Projet de loi de finances pour 2002 : Budget annexe des prestations sociales agricoles

Rapports législatifs

Avis n° 91 (2001-2002), tome VI, déposé le

III. LES PERSPECTIVES DU RÉGIME DES EXPLOITANTS AGRICOLES : TROIS DÉFIS À RELEVER

Le régime de protection sociale des exploitants agricoles se trouve confronté à trois défis :

- la revalorisation des retraites agricoles, qui est une question demeurant centrale ;

- la réussite de la réforme assurance accidents, qui entrera en vigueur au 1 er avril 2002 ;

- la poursuite de l'effort d'adaptation de la Mutualité sociale agricole.

A. LA REVALORISATION DES RETRAITES AGRICOLES : UNE QUESTION QUI RESTE CENTRALE

1. La faiblesse persistante des retraites agricoles

a) Le minimum vieillesse pour les carrières complètes

Le montant minimal des retraites agricoles atteindra l'année prochaine le minimum vieillesse. Il convient de rappeler que leur montant apparaissait acceptable il y a encore vingt-cinq ans, en raison de différents éléments, qui ont connu une évolution importante.

1 - Les retraites étaient, de manière générale, d'un niveau très faible : les disparités apparaissaient moins importantes entre les agriculteurs et le reste de la population.

Force est de constater que les conditions de vie des retraités ont considérablement progressé au cours des vingt dernières années. Le revenu moyen d'un retraité est désormais équivalent à celui d'un actif. Dès lors, les retraites agricoles apparaissent les seules à être très basses.

2 - Les exploitants agricoles continuaient à travailler le plus longtemps possible .

L'abaissement de l'âge de la retraite dans le régime général a eu un effet indirect. Les exploitants agricoles arrivant à l'âge de 60-65 ans au début des années quatre-vingt-dix n'ont pas souhaité rester en activité, contrairement aux générations précédentes.

3 - Les solidarités familiales jouaient un rôle plus important .

Du fait de l'évolution de la société, même en milieu rural, ces solidarités -sans bien sûr s'effacer- jouent un rôle moins important.

4 - Les agriculteurs, comme l'ensemble des non-salariés, pouvaient bénéficier de la vente de leur exploitation.

Cette vente représentait un pécule important, permettant de pallier la faiblesse des retraites. Mais la vente de ces exploitations, en raison de la diminution du nombre d'exploitants, n'est plus possible. Les artisans et les commerçants sont d'ailleurs dans une situation peu différente.

Ces évolutions expliquent la volonté affichée depuis 1993 par les gouvernements de relever le niveau minimum des retraites agricoles.

Le calcul de la retraite agricole

Le chef d'exploitation bénéficie d'une retraite de base composée de deux éléments : le premier appelé retraite forfaitaire est égal à l'AVTS, le second ou encore retraite proportionnelle est constitué de points. Cette pension s'acquiert en contrepartie d'une cotisation de taux global de 15,71 % dont 3,2 % sur une assiette qui ne peut être inférieure à 800 SMIC horaires et plafonnée à un revenu égal au plafond de la sécurité sociale et 12,51 %, dont 10,97 % plafonnés, sur une assiette au moins égale à 400 SMIC.

A 800 SMIC, l'exploitant s'acquiert une pension légèrement supérieure au minimum contributif, soit 2,5 fois la pension calculée d'un salarié du régime général rémunéré à 800 SMIC ou encore équivalente à celle d'un salarié du régime général rémunéré au SMIC.

S'agissant des membres de la famille, ils s'acquièrent de la même manière que les chefs d'exploitation une pension formée de deux éléments : 1/37,5 du premier étage de la retraite de base, l'AVTS, en contrepartie d'une cotisation de 3,2 % sur une assiette qui ne peut être inférieure à 800 SMIC horaires. Depuis 1994, les aides familiaux (au nombre de 14.000 au 1 er janvier 2000) et, depuis 2000 (avec un effet rétroactif en 1999), les conjoints collaborateurs (au nombre de 82.000) peuvent se constituer une retraite proportionnelle -second étage de la retraite de base- à raison de 16 points par année contre une cotisation d'environ 2 100 F assise sur une assiette forfaitaire de 400 SMIC.

