C. LES NOUVEAUX DÉFIS
La politique de protection du consommateur a été confrontée cette année, au niveau européen comme au niveau national, à deux questions qui devraient constituer les enjeux majeurs des années à venir : le développement des aliments comprenant des organismes dont le patrimoine génétique a été modifié et l'essor du commerce électronique. Ces nouvelles technologies imposent aux pouvoirs publics d'anticiper leurs conséquences pour les consommateurs et de prévoir un cadre juridique adéquat.
1. Les OGM
Le développement rapide de l'utilisation des organismes génétiquement modifiés suscite autant d'engouement de la part des industriels que de craintes de la part des consommateurs. Devant ces considérations contradictoires, les pouvoirs publics s'efforcent de définir un cadre législatif qui, sans freiner le développement d'une technologie aux applications de plus en plus nombreuses, assure aux consommateurs une protection maximale.
a) Des applications de plus en plus nombreuses
Un organisme génétiquement modifié est un organisme (une plante, un animal, une bactérie, un virus) dans lequel on a introduit artificiellement un ou plusieurs gènes soit inconnus de l'espèce à laquelle appartient cet organisme soit appartenant à l'espèce mais ayant subi plusieurs manipulations génétiques.. Une fois introduits dans un individu, ces gènes seront transmis à sa descendance.
La directive 90/220 soumet toute dissémination à l'examen d'un dossier scientifique. Cette directive prévoit la prise en compte de l'effet des OGM sur l'environnement et la santé publique (toxicité, allergie, compétition, envahissement). Il y a trois niveaux d'utilisation :
- A : milieu confiné
- B : dissémination en milieu non confiné à des fins d'expérimentation ;
- C : mise sur le marché.
En France, plusieurs commissions d'experts sont concernées :
La CGG : Commission du génie génétique qui examine la manière dont a été modifié l'organisme et de classer l'OGM en fonction du risque qu'il peut engendrer. En fonction de cette classification, des contraintes de confinement seront imposées proportionnellement aux risques encourus.
La CGB : Commission du génie biomoléculaire qui évalue le risque de la dissémination de l'OGM dans l'environnement et ses conséquences éventuelles sur la santé publique.
L'AFSSA : Agence française de sécurité sanitaire des aliments qui étudie les risques liés à la consommation des produits OGM ou issus d'OGM.
La Commission de biovigilance examine par contre les effets de la dissémination des OGM après l'autorisation de mise sur le marché.
Ces commissions ne donnent que des avis. Ce sont les pouvoirs publics qui prennent la décision finale de la dissémination des OGM.
L'autorisation de mise sur le marché est donnée au niveau européen. Une entreprise fait sa demande auprès d'un pays de la Communauté européenne. Ce pays examine la demande en sollicitant l'avis de ses différents comités scientifiques. Il transmet ses conclusions (acceptation ou refus) à la communauté européenne, qui interroge les autres Etats membres. Ce n'est qu'en dernier recours que la commission prend une décision et fait éventuellement appel à un vote du Conseil des Ministres européens. Dans le cas d'une acceptation, le pays dans lequel la demande a été déposée prend ensuite un arrêté (dans le cas de la France) donnant l'autorisation de mise sur le marché. L'entreprise peut ensuite vendre son produit dans tous les Etats membres de l'Union européenne.
Actuellement, la France a adopté un moratoire sur le colza et la betterave interdisant la mise sur le marché de tout colza et betterave OGM, même s'il est autorisé au niveau communautaire. De même, elle a suspendu les procédures concernant l'autorisation de nouvelles mises sur le marché de toutes plantes transgéniques.
Les aliments contenant des OGM sont, en outre, soumis à une obligation d'étiquetage spécifique.
La différence fondamentale entre un organisme génétiquement modifié et le même organisme " classique " est la présence dans le premier d'un peu d'ADN supplémentaire (le ou les gènes provenant d'une autre espèce) et d'une ou plusieurs protéines supplémentaires (fabriquées à partir des nouveaux gènes). Ces gènes et protéines ne sont pas présents dans l'organisme que nous consommons habituellement. Par conséquent, le législateur prévoit l'étiquetage des aliments dès que ceux-ci diffèrent en composition de l'aliment " non-OGM ", c'est-à-dire que dès que l'aliment contient des morceaux de l'ADN transgénique. Cette réglementation prévoit une tolérance lorsque la présence de l'OGM est due à un mélange non intentionnel de la part de l'industriel : par exemple, dans un produit transformé, des lécithines de soja fabriquées à partir de soja contaminé pour moins de 1% de soja génétiquement modifié n'auront pas à indiquer la nature OGM du soja, cependant cette contamination doit être fortuite. C'est à l'industriel de prouver le caractère fortuit de la contamination.
