Projet de loi de finances pour 2002 : Environnement

II. UNE CROISSANCE TOUJOURS PLUS MARQUÉE DES DÉPENSES ORDINAIRES ET DE L'AGRÉGAT « SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES »

L'analyse des crédits du ministère peut être réalisée, soit suivant la distinction classique des dépenses ordinaires et des dépenses en capital, soit en fonction des agrégats qui regroupent les moyens financiers attribués à chaque secteur de la politique de l'environnement.

A. L'ANALYSE PAR TITRE : LA PRÉDOMINANCE DES DÉPENSES ORDINAIRES

Comme les précédents budgets de 2000 et 2001, le projet de budget pour 2002 privilégie les dépenses ordinaires et réduit les dépenses en capital qui, comme on l'a vu plus haut, ont excédé, dans le passé, les capacités de consommation du ministère.

Les crédits du titre III , consacrés aux moyens des services, connaissent une nouvelle progression et passent de 226 millions d'euros en 2001 à 258 millions d'euros dans le projet de budget initial pour 2002. Les mesures complémentaires votées par l'Assemblée nationale à la demande du gouvernement portent à 263,57 millions d'euros leur montant global, en hausse de 22 % par rapport à 2001.

Cette progression est en grande partie due aux coûts directs et indirects induits par la création de 300 emplois budgétaires nouveaux, auxquels s'ajoutent les 100 créations d'emplois supplémentaires qui résultent de l'amendement déposé par le gouvernement lors de la discussion à l'Assemblée nationale. Ces 400 créations d'emplois nettes viennent s'ajouter aux 300 créations d'emplois inscrites du budget de 2001.

EFFECTIFS BUDGÉTAIRES ET CRÉATIONS D'EMPLOIS

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Créations d'emplois	0	34	139	139	300	400
Transferts				70		14
Effectifs totaux	2 378	2 412	2 551	2 760	3 060	3 474

La répartition des 400 créations d'emplois prévues par le projet de budget pour 2002, est la suivante :

- 75 emplois sont créés au niveau de l'administration centrale ;

- 162 emplois sont créés dans les directions régionales de l'environnement (DIREN) pour un montant de 6 millions d'euros ;

- dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), les 50 créations d'emplois prévues par le projet de loi de finances initiale (1,6 million d'euros) sont complétés par les 100 créations d'emplois résultant de l'adoption de l'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale ; ces créations d'emplois doivent permettre de renforcer les effectifs de l'inspection des installations classées industrielles.

- 13 emplois sont créés dans les services vétérinaires (0,46 million d'euros).

Aux dépenses directes liées à la création des nouveaux emplois s'ajoutent les frais nécessaires à leur installation (4,1 millions d'euros), les frais consécutifs à l'aménagement et à la réduction du temps de travail (3 millions d'euros) et différentes mesures de transformations d'emplois (2,6 millions d'euros).

Cette politique d'emploi qui, en cinq années, aura accru de 44 % l'effectif global du ministère tranche sur un contexte national plutôt marqué par le souci d'économie budgétaire et de maîtrise de l'emploi public.

Anticipant sur l'examen du titre IV, on précisera que quelques 86 créations d'emplois non budgétaires s'ajoutent aux créations d'emplois évoquées ci-dessus :

- 15 postes sont créés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ;

- 49 emplois viendront étoffer l'effectif des parcs nationaux ;

- 10 emplois supplémentaires (intégrant la consolidation de deux mises à disposition) sont créés à l'Institut français de l'environnement.

- 12 postes sont destinés à l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale.

Les subventions de fonctionnement inscrites au Titre IV passent de 301 à 366 millions d'euros en loi de finances initiale, et à 368 millions d'euros en y ajoutant les mesures supplémentaires adoptées par l'Assemblée nationale, soit une progression globale de 22 %.

En 2001, les subventions de fonctionnement du titre IV avaient plus que doublé principalement sous l'effet du rattachement au budget de l'environnement des 1,33 milliard de francs de la dotation de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN). Hors IPSN, l'enveloppe budgétaire du titre IV avait cependant enregistré une progression de 14,5 %.