Sur 2.066.000 retraités agricoles en 1999, seuls 1.310.000 étaient bénéficiaires d'une retraite proportionnelle.

Les retraités actuels présentent une mosaïque de statuts (chef d'exploitation, conjoint, aide familial, membre de la famille ayant une carrière plus ou moins longue de chef d'exploitation) et un ensemble hétérogène de durées de carrière (carrières multiples simultanées ou successives).

Montants de retraite minima et maxima

Années

Montant retraite forfaitaire carrière complète

Montant minimum pour carrière complète (forfaitaire + minimum points)

Montant maximum pour carrière complète (forfaitaire + maximum points)

1990

14.770

25.627

52.804

1991

14.210

26.249

55.533

1992

15.550

26.972

58.607

1993

15.960

27.326

60.892

1994

16.251

28.094

62.690

1995

16.499

28.555

64.410

1996

16.860

29.110

66.354

1997

17.096

32.150

67.854

1998

17.289

35.210

69.351

1999

17.492

38.380

70.976

2000

17.611

38.570

72.153

2001

17.924

41.245

74.598

2002 (prév.)

18.264

44.643

76.821

Au total, un exploitant agricole disposant d'une carrière complète, mais ayant acquis le nombre minimum de points, se situe en 2002 au niveau du minimum vieillesse.

b) Le cas des carrières incomplètes

Les mesures de revalorisation ont privilégié le cas des carrières longues (37,5 années et plus).

Or, sur les 2,1 millions bénéficiaires d'une pension de retraite agricole au 1 er janvier 1999, seules 622.000 personnes avaient validé 150 trimestres ou plus en tant que non-salariés agricoles (carrière complète) et 265.000 de 130 (32 années et demie) à 149 trimestres. Plus d'1,2 million de personnes touchent ainsi une retraite du régime agricole, alors que, soit elles n'ont que marginalement ou brièvement exercé une activité agricole et perçoivent une pension d'un autre régime (les « polypensionnés »), soit elles ont travaillé toute leur vie et exclusivement dans l'agriculture, mais n'ont commencé à cotiser que très tardivement : il en est ainsi, aujourd'hui, des veuves et des conjointes les plus âgées.

Le législateur devra ainsi se pencher, avec un souci d'équité, sur la situation des monopensionnés et éviter que des mesures de revalorisation n'aient pour conséquence de donner des avantages indus aux polypensionnés.

Il semble que le « ciblage » de mesures favorables aux titulaires de très faibles pensions de retraite agricole, et ne touchant pas d'autres avantages vieillesse, soit difficile à mettre en oeuvre. Votre rapporteur pour avis rappelle que l'article 27 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoit la création d'un « répertoire national des retraites et des pensions », mais le Gouvernement n'a toujours pas pris le décret d'application nécessaire...

Une question peut être rapidement traitée : celle des personnes bénéficiant de carrières comprises entre 32,5 et 37,5 années. Comme le précise le rapport du Gouvernement sur les retraites agricoles, « les coefficients de minoration appliqués entre 32,5 et 37,5 années sont relativement élevés par rapport à la valeur actuarielle et pourraient être minorés » 21( * ) . En effet, ce coefficient est de 15 % les deux premières années et de 10 % pour les deux autres. Les personnes disposant de carrières exclusives en agriculture situées entre 27,5 et 32,5 années se voient appliquer le même coefficient de minoration que pour 32,5 années. Il serait plus équitable de prévoir un « barème » de minoration pour les personnes disposant de 37,5 années à 27,5 années de carrière.

Le cas des personnes veuves et conjointes monopensionnées dont la carrière est inférieure à 27,5 années reste préoccupant. L'article 57 du projet de loi de finances pour 2002 accorde une revalorisation aux conjoints et aides familiaux ayant exercé au moins 17,5 années comme non-salarié agricole, mais il est nécessaire de bénéficier de 40 années de cotisations tous régimes.