Actuellement, en France, on recense des plantes génétiquement modifiées autorisées pour toute utilisation. C'est le cas du Maïs Novartis Bt176, du Maïs Monsanto Mon 810, du Maïs AgrEvo T25, du Tabac SEITA et de deux colzas de PGS mâle. Certaines plantes génétiquement modifiées sont autorisées à l'importation et à l'alimentation humaine et/ou animale. C'est le cas du Soja Monsanto, du Maïs Novartis Bt11 et du Colza d'Agrevo Topas. D'autres plantes génétiquement modifiées ne sont autorisées qu'à la production de semences. C'est le cas du Colza de PGS mâle stérile et tolérant à un herbicide (gènes provenant de bactéries) ;
Par ailleurs, la thérapie génique est autorisée par les productions de vaccin pour la lutte contre la rage et de vaccin pour la lutte contre la maladie d'Aujesky. On relève également des oeillets pour la production de fleurs coupées, un test pour mesurer les antibiotiques dans le lait, des bactéries pour produire des ferments lactiques, des enzymes d'organismes génétiquement modifiés.
b) Une réglementation en cours de définition
Face à ce développement rapide des OGM, les pouvoirs publics peinent à trouver une législation adéquate tant au niveau national qu'au niveau communautaire.
Au niveau national :
Les pouvoirs publics, en France, s'apprêtent à définir un dispositif de traçabilité des OGM. Le dispositif communautaire en matière d'étiquetage porte aujourd'hui d'une part sur les semences et d'autre part sur les produits finis. En revanche, entre les deux extrémités de la filière, il n'y a pas d'obligation réglementaire d'indiquer la mention " génétiquement modifié ". Ces lacunes entraînent des difficultés pour les fabricants de produits alimentaires, qui souhaitent disposer d'une information précise quant au caractère OGM des ingrédients qui leur sont livrés et pouvoir appliquer un étiquetage fiable des produits finis.
La traçabilité des OGM est donc un moyen permettant d'améliorer la loyauté des transactions commerciales et la transparence entre professionnels. C'est un outil indispensable à la bonne application de la réglementation sur l'étiquetage des denrées alimentaires. Par ailleurs, l'identification des OGM mis en culture ou commercialisés est un préalable essentiel pour la mise en oeuvre d'une surveillance des OGM après leur autorisation.
C'est la raison pour laquelle la France a rappelé, lors du Conseil des ministres de l'environnement à Luxembourg le 24 juin 1999, la nécessité d'élaborer un dispositif complet en matière d'étiquetage et de traçabilité et a déclaré qu'elle s'opposerait à toute nouvelle autorisation d'ici l'établissement d'un tel dispositif.
Dès à présent, une réflexion est menée au niveau national avec les professionnels pour mettre en oeuvre une obligation de traçabilité des OGM végétaux et de leurs produits dérivés dans le cadre des nouvelles dispositions législatives du code rural et du code de la consommation introduites par la loi d'orientation agricole n°99-594 du 9 juillet 1999. Ainsi, deux décrets sont en cours d'élaboration :
- un décret relatif à la traçabilité des produits végétaux génétiquement modifiés et de leurs produits dérivés destinés à l'alimentation humaine et animale : les professionnels devront dans le cas d'utilisation de ces produits tenir un registre d'entrée et sortie et indiquer à chaque transaction commerciale la présence d'OGM ou de produits dérivés d'OGM dans les documents accompagnant les marchandises ;
- un décret relatif à la surveillance biologique des végétaux génétiquement modifiés ; la vente de semences ou plants génétiquement modifiés ainsi que leur mise en culture devront faire l'objet de déclarations par les professionnels, ceci afin d'identifier toutes les parcelles cultivées avec des OGM.
Au niveau communautaire
Un projet de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE a fait l'objet d'un accord des États membres lors du Conseil des ministres de l'environnement du 24 juin 1999 à Luxembourg. Ce projet de texte a été examiné et amendé par le Parlement européen et va être présenté à nouveau au Conseil des ministres de l'environnement d'ici les prochains mois.
Les principales modifications apportées visent le renforcement de la prise en compte du principe de précaution, la surveillance des OGM autorisés et l'amélioration des dispositions d'étiquetage.
