II. POURSUIVRE LA LUTTE CONTRE LES NUISANCES AÉROPORTUAIRES
A. METTRE EN oeUVRE LES RECOMMANDATIONS DE L'ACNUSA POUR LA RÉGULATION DU BRUIT AÉROPORTUAIRE
1. La mise en place de l'ACNUSA, une étape essentielle
Même si les progrès considérables des
constructeurs permettent de mettre en service des avions de moins en moins
bruyants (un avion équipé de réacteurs conçus au
début des années 1960 faisait autant de bruit que 125 Airbus
A320), l'augmentation du trafic aérien, la densification urbaine au
voisinage des aéroports et l'évolution de la gêne ressentie
par les riverains rendent indispensable de lutter contre les nuisances sonores
aéroportuaires.
Votre rapporteur est convaincu que le développement du transport
aérien passe par une régulation des nuisances -et en particulier
par une
meilleure maîtrise de l'urbanisation au voisinage des
aéroports
-. La création de l'Autorité de
contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA), par la loi
du 12 juillet 1999, qui a également renforcé, à
l'initiative du Sénat, les prescriptions urbanistiques
32(
*
)
, répondait à cette
préoccupation.
a) De larges missions
La
concertation menée à l'occasion de l'extension de
l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle a montré
que le
développement des infrastructures, nécessaire à la
croissance du transport aérien
, ne pouvait être mis en oeuvre
que dans le cadre d'une politique de
transparence et de concertation
avec les riverains en ce qui concerne les
nuisances sonores.
A cet
effet, le Ministre de l'équipement, des transports et du logement
s'était engagé -lors de l'annonce de la construction de pistes
supplémentaires à Roissy, reprenant en cela une proposition
ancienne, formulée notamment par la mission précitée
« DOUFFIAGUES »- à ce qu'
une autorité
indépendante
soit mise en place pour intervenir dans la mesure et le
contrôle de ces nuisances. De cet engagement a résulté
l'adoption de la loi précitée.
Lors de son adoption, la Commission des Affaires économiques avait
largement soutenu la mise en place de cette institution, et avait élargi
les
compétences et les missions de cet organisme
.
Le dispositif finalement adopté vise à satisfaire trois
objectifs :
- le premier est de mettre en place une
véritable haute
autorité en matière de nuisances sonores
aéroportuaires,
dont l'indépendance et l'impartialité
soient incontestables.
Outre sa qualification législative d'autorité administrative
indépendante, la nouvelle Autorité de contrôle des
nuisances sonores aéroportuaires est composée d'un
président nommé par décret pris en conseil des ministres,
de deux membres respectivement désignés par le président
du Sénat et par le président de l'Assemblée nationale et
de 5 experts en matière d'acoustique, de gêne sonore, de
santé humaine, d'aéronautique et de navigation aérienne,
nommés par décret pris en conseil des ministres.
L'indépendance
des membres de cette institution est garantie par
une durée de mandat relativement longue, de 6 ans, et par la mise
à disposition d'un budget propre. Elle est renforcée par des
clauses de non-renouvellement, d'absence de possibilité de
révocation et d'incompatibilité du mandat avec la
détention de certaines fonctions et intérêts ;
- le deuxième objectif est de donner à cette autorité
un champ d'action étendu, en la dotant d'une
compétence
élargie pour la mesure et le contrôle du bruit
en ce qui
concerne les principaux aérodromes ;
- le troisième objectif est de doter cette autorité d'un
devoir d'information des riverains
et parallèlement, d'un pouvoir
d'élaboration de prescriptions techniques
concernant en
particulier les dispositifs de mesure du bruit et de suivi des trajectoires
implantés aux abords des aérodromes.