2. La nécessité d'un régime complémentaire obligatoire pour parvenir à des retraites équivalentes à 75 % du SMIC

a) Le seul régime de base ne suffira pas

Au-delà, l'objectif généreux de parvenir à des pensions égales à 75 % du SMIC pose des problèmes de principe.

Cet objectif reviendrait à verser des pensions de retraite nettement supérieures à celles de salariés ayant cotisé sur un revenu équivalant au SMIC. Un nombre important de retraités agricoles bénéficierait d'une retraite à un montant supérieur à leurs revenus d'activité. De manière générale, la détermination d'un minimum de retraite fixé par rapport au SMIC soulève un problème qui concerne l'ensemble des régimes sociaux.

Le seul régime de base ne suffira pas pour atteindre l'objectif de retraites égales à 75 % du SMIC. Dans ces conditions, la solution ne peut venir que de la création d'un régime complémentaire obligatoire.

b) La gestation difficile d'un régime complémentaire obligatoire

L'idée d'un régime complémentaire obligatoire s'est imposée à la fois en raison des déboires juridiques des contrats de capitalisation dits « COREVA » et du rapport démographique (cotisants/retraités) particulier du régime des exploitants agricoles.

En effet, ce rapport ne devrait guère se dégrader au cours des vingt prochaines années (il devrait passer de 0,4 à 0,34), contrairement aux rapports démographiques prévus dans le régime général et les régimes spéciaux. Le nombre de retraités agricoles devrait diminuer dans les dix prochaines années : pour le régime agricole, le choc démographique a déjà eu lieu.

Evolution du nombre de retraités agricoles

1977

1987

1997

2007

en million

1,8

1,8

2,1

1,8

Le nombre de bénéficiaires d'une pension de retraite versée par le régime des non-salariés agricoles s'élève à 2.066.000 en 1999, dont 918.000 chefs d'exploitation, 325.000 conjoints, 348.000 aides familiaux et 475.000 veuves. Mais, parmi les chefs d'exploitation, 263.000 sont en réalité des membres de la famille ayant exercé quelques années en qualité de chef d'exploitation.

Pour 2000, 2001 et 2002, les effectifs devraient continuer à diminuer pour atteindre respectivement 2.038.000, 2.003.000 et 1.967.000.

Le rapport cotisants sur retraités ne se dégradera plus à l'avenir, mais restera très déséquilibré pendant de nombreuses années encore. Cette situation ne peut être surmontée que grâce aux transferts au titre de la compensation démographique. Les besoins de financement diminueront cependant au fur et à mesure de la diminution du nombre de retraités, qui sera divisé par deux d'ici 2040.

Cette période de stabilisation démographique semble favorable à l'instauration d'un régime complémentaire obligatoire de retraite par répartition.

A l'occasion d'un colloque du 12 octobre 1998 sur les retraites agricoles, organisé à l'Assemblée nationale, Mme Jeannette Gros, présidente de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), s'était prononcée pour le principe d'un régime de retraite complémentaire obligatoire.

Lors de son congrès de Versailles, la FNSEA avait approuvé, le 18 mars 1999, le projet de création d'un régime complémentaire obligatoire.

Le Parlement avait pris ses responsabilités, à l'occasion de l'adoption de la loi d'orientation agricole.

Comme le texte du projet de loi ne contenait initialement aucune disposition relative à un échéancier de revalorisation des retraites agricoles, un article prévoyant un rapport sur les retraites agricoles avait été finalement adopté.

Le rapport sur les retraites agricoles prévu par la loi d'orientation agricole

Article 3

« Le Gouvernement déposera, sur le bureau des assemblées, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, un rapport décrivant, catégorie par catégorie, l'évolution qu'il compte imprimer aux retraites agricoles au cours de la période du 30 juin 1997 au 30 juin 2002. Un développement particulier sera consacré aux mesures envisagées au cours de cette période, avec un effort plus important à son début, pour revaloriser les plus faibles pensions.