La Commission européenne s'est par ailleurs engagée dans son Livre blanc sur la sécurité alimentaire du 12 janvier 2000 à clarifier et améliorer la transparence de la procédure d'autorisation des nouveaux aliments d'ici la fin de l `année.
L'étiquetage des denrées alimentaires destinées à l'alimentation animale pourrait également être imposé. Depuis l'apparition des OGM sur le marché, l'étiquetage des aliments pour animaux est une préoccupation de plusieurs État membres, dont la France, qui ont demandé que soit appliqué le même dispositif que pour les denrées alimentaires destinées à l'alimentation humaine. On observera que la France a pris des mesures au niveau national dès 1997, avec un avis aux opérateurs économiques de la filière de l'alimentation animale du 2 février 1997. L'élaboration d'un règlement relatif aux nouveaux aliments destinés à l'alimentation animale fait partie des actions prioritaires de la Commission comme indiqué dans son Livre blanc sur la sécurité alimentaire du 12 janvier 2000.
L'harmonisation des méthodes d'analyses est, enfin, essentielle pour éviter aux professionnels des litiges commerciaux qui seraient liés à des résultats analytiques contradictoires. Les propositions de la France, qui pousse particulièrement à l'accélération du processus d'harmonisation, ont été retenues au CEN (Comité Européen de Normalisation). Il serait souhaitable qu'elles soient mises en oeuvre rapidement.
2. Les transactions électroniques
La dématérialisation des transactions est une des caractéristiques les plus marquantes du commerce de ces dernières années. D'abord grâce aux cartes bancaires, puis avec le paiement en ligne via Internet, les consommateurs règlent leur achat pas voie électronique. Or, la remise en cause de la sécurité de ce mode de paiement a conduit les pouvoirs publics à réagir.
a) La sécurité des cartes bancaires
Avec près de 38 millions de cartes bancaires en circulation (leur nombre a presque doublé au cours des dix dernières années), plus de 2,9 milliards de transactions (soit près de 100 chaque seconde) et plus de un milliard de retraits auprès des distributeurs automatiques (soit plus de 30 par seconde), les cartes bancaires sont définitivement entrées dans la vie quotidienne de nos concitoyens.
Or, depuis le début de cette année, plusieurs faits sont venus ébranler la confiance accordée jusque là à la sécurité du système des cartes bancaires.
En janvier, M. Serge Humpich, un ingénieur informaticien de 36 ans, qui avait réussi à fabriquer des fausses cartes qui lui avaient permis d'acheter des tickets de métro auprès d'un automate de la RATP, est condamné à dix mois de prison avec sursis pour avoir frauduleusement accédé et s'être maintenu dans un système automatisé de données, y avoir frauduleusement introduit des données, avoir contrefait cinq cartes bancaires et avoir fait usage de celles-ci.
En mars, une des clés mathématiques de cryptage des cartes à puce est " publiée " par un internaute anonyme sur le site d'un institut de recherche informatique.
A la même époque, le chef du Service central de la sécurité des systèmes d'information (SCSSI, dépendant du Secrétariat général de la défense nationale) déclarait que " depuis longtemps, la vulnérabilité des cartes à puce est connue. Le mécanisme de sécurité utilisé date de dix à quinze ans. Pas étonnant qu'il présente une vulnérabilité ".
Devant cette accumulation, le Groupement des cartes bancaires (GCB) a tenu des propos rassurants, vantant la sécurité de son système depuis la généralisation, à partir de 1993, des cartes à puce. La conviction du groupement s'appuie bien évidemment sur des chiffres de fraude bien plus favorables qu'il y plusieurs années ou largement inférieurs à ceux qui sont constatés dans d'autres pays.
Sur les 853 milliards de francs de paiements effectués en France par cartes bancaires en 1999, le montant de la fraude s'est élevé à 178 millions de francs, soit un taux de 0,02 %. L'évolution de ce taux de fraude au cours des dernières années témoigne des progrès accomplis : il atteignait 0,27 % en 1987, 0,123 % en 1990 et 0,04 % en 1993.
Le taux de fraude est identique en ce qui concerne les retraits effectués auprès des distributeurs automatiques de billets : la fraude s'élève à 61 millions de francs pour des retraits totaux d'un montant de 383 milliards de francs.
Ces chiffres ont été contestés, tant en ce qui concerne la définition donnée à la fraude qu'en ce qui concerne l'étendue exacte de celle-ci.
En premier lieu, la contestation a porté sur la signification réelle de ces chiffres car, par fraude, le GCB n'entend que " le préjudice financier à la charge des banques résultant de l'utilisation frauduleuse de cartes perdues, volées, non parvenues ou contrefaites ".