La loi précitée du 12 juillet 1999 prévoit en
outre que l'ACNUSA prononce, sur proposition de la Commission nationale de
prévention des nuisances,
des amendes administratives
à
l'encontre des contrevenants aux règles instituées par
arrêté du ministre chargé de l'aviation civile pour la
protection de l'environnement sonore des aérodromes. L'ACNUSA est donc
conçue par le législateur comme la pierre d'angle de la politique
de régulation des nuisances sonores aéroportuaires.
b) Un début matériellement précaire
Après le bel unanimisme de la discussion
législative,
et une fois la loi promulguée, la naissance de l'autorité n'a
pourtant pas été sans difficultés. Le premier rapport
annuel de l'ACNUSA, paru en mai 2001, fait en effet état de
difficultés pratiques rencontrées pour la mise en place de cette
institution.
Tout d'abord, pour amorcer la mise en place des services, l'Autorité a
eu recours à une solution intermédiaire et a recruté un
collaborateur par voie de convention avec d'autres services de
l'administration, pour une mission temporaire d'assistance, dans l'attente de
recrutements définitifs. Or, des blocages administratifs et financiers
ont conduit à ce que les frais de mission et l'indemnité de
sujétion spéciale décidée par le président
de l'ACNUSA n'ont pu être réglés à
l'intéressé qu'avec retard, le rapport annuel faisant état
d'une «
situation administrative ubuesque
»
liée des «
difficultés avec le directeur des
dépenses de la trésorerie générale de
Paris
».
Dans un deuxième temps, pour le recrutement des collaborateurs
définitifs, l'ACNUSA s'est heurtée à l'absence de postes
budgétaires prévus à son bénéfice, alors
même que la loi de finances pour 2001 lui avait accordé, -votre
commission y avait tout particulièrement veillé-, cinq millions
de francs de budget annuel. Ce n'est que grâce à la
coopération du Directeur général de l'aviation civile et
du Vice-président du Conseil général des ponts et
chaussées, indique le rapport annuel précité, que ces
difficultés ont pu se résoudre, les postes finalement
attribués à l'ACNUSA étant
« gagés » sur les effectifs budgétaires du
ministère de l'équipement.
On ne peut que regretter qu'après avoir porté l'ACNUSA sur les
fonds baptismaux, le Gouvernement ne lui ait pas mieux donné les moyens
des missions que lui avait dévolues le législateur.
2. La nécessaire poursuite de la régulation des nuisances
Outre la mise en oeuvre des engagements pris en 1997 lors de l'extension de l'aéroport de Roissy, la lutte contre les nuisances sonores passe désormais par la mise en oeuvre des préconisations de l'ACNUSA.
a) L'interdiction des avions les plus bruyants la nuit à Paris-Charles de Gaulle
L'aéroport de Paris-Charles de Gaulle est aujourd'hui
déjà soumis à des restrictions d'usage pour les avions les
plus bruyants, et en particulier les appareils
« hushkités » du « chapitre 3 »
(les chapitres sont fonction de l'énergie sonore dégagée),
c'est à dire les avions bruyants (appartenant au chapitre 2), mais munis
d'atténuateurs de bruit les faisant entrer dans la catégorie
moins bruyante du « chapitre 3 ». Un arrêté du
17 décembre 1997 modifié leur impose, entre 23 h 15 et 6
heures, d'être signalés comme tels au service de contrôle de
la navigation aérienne et de respecter des procédures de
décollage et de montée initiales élaborées en vue
de réduire les nuisances sonores.
Etait à l'étude, depuis 1997, la possibilité juridique
d'interdire totalement la nuit, sur cette plate-forme, de 23 h 30 à 6
heures, les avions équipés d'atténuateurs de bruit. Un
contentieux, non encore réglé, entre l'Europe et les Etats-Unis
concernant cette catégorie d'avions n'a pas permis de concevoir une
mesure visant explicitement les dispositifs d'atténuation de bruit. Un
arrêté ministériel paru le 19 août 2001 a
imposé une restriction nocturne visant, de façon
générale,
tous les avions les plus bruyants du
« chapitre 3 »
.