L'augmentation des crédits inscrits en 2002, au titre IV, est principalement due :

- au transfert des crédits de fonctionnement de l'office pour la protection des rayonnements ionisants (OPRI) dans la perspective de la création de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) (14 millions d'euros) ;

- au renforcement des moyens de fonctionnement de l'IRSN lui-même pour 24,2 millions d'euros ;

- à l'augmentation des moyens de fonctionnement de l' Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) pour 1,2 million d'euros et de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie pour 4,3 millions d'euros.

Le chapitre 44.10 « Protection de la nature et de l'environnement » connaît une progression globale de 43 %, passant de 51,5 à 73,7 millions d'euros, tirée en particulier par les crédits attribués au « fonds de gestion des milieux naturels », qui, après une réduction de 4 % en 2001, connaissent dans le projet de budget pour 2002 une hausse de plus de 50 % passant de 17,7 à 26,7 millions d'euros.

Les crédits d'investissement enregistrent dans le projet de budget pour 2002 une nouvelle diminution de leur encours.

Les moyens financiers inscrits au titre V sont ramenés de 34,4 à 24,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit une contraction de 35 % qui fait suite à la diminution de 14,3 % enregistrée en 2001. Cette contraction n'affecte ni la dotation du fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles (FIPAR) reconduite à hauteur de 1,5 million d'euros (10 millions de francs), ni les enveloppes financières consacrées à l'équipement immobilier des services, en hausse de 38 %. Elle est concentrée sur le chapitre « protection de la nature et de l'environnement » qui diminue de 40 %.

Ramenées de 320 millions d'euros (2,1 millions de francs) en 1999 à 152 millions d'euros (1 milliard de francs) en 2000, les crédits de paiement du titre VI connaissent, dans le projet de budget pour 2002, une nouvelle contraction de plus de 25 % et tombent à 113 millions d'euros. Cette évolution spectaculaire tient largement à la gestion de l'ADEME dont les crédits de paiement subissent dans le projet de budget pour 2002 une nouvelle purge qui les ramène de 75 à 61 millions d'euros.

SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT ACCORDÉES À L'ADEME PAR LE MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT (ARTICLE 67-30)

(en millions d'euros)

	Crédits de paiement		Autorisations de programme
	LFI 2001	PLF2002	LFI 2001	PLF2002
Energie	8 644	14 783	44 668	80 600
Déchets ménagers	30 508	16 906	157 655	92 178
Dépollution des sols	2 637	2 210	13 568	12 051
Ramassage des huiles	21 572	18 522	21 572	18 522
Isolation acoustique	4 711	3 130	24 316	17 067
Lutte contre la pollution atmosphérique	4 695	3 496	24 239	19 064
Surveillance de la qualité de l'air	2 226	1 933	11 487	10 534
TOTAL	74 993	60 980	297 515	250 016

Les subventions d'investissement versées au Conservatoire du littoral, aux parcs nationaux, à l'Institut français de l'environnement et à l'Ecole national supérieure du paysage connaissent, en revanche, une légère progression.

B. L'ANALYSE PAR AGRÉGAT : UNE PRIORITÉ EN FAVEUR DU SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES

L'analyse des crédits du ministère de l'environnement pour 2001 manifeste à nouveau une priorité marquée en faveur du « soutien aux politiques environnementales » comme le montre le tableau ci-dessous qui résume les crédits des quatre grands agrégats thématiques et leur évolution.

Agrégats	LFI 2001	PLF 2002	Evolution en  %
21. Protection de la nature, sites et paysages	110,5	118,1	6,8
22. Protection de l'eau et des milieux aquatiques	42,5	32,7	- 23
23. Prévention des pollutions et des risques	376,8	397,1	5,4
24. Soutien aux politiques environnementales	186,4	213,3	14,4

(en millions d'euros)

1. L'ambition du « ministère de plein exercice » et sa traduction budgétaire

Les dépenses consacrées à l'agrégat « soutien aux politiques environnementales », qui avaient déjà connu, en 2001, une progression de 22,8 %, bénéficient à nouveau, dans le projet de budget pour 2002, d'une croissance de 14,4 % très supérieure à celle des autres agrégats.

