Projet de loi de finances pour 2002 : Formation professionnelle

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE MME ÉLISABETH GUIGOU,
MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ

Après avoir entendu l'exposé de votre rapporteur le 6 novembre 2001 (voir ci-après examen de l'avis), la commission avait décidé de réserver sa décision sur les crédits consacrés à la formation professionnelle ainsi que sur les articles rattachés à ce fascicule budgétaire jusqu'après l'audition de Mme Élisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité fixée le 20 novembre 2001.

Cette audition ayant dû être annulée en raison de l'indisponibilité de la ministre, la commission s'est prononcée définitivement le 21 novembre 2001 sans avoir pu entendre le Gouvernement (voir ci-après examen de l'avis).

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mardi 6 novembre 2001 sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l' examen du rapport pour avis de Mme Annick Bocandé sur le projet de loi de finances pour 2002 (crédits consacrés à la formation professionnelle).

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis , a présenté les grandes lignes de son rapport pour avis (cf. exposé général du présent avis).

M. Louis Souvet a souligné la complexité croissante des règles régissant la formation professionnelle. Il s'est également inquiété de la progression des ruptures de formation, précisant que celles-ci concernaient non seulement la formation continue, mais aussi la formation initiale, comme en témoignent, par exemple, les nombreux abandons d'études dans des lycées professionnels.

M. Gilbert Chabroux a relevé que le rapporteur pour avis avait insisté sur le désengagement financier de l'Etat de la formation professionnelle. Il a considéré qu'une telle appréciation apparaissait excessive. Il a alors tenu à rappeler l'importance du travail législatif accompli en ce domaine, à l'initiative du Gouvernement, dans le projet de loi de modernisation sociale qui ne suscite d'ailleurs pas de divergence de fond entre les deux assemblées. Il a également insisté sur le récent échec des négociations interprofessionnelles sur la formation lancées par le MEDEF, soulignant ainsi que l'Etat n'était pas seul à mettre en cause.

En réponse à M. Louis Souvet, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis , a reconnu que la complexité du système de formation professionnelle était extrême. Elle a estimé, à ce propos, que chaque tentative d'adaptation ou de simplification conduisait paradoxalement à une complexité accrue du fait de la multiplication des partenaires et des financeurs. Elle a regretté cette opacité, estimant qu'elle soulevait de graves difficultés pour les entreprises et les salariés souhaitant développer ou accéder à la formation.

Elle a également considéré que les ruptures des parcours de formation, qu'elle soit initiale ou continue, pour occuper un emploi non qualifié étaient à « courte-vue », la qualification apparaissant aujourd'hui comme une exigence fondamentale, aussi bien pour l'entreprise que pour le salarié.

En réponse à M. Gilbert Chabroux, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis , a estimé que la formation des demandeurs d'emploi dans le cadre du régime de solidarité relève à l'évidence de la responsabilité de l'Etat et a regretté la forte diminution des crédits budgétaires lui étant consacrés. Elle a précisé que l'effort financier des entreprises en faveur de la formation était devenu supérieur à celui de l'Etat depuis 1999. Revenant sur la négociation interprofessionnelle, elle s'est félicitée que les partenaires sociaux aient pris une telle initiative et a considéré que l'échec était un échec des partenaires sociaux dans leur ensemble et non de tel ou tel. Elle a alors espéré une reprise à venir des négociations.

Sur proposition de M. Nicolas About, président , la commission a alors décidé de réserver son vote sur les crédits du budget de la formation professionnelle et sur l'article 70 qui lui est rattaché jusqu'à l'audition de la ministre de l'emploi et de la solidarité.

*

* *

Au cours d'une seconde réunion tenue le 21 novembre 2001, sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission s'est prononcée sur les crédits de la formation professionnelle et sur l'article 70 rattaché qu'elle avait précédemment réservés.

M. Nicolas About, président, a rappelé que lors de sa réunion du 6 novembre 2001 la commission avait décidé de réserver sa décision sur les crédits du travail et de l'emploi et ceux de la formation professionnelle jusqu'après l'audition de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, fixée, de longue date, le mardi 20 novembre.

Il a constaté que l'annulation de cette audition par la ministre en raison de « contraintes d'agenda incontournables et de dernière minute », l'impossibilité de se faire remplacer, de façon impromptue, par un secrétaire d'Etat comme elle l'avait fait le 7 novembre devant la commission des finances, conduisait ces deux commissions à délibérer de l'important projet de budget de l'emploi et de la solidarité sans avoir pu entendre le Gouvernement.

Il a précisé que cette situation, à sa connaissance sans guère de précédent, avait été évoquée lors de la conférence des présidents du 20 novembre, à son initiative et à celle de M. Alain Lambert, président de la commission des finances.

M. Nicolas About, président , a indiqué qu'à la suite probablement de l'intervention de M. le ministre des relations avec le Parlement, Mme Elisabeth Guigou avait accepté le principe d'une audition conjointe par les commissions des finances et des affaires sociales à une date qui restait à déterminer, mais qui allait nécessairement interférer avec la discussion en séance publique du projet de loi de finances pour 2002, débutant le jeudi 22 novembre à 10 heures 30.

