la copropriété dans les bâtiments, 14 septembre 2012

Senato della Repubblica, XVI legislatura, Disegno di legge A. S. N. 71-355-399-1119-1283-B «Modifiche alla disciplina del condominio negli edifici», Dossier n.398, ottobre 2012

Sénat de la République, XVI ^e législature, Projet de loi [...], modifications du régime de la copropriété dans les bâtiments, dossier n° 398 octobre 2012

ROYAUME-UNI (Angleterre)

• Autres documents

Office of Fair Trading, Public subsidies, 2004

rapport sur les subventions publiques

HM Treasury, Public spending statistics, February 2014

département du Trésor, statistiques sur les dépenses publiques, février 2014

HM Treasury, budget 2014

département du Trésor, rapport sur le budget pour 2014

HM Treasury, the Green Book, appraisal and Evaluation in Central Government

département du Trésor, livre vert sur l'évaluation au sein du Gouvernement

HM Treasury, The Magenta Book, Guidance for evaluation

département du Trésor, livre magenta sur la procédure d'évaluation

Office of Fair Trading, Case studies of public subsidies, January 2006

département du Trésor, études de cas d'octroi de subventions, janvier 2006

• Autres sources

Site internet de l'Autorité de la Concurrence et des Marchés :

https://www.gov.uk/government/organisations/competition-and-markets-authority

Site internet de la direction des Aides d'Etat du ministère de l'Économie, de l'Innovation et des Compétences :

https://www.gov.uk/state-aid

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* ¹ Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

* ² Aux termes de l'article 57 de la loi relative aux lois de finances, les commissions des Finances des deux assemblées « suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ». À cette fin, le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux des deux commissions peuvent procéder « à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles ». Ils disposent d'un pouvoir étendu de communication de pièces et documents, seuls les secrets relatifs à la défense, à la sécurité, à l'instruction et aux renseignements médicaux leur sont opposables.

* ³ Institué par le décret n° 2008-1287 du 10 décembre 2008.

* ⁴ Les aides publiques aux entreprises : une gouvernance, une stratégie, rapport du commissariat général au Plan sous la direction de Jean-Louis Levet, novembre 2003.

* ⁵ Rapport sur les aides publiques aux entreprises de la mission d'audit et de modernisation établi par l'Inspection générale des Finances, l'Inspection générale des Affaires sociales et l'Inspection générale de l'Administration, janvier 2007.

* ⁶ Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité, rapport au Premier ministre de MM. Jean-Philippe Demaël, Philippe Jurgensen et Jean-Jack Queyranne, juin 2013.

* ⁷ Aujourd'hui fixé à 23 000 euros.

* ⁸ https://www3.telepac.agriculture.gouv.fr/telepac/tbp/feader/afficherResultats.action.

* ⁹ Pour les subventions comme pour les avances remboursables, les montants ont été fixés par un arrêté ministériel du 27 avril 2009.

* ¹⁰ Ces dispositions ne sont pas applicables aux financements mentionnés attribués par les collectivités publiques aux établissements publics qui leur sont rattachés, ni aux subventions pour charges de service public.

* ¹¹ Le règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission européenne du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis maintient le montant fixé à 200 000 euros par entreprise pour une période de trois ans.

* ¹² Cette obligation est respectivement posée par les articles R. 2323-9 et R. 2323-11 pour les entreprises de moins de 300 salariés et pour celles de plus de 300 salariés.

* ¹³ Organe de contrôle interne de la gestion économico-financière du secteur public d'Etat, l' Intervención General de la Administración del Estado dirige et gère la comptabilité publique.

* ¹⁴ La recherche n'a pas permis de préciser l'étendue et la nature d'éventuels contrôles.

* ¹⁵ Cette loi générale budgétaire est déclinée dans chaque Land par une loi régionale (Landeshaushaltsordnung - LHO) dont les dispositions sont similaires à la loi fédérale en matière de subventions.

* ¹⁶ Les vingt avantages fiscaux visés sont ceux qui étaient les plus importants lors de la parution du 20 ^e rapport sur les subventions, en 2006.

* ¹⁷ Concernant les allègements fiscaux, il s'agit en règle générale de la perte de recettes fiscales estimée.

* ¹⁸ Variations des sommes possibles en raison des arrondis.

* ¹⁹ Compétences publiées sur le site internet de la Cour des comptes belge.

* ²⁰ Voir Begoña Sesma Sánchez "El control financiero de subvenciones públicas en la nueva Ley 38-2033 de 17 de noviembre, General de Subvenciones" dans Auditoría Pública 35 (2005), p. 25.

* ²¹ La procédure de droit commun pour l'attribution d'une subvention est la concurrence compétitive (concurrencia competitiva) (article 22).

* ²² Organe de contrôle interne de la gestion économico-financière du secteur public d'Etat, l' Intervención General de la Administración del Estado dirige et gère la comptabilité publique.

* ²³ Cet article dispose que les bénéficiaires d'aides émanant du budget de l'Etat ou du secteur public sont tenus d'en rendre compte dans les conditions fixées par la loi.

* ²⁴ Camera dei deputati et Senato della Repubblica .

* ²⁵ Décret législatif n° 33 du 14 mars 2013 portant réorganisation des règles applicables aux obligations de publicité, de transparence et de diffusion des informations de la part des administrations publiques.

* ²⁶ Depuis le 1 ^er avril 2014, les activités de l'OFT ont été regroupées avec celles de la Commission de la Compétition (Competition Commission) au sein de l'Autorité de la Compétition et des marchés (Competition and Markets Authority). Voir infra .

* ²⁷ Le taux de conversion utilisé, au 28 avril 2014, est de 1 livre pour 1,214 euro.

* ²⁸ Treasury, The Green Book - Appraisal and Evaluation in Central Government ; The Magenta Book - Guidance for Evaluation.

* ²⁹ Office of Fair Trading, Case studies of public subsidies, January 2006.