II. LE PROJET DE BUDGET NE PERMETTRA PAS D'APPORTER LE SOUTIEN NÉCESSAIRE AU LOGEMENT OUTRE-MER
A. LES RETARDS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
1. La crise de l'habitat est patente
" La résorption d'un très important habitat précaire et insalubre, l'accroissement de la population, la formation de nombreux jeunes ménages et la croissance des villes rendent nécessaire la construction d'un grand nombre de logements " 8 ( * ) .
Plus de 15 ans après avoir été formulé, ce constat reste hélas d'actualité.
Le logement outre-mer se caractérise en effet à la fois par l'insuffisance du nombre de logements et la persistance d'un habitat insalubre, qui prend parfois la forme de véritables " bidonvilles ".
Le logement outre-mer
|
Guadeloupe |
Martinique |
Guyane |
Réunion |
Mayotte |
Total |
|
|
Population 1999 |
421.632 |
381.467 |
157.274 |
705.072 |
131.320 |
1.796.765 |
|
Croissance 1990-1999 |
8,95 % |
6,09 % |
37,24 % |
18,18 % |
38,82 % |
15,74 % |
|
Nbre de logements (1) |
178.984 |
155.853 |
54.191 |
238.314 |
35.594 |
662.936 |
|
Nbre de logements locatifs sociaux (2) |
20.943 |
19.818 |
7.771 |
39.661 |
10.459 |
88.193 |
|
Logements insalubres (3) |
14.500 |
11.000 |
8.000 |
10.000 |
15.000 |
58.500 |
|
Besoin en logements neufs sociaux par an |
3.000 |
2.400 |
1.800 |
5.000 |
1.800 |
14.000 |
(1) Recensement INSEE 1999 pour les DOM et 1997 pour Mayotte, nombre de logements sociaux.
(2) Logements locatifs sociaux comptabilisés en janvier 1999 pour les DOM, 1997 pour Mayotte.
(3) Estimation. Les critères retenus ne sont pas toujours les mêmes d'un DOM à l'autre.
Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer
S'agissant de l'insuffisance du nombre de logements, votre commission observait l'an passé que les besoins annuels en logements sociaux neufs, estimés alors par le Gouvernement à 12.500, étaient significativement sous-évalués. Elle constate aujourd'hui que son analyse n'était pas infondée puisque le Gouvernement a réévalué ses estimations, les portant à 14.000 par an. Votre commission estime cependant que les besoins réels sont encore sans doute supérieurs à ce chiffre.
S'agissant de l'insalubrité, votre commission tient à souligner la situation particulière de Mayotte où elle concerne la moitié du parc total de logements, mais aussi celle de la Guyane où, comme l'a constaté la récente mission d'information de votre commission dans ce département, se reconstituent des bidonvilles aux alentours de Cayenne.
2. La politique du logement tend désormais à favoriser les aides à la personne
" Le problème du logement dans les DOM est d'une ampleur telle qu'il se pose nécessairement en termes de crédits publics à augmenter. Mais bien des normes, bien des réglementations doivent être revues dans le sens d'une plus grande efficacité économique et sociale " 9 ( * ) .
Dès 1984 étaient posés les jalons d'une réforme de la politique du logement qui se poursuit jusqu'à aujourd'hui.
a) Les résultats en demi-teinte d'une politique de l'offre
Celle-ci repose avant tout sur une politique de l'offre .
Pour répondre à l'ampleur et à la diversité des besoins, l'Etat a longtemps privilégié les aides à la pierre, regroupées sur une ligne budgétaire unique (LBU) du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, totalement fongible et laissant au niveau local des possibilités d'adaptation. Outre la construction neuve de logements sociaux, l'amélioration et l'accession, la LBU concourt également à la résorption de l'habitat insalubre.
La loi de programme du 31 décembre 1986 a, à cet égard, permis une augmentation sensible de la LBU.
Les résultats de cette politique de l'offre restent néanmoins en demi-teinte. Si elle a permis une augmentation sensible des constructions et réhabilitations de logements, celles-ci restent néanmoins encore inférieures aux besoins.
Nombre de constructions en réhabilitations de logement
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 (1) |
|
|
Guadeloupe |
2.671 |
2.898 |
2.765 |
2.406 |
3.037 |
4.020 |
4.630 |
|
Martinique |
2.140 |
2.344 |
2.082 |
2.346 |
2.688 |
2.259 |
3.390 |
|
Guyane |
865 |
815 |
875 |
1.119 |
1.170 |
1.091 |
1.460 |
|
Réunion |
5.229 |
4.532 |
4.670 |
4.065 |
3.850 |
5.441 |
4.560 |
|
Mayotte |
1.006 |
993 |
908 |
1.020 |
1.064 |
1.843 |
1.720 |
|
Total |
11.911 |
11.582 |
11.300 |
10.956 |
11.809 |
14.654 |
15.760 |
(1) Prévision Source : secrétariat d'Etat au logement
b) Le coût croissant d'une politique de la demande
Le second volet de cette politique est une politique de soutien à la demande.
Celle-ci a pris la forme d'une solvabilisation de la population par des aides au logement de plus en plus importantes.
Le nombre de bénéficiaires des aides au logement a augmenté de manière très rapide, ce qui ne manque pas de poser la question de la soutenabilité de cet effort financier.
L'aide au logement dans les DOM
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
|
Nombre d'allocataires |
79.975 |
93.927 |
104.507 |
114.891 |
124.721 |
133.235 |
|
Montant des allocations
|
- |
1.009 |
1.131 |
1.279 |
1.669 |
1.866 |
Source : secrétariat d'Etat au logement
Ainsi, en 1999, le nombre d'allocataires de l'aide au logement a augmenté de 6,8 % tandis qu'il baissait de 0,5 % en métropole.
De fait, les aides à la personne sont désormais plus importantes que les aides à la pierre.
Votre commission observe toutefois que l'effort financier conséquent en faveur du logement outre-mer tarde à se concrétiser sur le terrain.
Dans ces conditions, votre commission s'interroge sur les résultats de cette politique. Elle se demande notamment s'il ne serait pas souhaitable de réaffirmer aujourd'hui la priorité accordée à l'aide à la pierre.
A ce propos, elle regrette, sans pour autant remettre en cause l'effort important fourni en matière de politique du logement ces dernières années, que le logement ait été le " parent pauvre " de la loi d'orientation.
Celle-ci aurait en effet pu être l'occasion d'une programmation pluri-annuelle de la politique d'aide à la pierre, afin d'ancrer celle-ci dans la durée.
Or, le présent budget, par ses ambiguïtés, ne fait en définitive que confirmer l'utilité qu'aurait pu avoir une telle programmation pluri-annuelle.
* 8 " Le logement dans les DOM ", rapport au Premier ministre établi par M. Wilfrid Bertile, parlementaire en mission, La documentation française, 1984.
* 9 Rapport au Premier ministre de 1984 précité.