M. Jean Chérioux a constaté qu'une audition de « rattrapage » se déroulerait, à un moment où la commission des finances saisie au fond du projet de loi de finances et la commission des affaires sociales auraient déjà arrêté leur position définitive sur les crédits de l'emploi et de la solidarité, qu'il ne pouvait pas en être autrement compte tenu des contraintes de l'ordre du jour et des délais d'impression des rapports pour la séance publique. Il a observé que, dans ces conditions, l'audition de la ministre présenterait un caractère particulièrement « irréel ». Il a estimé que la seule solution aurait été que la ministre propose immédiatement une autre date avant la fin de la présente semaine. Or, telle n'avait pas été son intention comme en témoigne le dernier paragraphe de sa lettre, jointe à l'annulation de la réunion de la commission, faisant état des « débats approfondis et constructifs » que la ministre se proposait d'avoir avec la commission « lors de l'examen en séance publique, le vendredi 7 décembre 2001 ».

M. Alain Gournac a considéré que la date de l'audition de Mme Elisabeth Guigou, arrêtée depuis début octobre, s'inscrivait dans la logique des travaux de la commission et de ceux du Sénat en séance publique. Rappelant que le Gouvernement était à la disposition du Parlement, il a émis la crainte d'un précédent fâcheux qui verrait les ministres déplacer à leur guise la date de leur audition devant les commissions permanentes du Sénat.

M. Gilbert Chabroux a rappelé que Mme Elisabeth Guigou avait souhaité venir en personne devant la commission des affaires sociales et qu'il lui avait été dès lors impossible de se faire remplacer au dernier moment par un ministre délégué ou un secrétaire d'Etat. Il a observé que l'audition de la ministre avait pour objet de lui permettre de répondre aux questions des commissaires, mais il a déclaré ne pas se faire d'illusion quant à l'effet de ces réponses sur la position de la commission sur le projet de budget qui lui semblait largement prédéterminée.

Mme Nelly Olin a tenu à rappeler qu'en dépit des divergences profondes qui la séparait de la majorité de la commission, Mme Martine Aubry avait, lorsqu'elle était ministre de l'emploi et de la solidarité, toujours fait preuve d'une parfaite courtoisie et d'une grande disponibilité.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a regretté l'annulation de l'audition de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité, estimant qu'une telle audition aurait pu contribuer à lever certaines craintes exprimées par la commission sur le budget de la formation professionnelle, lors de la présentation des crédits le 6 novembre dernier.

Elle a rappelé que le projet de budget de la formation professionnelle pour 2002 se caractérisait par deux évolutions qu'elle a jugées inquiétantes. La première concerne les formations en alternance, le financement des contrats de qualification n'étant plus garanti du fait de la dégradation de la trésorerie de l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL) et de la réforme du financement des contrats de qualification adultes. La seconde porte sur la formation des demandeurs d'emploi, fragilisée par le désengagement budgétaire massif de l'Etat et par les retards préjudiciables de mise en oeuvre de l'allocation de fin de formation.

Elle a également observé que le projet de budget ne prévoyait pas la reconduction du crédit d'impôt pour dépenses de formation. Elle a regretté son absence de prorogation, estimant qu'il s'agissait d'un dispositif souple et efficace qui permettait d'encourager l'accroissement de l'effort de formation des entreprises pour un coût fiscal très modique.

M. Roland Muzeau a souligné les difficultés d'application de la nouvelle convention d'assurance chômage, notamment en matière de formation. Il a jugé que ces difficultés n'étaient pas une surprise et qu'elles avaient été anticipées par les syndicats non signataires de la convention.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé que la difficulté principale tenait à l'absence de publication du décret instituant l'allocation de fin de formation et a précisé que cette carence réglementaire avait pour conséquence d'empêcher ou de retarder l'entrée en formation des demandeurs d'emploi, ceux-ci n'étant pas assurés de bénéficier d'une rémunération tout au long de leur formation. Elle a alors indiqué que ce retard était exclusivement imputable au Gouvernement, et non aux partenaires sociaux.

La commission a alors, sur proposition du rapporteur pour avis, donné un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la formation professionnelle.

A l'article 70 (réforme des contrats de qualification adultes), la commission a adopté un amendement, présenté par le rapporteur pour avis, tendant à maintenir le régime actuel d'exonération de charges sociales.

Après l'article 70 , la commission a adopté un amendement portant article additionnel , présenté par le rapporteur pour avis, autorisant le Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF) à verser 100 millions de francs à l'AGEFAL pour lui permettre de garantir ses engagements de financement du contrat de qualification.

A cet égard, M. Claude Domeizel s'est demandé si une circulaire n'aurait pas été suffisante pour une telle mesure.

En réponse, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a indiqué que les relations financières entre les fonds de la formation professionnelle étaient régies par la loi et qu'en conséquence l'autorisation d'un transfert financier entre ces fonds exigeait une disposition législative.

Après l'article 70 , la commission a enfin adopté un amendement portant article additionnel , présenté par le rapporteur pour avis, tendant à reconduire, pour une période de trois ans, le crédit d'impôt pour dépenses de formation.