Cette mesure s'appuie sur la notion de «
marge cumulée des
niveaux de bruit certifiés par rapport aux limites admissibles du
chapitre 3
». Dans son principe, elle consiste à :
- interdire totalement au
1
er
janvier 2005
les avions
les plus bruyants du chapitre 3
33(
*
)
. Cette interdiction est
précédée d'une période de réduction
progressive de l'utilisation des flottes concernées reposant, pour
chaque compagnie, sur des quotas d'énergie sonore ;
- interdire les avions bruyants du chapitre 3
34(
*
)
qui n'auraient p
as
été exploités
sur l'aéroport de
Paris-Charles-De-Gaulle depuis le 1
er
octobre 1996.
Les avions visés par cette mesure sont les Boeing 727, 737 et 747 les
plus anciens, les Airbus A300 de première génération, les
DC8 et DC9 ainsi que certains DC10. Sur les 36.350 mouvements
observés la nuit entre 23 h 30 et 6 h en 2000 à
Roissy, la première de ces deux interdictions viserait 5.300 vols.
Une centaine de compagnies aériennes fréquentant
régulièrement la plate-forme sont concernées par les
dispositions de cet arrêté qui, par ailleurs, relève du
champ d'application de l'article L. 227-4 du code de l'aviation
civile : un manquement à ces restrictions d'usage peut occasionner
des sanctions administratives prononcées par l'Autorité de
contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) sur
proposition de la Commission nationale de prévention des nuisances
(CNPN).
A cet égard, votre commission se félicite de l'adoption d'une
nouvelle norme, dite « chapitre IV », par l'OACI, le
10 octobre dernier, qui s'appliquera aux nouveaux avions à compter
de 2006 et contribuera à réduire de 10 décibels le
niveau sonore autorisé à l'atterrissage et au décollage
pour chaque type d'appareil.
b) Les propositions de l'ACNUSA
La loi a
voulu l'ACNUSA dotée d'un large panel de compétences, puisque ses
membres sont choisis en fonction de «
leur compétence dans
les domaines économique, juridique ou technique ou de leur connaissance
en matière d'environnement, de santé humaine ou de transport
aérien
». Ils sont en outre
nommés par les
présidents des assemblées et par plusieurs ministres en charge de
l'environnement, de la santé et de l'aviation civile. Forte de cette
diversité, l'autorité a établi, conformément
à la mission que lui assigne la loi,
plus de quinze recommandations
précises
dans ses secteurs de compétence.
-
Pour la mesure du bruit :
La loi a confié à l'ACNUSA, pour les aérodromes
visés à l'article 266 septies du code des
douanes
35(
*
)
, la mission de
définir :
- les indicateurs de mesure du bruit et de la gêne sonore ;
- les prescriptions techniques applicables, en conformité avec les
normes internationales, aux dispositifs de mesure du bruit et des
trajectoires ;
- les prescriptions concernant le nombre et l'emplacement des stations de
mesure de bruit pour chacun de ces aérodromes ;
- les prescriptions d'exploitation du réseau des stations.
En la matière, l'ACNUSA suggère :
D'utiliser l'indice « Lden » pour la mesure de la
gêne sonore à la place de l'indice
« psophique » actuellement en vigueur
La gêne sonore est calculée au moyen d'un modèle
mathématique prenant en compte le bruit émis par chaque passage
d'avion et tel qu'il est perçu au sol, le nombre de passages d'avions en
24 heures et la perception différente du bruit entre le jour et la
nuit : un vol nocturne génère une gêne 10 fois
supérieure à celle d'un vol de jour.