Cette définition restrictive exclut donc par exemple, le préjudice subi par les commerçants ou prestataires de services. En effet, en cas de commande par téléphone, télécopie ou Internet, assortie d'un numéro de cartes qui se révélerait volé, l'opération est annulée par la banque à la demande du possesseur de la carte au détriment du commerçant. Il convient de noter que ces cas de fraude sont appelés à se multiplier avec le développement du commerce électronique. Les paiements en ligne sont à l'origine de 50 % à 60 % des réclamations sur les paiements alors qu'ils ne représentent qu'à peine 2 % de l'utilisation des cartes bancaires. Néanmoins, force est de reconnaître qu'en l'espèce, c'est davantage la sécurisation des paiements en ligne qui est en cause que la sécurité des cartes bancaires stricto sensu.
En second lieu, le GCB a dû compléter ses chiffres en intégrant, dans la mesure de la fraude, ce qui concerne l'utilisation de cartes bancaires françaises à l'étranger et l'utilisation de cartes étrangères en France. Dans ces domaines, les taux de fraude annoncés sont près de 25 fois supérieurs à ceux indiqués ci-dessus. L'utilisation frauduleuse des cartes françaises pour des paiements à l'étranger représente 141 millions de francs pour des transactions totales de 30 milliards de francs, soit un taux de 0,47 %. S'agissant de l'utilisation frauduleuse de cartes étrangères en France, les chiffres sont respectivement de 220 millions de francs et 45 milliards de francs, ce qui représente un taux de fraude de 0,49 %. Le Groupement souligne que cette fraude élevée s'explique vraisemblablement par le fait que, pour ce type de paiements, il n'est pas fait utilisation de la puce intégrée sur les cartes françaises, mais de la seule piste magnétique, beaucoup moins sûre.
En tout état de cause, cette transparence hésitante et une certaine forme d'arrogance technologique, que l'on retrouve dans d'autres domaines, n'ont pas peu contribué à nourrir un débat alimenté par de nombreux ingénieurs et " bidouilleurs " informatiques, associations de consommateurs et de commerçants lésés, compagnies d'assurance peu promptes à reconduire les contrats d'assurance conclus avec le Groupement, etc...
De plus, comment l'opinion publique pouvait-elle interpréter un discours qui vante la sécurité du dispositif et, dans le même temps, annonce un plan de 300 millions de francs pour la " mise en place de toutes les mesures nécessaires pour renforcer la sécurité du système CB dans les meilleurs délais et les meilleures conditions possibles " ?
Le Secrétariat d'État aux PME, au commerce et à l'artisanat, en charge également de la consommation, s'est opportunément saisi du dossier, en organisant en avril dernier une réunion de concertation relative à la sécurité des paiements par carte bancaire. Cette réunion s'est achevée sur le principe de la création de deux groupes de travail, l'un technique et l'autre placé sous l'autorité du Conseil national de la consommation, qui auront pour tâche d'étudier tous les problèmes relatifs à la sécurisation des moyens de paiement pour le commerce en ligne.
b) Le développement spectaculaire du commerce électronique
Les pratiques de consommation ont été marquées ces dernières années par les premiers développements du commerce électronique. Cette nouvelle forme de commerce, si elle offre aux consommateurs de nouvelles opportunités, suscite également des inquiétudes pour la protection des consommateurs.
Les chiffres clés liés au commerce électronique sont éloquents : Internet suscite un véritable engouement à travers le monde, quels que soient les indicateurs utilisés, qu'il s'agisse du nombre d'utilisateurs ou même du commerce électronique lié à l'achat de marchandises par le consommateur.
Entre 1996 et 1999, le nombre d'utilisateurs au niveau mondial a quasiment quadruplé, passant de 60 à 225 millions de personnes. Les Etats-Unis demeurent, de très loin, les principaux utilisateurs (45 %) devant l'Europe (20 %). Les " cyber-consommateurs " qui commercent via Internet sont aujourd'hui 28 millions aux Etats-Unis (30 % des internautes) et 600.000 en France, soit 10 % de la population utilisant Internet ; la progression constatée depuis 2 ans a été spectaculaire puisque le nombre d'acheteurs a triplé outre-Atlantique et décuplé en France.
L'Union européenne, forte de ses 370 millions d'habitants, ne compte que 44 millions d'utilisateurs d'Internet, soit 12 % de la population totale, contre 100 millions d'utilisateurs aux Etats-Unis (40 % de la population totale).