Cet agrégat est constitué pour plus de la moitié de dépenses de personnel qui s'élèvent à 131 millions d'euros (860 millions de francs) dans le projet de budget pour 2002 en hausse de 20 % après l'avoir été de 23 % en 2001. Cette progression est la traduction financière des 300 créations d'emplois prévues dans le projet de budget initial, et des mesures qui l'accompagnent.

Dans cet agrégat, sont également regroupées les dépenses de fonctionnement courant , en hausse de 14 % les dépenses afférents aux nouveaux organismes (Institut français de l'environnement, agence française de sécurité sanitaire environnementale) ainsi que le soutien à l'action internationale et aux actions d'expertise environnementale et de recherche.

La très forte progression de cet agrégat, les 300 créations d'emplois qui l'accompagnent, et les nouvelles structures dont se dote le ministère constituent une nouvelle traduction de la volonté maintes fois exprimée de faire du ministère de l'environnement un « ministère de plein exercice ».

Outre que l'on peut mettre en question l'opportunité de procéder à nouveau à 300 création d'emplois dans un contexte où un effort de rigueur budgétaire s'impose, il convient de s'interroger très sérieusement sur l'évolution du ministère de l'environnement, initialement conçu comme une administration de mission, vers un statut de « ministère de plein exercice ».

Il importe en effet que tous les ministères intègrent dans leurs préoccupations, et dans leurs actions, le souci de protection de l'environnement et la dimension du développement durable. La création d'un ministère de l'environnement de plein exercice ne risque-t-elle pas de les inciter à se sentir déchargés de leurs responsabilités en ce domaine, voire même de multiplier les conflits avec le nouveau « ministère régalien » ?

2. La protection de la nature, des sites et des paysages

L'agrégat « protection de la nature, sites et paysages » enregistre une hausse de 6,8 % et s'établit à 118 millions d'euros dans le projet de budget pour 2002.

• Au sein de cette enveloppe, les crédits du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) s'établissent à 40 millions d'euros (264 millions de francs) soit une hausse de 13 % par rapport à 2001.

Cette hausse est principalement due à la progression des crédits d'intervention déconcentrés, qui passent de 14 à 21 millions d'euros ; les crédits d'investissement s'établissent en revanche à 6,5 millions d'euros contre 11,6 millions d'euros en 2001.

Le FGMN est chargé d'assurer le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique : réseau Natura 2000, parcs naturels régionaux, conservatoires régionaux des espaces naturels, programmes de conservation des espèces sauvages,...

Le ministère indique que la forte progression des dotations du FGMN tient pour une large part aux conséquences de l'adoption de l'ordonnance de transposition de la directive du 11 avril 2001, qui fait de la mise en place du réseau Natura 2000 une priorité. Il évalue à 19 millions d'euros (125 millions de francs) les crédits qui lui sont consacrés, affichant une hausse de 15%.

• Les crédits consacrés au développement du réseau des espaces naturels s'établissent à 74 millions d'euros (485 millions de francs) en 2002, en hausse de 7 %. Ils sont destinés à la poursuite de la politique de protection des milieux naturels les plus sensibles : parcs nationaux, Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, réserves naturelles.

Les crédits du Conservatoire du littoral augmentent de 7 % et s'établissent à 25,5 millions d'euros (167 millions de francs). Cette hausse affecte toutefois principalement les crédits de fonctionnement, qui s'élèvent à 7,24 millions d'euros, en partie sous l'effet de la création de 15 postes non budgétaires. Les crédits d'investissement, en revanche, n'enregistrent qu'une hausse nominale de 0,3 % qui ne maintient même pas son pouvoir d'achat. Le projet de budget apporte une première réponse à la nécessité d'étoffer les moyens de fonctionnement du Conservatoire pour leur permettre de faire face à la gestion d'un patrimoine qui s'est beaucoup étendu. Il ne prévoit, en revanche, pas les moyens supplémentaires qui permettraient au Conservatoire, conformément aux recommandations du rapport de M. Le Pensec, d'accroître le rythme de ses acquisitions.