Pour l'instant en France, l'indice de gêne utilisé est l'indice
«
psophique
». L'ACNUSA recommande de lui substituer
l'indice «
Lden
», car, dans le calcul de l'indice
Lden, la journée est divisée en douze heures de jour, en
quatre heures de période intermédiaire ou soirée et en
huit heures de nuit, les heures de soirée étant
pondérées d'un facteur 5 et celles de nuit d'un facteur 10,
ce qui permet une
prise en compte plus fine des effets de la gêne
sonore
, et plus conforme à la gêne ressentie par les
riverains. En outre, le projet de directive du Parlement européen et du
Conseil de l'Union européenne relative à l'évaluation et
à la gestion du bruit ambiant recommande l'utilisation de cet indice
pour établir la cartographie du bruit et les plans d'actions
prévues pour gérer les problèmes du bruit et de ses
effets, raison de plus pour l'ACNUSA de le préconiser.
Le choix de l'indice est déterminant car il intervient à deux
niveaux
. D'abord, afin d'éviter d'exposer immédiatement ou
à terme de nouvelles populations aux nuisances sonores, la
maîtrise de l'urbanisme, indispensable, passe par la
délimitation de zones de bruit où des interdictions et
restrictions de construire seront édictées
. Ces zones forment
le plan d'exposition au bruit (PEB), actuellement basé sur des courbes
de gêne sonore exprimée en indice psophique. Pour les populations
déjà en place, l'attribution et le montant d'une
aide à
l'insonorisation des logements
riverains des aéroports s'appuient
également sur la délimitation de zones de bruit par le plan de
gêne sonore (PGS).
De définir un indice de bruit
« événementiel », lié à chaque
survol
L'ACNUSA, au vu des revendications des riverains, a considéré
qu'un indice intégré de la gêne sonore ne permettait pas de
représenter la nuisance engendrée par chaque survol, et partout,
de rendre compte, vol par vol, du non-respect des procédures de
départ, d'approche et d'atterrissage. Aussi l'Autorité a
préconisé la mise en place d'un
indicateur
36(
*
)
caractéristique de chacun
des survols
.
-
Pour la régulation des nuisances sonores d'origine
aérienne
L'ACNUSA a formulé des recommandations ambitieuses et
détaillées pour une meilleure maîtrise des nuisances
sonores aéroportuaires, notamment la nuit, période
particulièrement sensible pour les riverains.
Considérant à juste titre que la gêne la plus forte est
celle qui trouble le sommeil, l'ACNUSA n'a pour autant pas
préconisé l'arrêt total des vols de nuit
réclamés par certains. Cette préconisation ne lui est en
effet pas apparue «
plausible
» à l'heure
actuelle, «
de façon unique au sein de la communauté
européenne, et uniforme sur tout le territoire national
»,
selon son rapport annuel. Elle a toutefois répondu à la forte
préoccupation des riverains dans ce domaine, en proposant, dans un
premier temps, la mise en place d'un
indice de valeur maximale de bruit la
nuit
.
L'ACNUSA recommande qu'entre 22 heures et 6 heures, tout survol
engendrant un niveau sonore exprimé en LAeq(1s) dépassant 85
dB(A), en dehors des zones A et B des actuels plans d'exposition au
bruit
37(
*
)
, zones de forte
gêne sonore, soit sanctionné. Cet indice conduirait ainsi à
sanctionner au cas par cas l'utilisation de certains avions, sans se
préoccuper de leur classification acoustique en divers
« chapitres », alors que les restrictions actuelles
concernent les types d'appareils utilisés et non le bruit
engendré par chaque survol. Il s'agirait, notons-le, d'une mesure dont
la mise en oeuvre s'avérerait particulièrement contraignante pour
certaines activités, (la messagerie, le fret, la poste) et relativement
inédite en Europe, voire dans le reste du monde. Sur notre continent, si
certains aéroports possèdent des restrictions d'usage
particulières, comme Genève et Orly, qui jouissent d'un
« couvre-feu » total, ou encore Berlin, Münich et
Zürich, où le trafic nocturne est interdit, avec cependant des
exceptions de taille pour le fret postal, il n'existe pas, ailleurs, de
couvre-feu mais des restrictions d'usage qui varient selon les plate-formes. La
limitation des mouvements d'avions entre 23h et 6h a été
instaurée sur les trois aéroports londoniens, mais ce sont les
interdictions des avions les plus bruyants, classifiés en
« chapitre 2 », durant des créneaux horaires
bien définis, que l'on retrouve le plus souvent. Amsterdam,
Düsseldorf, Francfort, Madrid, Roissy et Vienne ont ainsi souscrit
à cette mesure. Les essais moteurs, quant à eux, ne sont
interdits que sur les plates-formes de Madrid, Oslo, Roissy et Zürich, et
encore selon des plages horaires bien définies
(généralement 23h -6h).