D'un pays à l'autre, le nombre d'utilisateurs d'Internet est très variable : la Grande Bretagne (13,9 millions), l'Allemagne (12,3 millions) et la France (6,5 millions) forment le trio de tête, devançant l'Italie et la Suède.
Les achats des consommateurs via Internet ont atteint 10 milliards de francs en 1999, dont plus de 2/3 réalisés en Grande Bretagne, Allemagne et France.
Ces deux dernières années, l'ensemble des indicateurs disponibles montrent que la France intègre peu à peu le commerce électronique.
Les ventes en ligne aux consommateurs ont triplé entre 1998 et 1999, passent de 400 millions de francs à 1.300 millions de francs. Les principaux secteurs sont les voyages, l'informatique, et les livres et disques.
Le nombre de sites marchands a doublé dans la même période, passant de 600 à 1.150, avec une répartition par secteurs proportionnelle au développement des ventes.
Il est à noter que les ventes en ligne ne représentent encore qu'une très faible part du commerce de détail (0,5 %), mais que les grands distributeurs et les " vépécistes " font le pari de la vente en ligne pour les années qui viennent ; ils y consacrent désormais des budgets conséquents, comme en témoignent la mise en place de sites marchands effectuée par la FNAC (FNAC Direct), CORA (Houra.fr) ou CARREFOUR.
c) Une réglementation qui se met progressivement en place
Depuis l'annonce de la mise en oeuvre du programme d'action gouvernemental sur la société de l'information, le Gouvernement a pris de nombreuses initiatives afin de créer un environnement juridique sûr, garant du respect des règles de commerce et de concurrence lors des transactions électroniques. Ainsi, plusieurs textes, d'origine communautaire ou gouvernementale, relatifs au développement d'Internet ont été adoptés au cours de l'année 2000 ou sont encore en cours d'élaboration.
Ils touchent divers aspects de la société de l'information, mais ont tous pour objectif de donner un cadre juridique clair à la transaction électronique afin d'assurer au consommateur ou au professionnel un niveau élevé de protection.
Ainsi, en matière de signature électronique, un dispositif complet est en cours d'élaboration après l'adoption de la directive 1999/93 définissant un cadre communautaire pour les signatures électroniques. La loi n°2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux nouvelles technologies de l'information reconnaît la valeur du document et de la signature électroniques. Un projet de décret fixant les conditions de présomption de fiabilité des procédés de création de signature électronique est actuellement en préparation et a fait l'objet, jusqu'au 15 septembre, d'une consultation publique sur le site Internet du gouvernement.
Plusieurs textes relatifs à d'autres aspects du commerce électronique sont également en cours d'élaboration. Ils traitent de la responsabilité des intermédiaires techniques d'Internet ou du droit applicable aux prestataires de services de la société de l'information.
Ces textes sont principalement le fruit de la transposition de la directive communautaire 2000-31 du 8 juin 2000 sur certains aspects juridiques des services de la société de l'information.
Ainsi, le Parlement a modifié la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour y inclure des dispositions organisant le régime de responsabilité des fournisseurs d'accès à Internet et des " hébergeurs ".
Les services du gouvernement travaillent, en outre, à l'élaboration d'un projet de loi sur la société de l'information transposant, notamment, la directive communautaire 2000-31 et dont certaines dispositions visent à protéger le consommateur, en clarifiant les contraintes juridiques liées à la transaction électronique.
Ce projet de loi viserait à :
- assurer la liberté des communications en ligne (modalités selon lesquelles la liberté des communications en ligne sera garantie, adaptation du régime de la propriété intellectuelle aux spécificités de la diffusion numérique et en ligne, règles applicables en matière de dépôt légal et d'accès gratuit aux données publiques essentielles, clarification des principes de gestion des noms de domaines) ;
- favoriser l'accès du plus grand nombre aux réseaux de la société de l'information (harmonisation des régimes juridiques des réseaux câblés et des réseaux de télécommunications, amélioration de la gestion des assignations de fréquences à des systèmes de satellites déclarées par la France) ;
- veiller à la sécurité et à la loyauté des transactions en ligne (renforcement de la protection des consommateurs dans les transactions électroniques transposant la directive sur le commerce électronique, définition des règles applicables en matière de conservation des données de connexion, libéralisation de l'usage de la cryptologie).
Votre rapporteur pour avis souhaite que ce projet de loi, dont le passage en Conseil des ministres est annoncé pour fin décembre soit discuté le plus rapidement possible afin d'offrir aux consommateurs une cadre juridiques approprié à leur transactions éléctroniques.