Les crédits consacrés aux réserves naturelles s'élèvent, dans le projet de budget pour 2002, à 11 millions d'euros (73 millions de francs), en hausse de 8 %. Là encore, la croissance des crédits résulte principalement de l'augmentation forte des moyens de fonctionnement (+ 25 %) destinés à permettre l'application de la charte du personnel, approuvée en 2001 par l'assemblée générale des réserves naturelles de France.

• Les crédits consacrés à la politique de préservation des sites et paysages connaissent en revanche une forte contraction de leurs dotations, en baisse de 24 %. Cette diminution n'affecte ni les moyens de fonctionnement, en hausse de 36 % ni les crédits d'intervention, en hausse de 18 %. Elles concernent exclusivement les subventions d'investissement ramenées de 5 à 1,4 million d'euros.

3. Les actions en faveur de la protection de l'eau et des milieux aquatiques

L'agrégat « Protection de l'eau et des milieux aquatiques » regroupe les dépenses liées à un usage économique de l'eau et celles visant la protection des milieux aquatiques. Les crédits qui lui sont consacrés sont ramenés de 42,5 millions d'euros en 2001 à 32,7 millions d'euros en 2002, soit une baisse brutale de 23 %.

Cette évolution globale recouvre des évolutions divergentes. Les dépenses ordinaires progressent en effet de 22 % mais les crédits d'investissement sont brutalement ramenés de 24,5 millions d'euros à 10,6 millions d'euros.

Le ministère attribue cette évolution à la nécessité de prendre en compte les importants reports de crédits de paiement issus des anciens fonds de concours des agences de l'eau. Cet aveu vient utilement compléter les critiques formulées par la Cour des Comptes, évoquées plus haut, sur la gestion des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau.

Votre rapporteur doit convenir qu'il éprouve une certaine difficulté à trouver une continuité dans l'évolution des crédits de la politique de l'eau, tels qu'ils sont retracés dans le tableau suivant.

DÉPENSES BUDGÉTAIRES DE LA DIRECTION DE L'EAU SUR 1999-2002 (DÉPENSES ORDINAIRES ET CRÉDITS DE PAIEMENT)

(en millions d'euros)

	1999 (exécution)	2000 (exécution)	2001 (prévision)	2002 (PLF)
Réduction des risques liés aux crues et aux inondations	59	48	33	17
Bonne gestion de l'eau, des milieux et de leurs usages	9	65	41	12
Reconquête de la qualité des milieux	10	31	25	4
TOTAL	78	63	43	33

Plusieurs postes voient leurs crédits réduits :

- les crédits destinés à la police et à la gestion de l'eau ainsi qu'aux réseaux d'annonces de crues passent de près de 11 millions d'euros (72,16 millions de francs) à moins de 6 millions d'euros (39,36 millions de francs) (-46 %) ;

- les crédits destinés à la protection des lieux habités contre les inondations passent de près de 12 millions d'euros (78,71 millions de francs) à 3,3 millions d'euros (21,65 millions de francs) (-73 %).

Votre rapporteur s'interroge en revanche sur la très forte augmentation des crédits du Conseil supérieur de la pêche , qui passent de 1 à près de 5 millions d'euros (6,56 à 32,80 millions de francs) en 2002. Le ministère l'impute à la situation difficile de cet organisme, liée au fait que « les dépenses relatives au personnel augmentent alors que les recettes tirées de la taxe piscicole stagnent ou baissent » en raison de la réduction du nombre de pêcheurs, ce qui ne constitue pas une réponse très satisfaisante.