L'ACNUSA a émis cette proposition sans qu'à la connaissance de
votre rapporteur aient été effectuées d'études
d'impact d'une telle mesure sur les compagnies, les services et les industries
concernées.
-
Pour le contrôle des trajectoires et des
procédures d'approche et de départ
L'ACNUSA préconise que pour les neufs principaux aéroports, des
procédures particulières
soient élaborées en
vue de limiter les nuisances, et fassent l'objet d'arrêtés
ministériels, permettant le relevé des infractions et leur
sanction éventuelle. Elle souhaite que soit défini, par cet
arrêté, le volume dans lequel l'écart entre la trajectoire
réelle d'un avion et la procédure publiée est une
déviation tolérable. En dehors de ce volume, il serait
considéré que la procédure n'est plus respectée et
une sanction serait encourue.
Les propositions de l'ACNUSA sont nombreuses et concrètes. Dans ce
contexte, on peut se demander quelle est la cohérence avec cet ensemble
de recommandations d'une proposition de loi récemment adoptée par
nos collègues députés -les mêmes qui approuvaient,
en 1999, la création de l'ACNUSA- sur «
l'interdiction de
décollage et d'atterrissage la nuit dans les
aéroports
».
c) La proposition de loi « Cochet » : quelle cohérence ?
La
démarche conjointe, soulignons-le, des deux chambres du Parlement et du
Gouvernement, par l'adoption de la loi précitée du
12 juillet 1999, était claire. Elle partait d'un
diagnostic : l'absence de communication et le besoin de régulation
des nuisances sonores aéroportuaires, et aboutissait à un plan
d'action : une haute autorité, indépendante, serait
l'interlocuteur impartial de toutes les parties et la force de proposition
-voire de prescription- en matière de lutte contre le bruit
aéroportuaire.
Le processus étant défini, ne lui manquait que le temps de se
mettre en marche et d'aboutir à de premières réalisations.
Or, interférant dans une logique pourtant établie avec son aval,
l'Assemblée nationale a adopté, le 24 avril dernier, une
proposition de loi de M. Yves Cochet et plusieurs de ses collègues
tendant à interdire aux aéronefs de décoller et d'atterrir
la nuit dans tous les aéroports français. Non sans que la
Commission de la production et des échanges, saisie de l'examen de ce
texte, ait repoussé sa réunion d'examen pour laisser à
l'ACNUSA, qui se mettait, à l'époque, à peine en place, le
temps (si l'on peut dire !) de formuler ses premières propositions.
Le texte finalement adopté par l'Assemblée nationale, prenant
tardivement en compte l'existence de l'ACNUSA, reprend d'ailleurs non pas le
dispositif initialement envisagé par les auteurs de la proposition de
loi, mais, peu ou prou, les premières recommandations de cette
autorité, qui relèvent d'ailleurs totalement du domaine
réglementaire.
Votre rapporteur considère une telle initiative comme inopportune et
incohérente avec la démarche engagée il y a à peine
deux ans, avec la création de l'ACNUSA. Il lui semble
préférable de donner suite, avec continuité et
détermination, et après une large consultation de l'ensemble des
parties intéressées, et des études d'impact
aéroport par aéroport, aux propositions de cette autorité,
en les adaptant si besoin est, plutôt que d'interférer
intempestivement dans le champ de compétence de l'ACNUSA.