A l'exception d'une mesure nouvelle de 381 000 euros (2,5 millions de francs) consacrée à l'installation d'une équipe pluridisplinaire chargée d'une mission d'assistance technique, les crédits consacrés en 2002 à la deuxième phase du Plan Loire Grandeur nature sont reconduits au même niveau qu'en 2001. Ils comportent ainsi :

- une enveloppe de 6 millions d'euros (39,36 millions de francs) destinée à des actions liées à la prévention des inondations : atlas, plans de prévention des risques, annonces des crues ;

- une enveloppe de 2,2 millions d'euros (14,5 millions de francs) au titre de la restauration des milieux aquatiques ;

- une enveloppe de 2 millions d'euros (13,4 millions de francs) consacrée à l'entretien courant du lit et au fonctionnement de l'annonce des crues.

4. Les actions en faveur de la prévention des pollutions et des risques

Les crédits de l'agrégat « prévention des pollutions et des risques » s'établissent à 397 millions d'euros (2,6 milliards de francs) dans le projet de loi de finances initial pour 2002, en augmentation de 5,4 % par rapport à 2001.

Les subventions de fonctionnement versées au futur Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire occupent une place prépondérante dans cet agrégat avec près de 242 millions d'euros (1,6 milliard de francs).

Le transfert en 2001 de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) avait marqué l'extension du champ d'action du ministère en matière de sûreté nucléaire. Depuis, la loi du 9 mai 2001 a créé un nouvel établissement public industriel et commercial, l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) né de la fusion de l'IPSN et de l'Office de protection des rayonnements ionisants (OPRI). Cet Institut doit être placé sous la co-tutelle de cinq ministères différents : santé, environnement, défense, recherche et industrie.

Les 38 millions d'euros (249,26 millions de francs) supplémentaires inscrits au projet de budget pour 2002 en faveur de ce nouvel organisme résultant :

- à hauteur de 14 millions d'euros (91,83 millions de francs) du transfert des crédits de l'OPRI, auparavant rattachés au ministère de l'emploi et de la solidarité ;

- à hauteur de 30 millions de francs (196,79 millions de francs), d'une mesure nouvelle destinée à la constitution de provisions fiscales liées au statut du nouvel Institut.

Ces deux mesures mises à part, on constate une diminution de 6 millions d'euros (39,36 millions de francs) des crédits auparavant consacrés à l'IPSN.

- le projet de loi initial prévoyait une augmentation de 1,2 million d'euros (7,87 millions de francs) du budget de fonctionnement de l'Institut national de l'environnement et des risques (INERIS) de façon à lui permettre de renforcer ses capacités d'expertise et d'appui dans le domaine des installations classées. Ses moyens devaient être encore augmentés de 300 000 euros (2 millions de francs) par l'effet des amendements déposés par le gouvernement lors de l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale.

En revanche, les crédits d'investissement de l'INERIS s'établiront à 4,9 millions d'euros (32,14 millions de francs) en 2002, en diminution de 0,5 million d'euros (3,28 millions de francs).

- si la subvention de fonctionnement de l'ADEME est augmentée de 460 000 euros (3 millions de francs), les subventions d'investissements que lui verse l'Etat sont une nouvelle fois diminuées et ramenées de 75 à 61 millions d'euros (491,97 à 400,13 millions de francs).

- les crédits consacrés aux plans de prévention des risques sont reconduits au même niveau qu'en 2001, soit 15,24 millions d'euros (100 millions de francs).

- les crédits consacrés à la prévention des risques technologiques accidentels et chroniques sont également reconduits à hauteur de 5,6 millions d'euros (37 millions de francs) ; mais les effectifs consacrés à l'inspection des installations classées sont renforcés avec la création de 50 postes dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) auxquels viennent s'ajouter les 100 postes décidés à la suite de l'accident de Toulouse.

- le dispositif de surveillance de la qualité de l'air bénéficiera de 1,67 millions d'euros (11 millions de francs) supplémentaires portant à 17,38 millions d'euros (114 millions de francs) les moyens qui leur sont consacrés. Ces moyens nouveaux seront principalement consacrés à l'achat de capteurs, de matériel informatique et d'outils de réglage.

- le budget pour 2002 consacrera 12,6 millions d'euros (82,6 millions de francs) (DO+AP) à la lutte contre le bruit. Les crédits sont destinés à financer des aides pour l'isolation des logements privés dans le cadre du programme de résorption des points noirs de bruit.