« Il étudiera les possibilités juridiques et financières de la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés exerçant les professions énumérées à l'article 1060 du code rural, à l'exception des artisans ruraux.

« Ce rapport présentera les modalités de financement des différentes mesures proposées.»

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de votre commission, avait été à l'origine de l'introduction du deuxième et du troisième alinéas.

Le Gouvernement a toujours fait preuve d'une grande prudence sur la mise en place d'un régime complémentaire obligatoire, même s'il en approuvé très tôt le principe.

Les conclusions du rapport sur les retraites de M. Germinal Peiro, député de la Dordogne, ont été rendues publiques en octobre 1999. Elles allaient dans le sens d'un régime de retraite complémentaire obligatoire. Mais le rapport de M. Peiro, contrairement à ce qu'ont pu croire légitimement des acteurs du monde agricole, n'était pas le rapport du Gouvernement prévu à l'article 3 de la loi d'orientation agricole.

Devant les organisations professionnelles, le 24 octobre 2000, M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, s'est engagé d'une manière plus précise.

Mais le rapport prévu à l'article 3 de la loi d'orientation agricole, qui aurait dû être déposé sur le bureau des Assemblées le 9 octobre 1999, a finalement été déposé... en janvier 2001.

Ce rapport comprend du reste 2 pages et ½ sur le sujet. Quelques paragraphes traitent prudemment des conditions de mise en oeuvre et de gestion du nouveau régime. On apprend ainsi qu'il suffirait d'une prestation du régime complémentaire, pour une carrière complète, de 7.200 francs par an pour compléter le régime de base (à savoir le minimum vieillesse, 43.280 francs annuels), et atteindre un montant de 50.480 francs correspondant à 75 % de la rémunération minimum annuelle (SMIC) nette en 2000... Ce calcul était pourtant à la portée de tout le monde.

La principale difficulté posée par la création de ce régime complémentaire obligatoire -ce qui explique probablement le retard du Gouvernement à formuler des propositions- est celle de son financement.

Les différents régimes complémentaires créés, chez les non-salariés non agricoles (CANCAVA et ORGANIC), reposent sur le seul effort des futurs bénéficiaires. L'Assemblée plénière de l'ORGANIC vient d'adopter, le 22 octobre 2001, le principe d'un nouveau régime complémentaire obligatoire.

Le projet du nouveau régime complémentaire obligatoire ORGANIC

Le régime complémentaire obligatoire permet aujourd'hui, sous certaines conditions, de majorer la retraite du titulaire de 25 à 50 %, notamment au profit du conjoint ayant durablement assisté le chef d'entreprise lors de l'exercice de son activité. Elle permet également d'augmenter en cas de décès du titulaire, le taux de la pension de réversion du conjoint survivant à partir de 65 ans.

L'objectif fixé par l'ORGANIC est de donner une retraite complémentaire à tous les retraités, y compris à ceux qui ont cotisé au régime des conjoints mais qui ne bénéficieront pas des droits des conjoints.

Le niveau global de retraite (base + complémentaire) serait équivalent à 65 % des revenus d'activité, soit 80.000 francs pour un revenu professionnel de 120.000.

Les droits seraient ouverts à partir de l'âge de soixante ans.

La cotisation serait de 6,5 %, jusqu'à trois plafonds de la sécurité sociale.

Le régime associerait répartition et épargne pour plus de sécurité et un meilleur niveau de retraite.

Pour les exploitants agricoles, il apparaît néanmoins difficile d'accroître de manière significative la « pression sociale ».

Taux de cotisations

Taux technique

Complémentaire

Global

AMEXA

8,130 %

2,710 %

10,840 %

Veuvage

0,100 %

-

0,100 %

AVA sous plafond

8,445 %

2,530 %

10,975 %

AVA déplafonnée

1,290 %

0,250 %

1,540 %

AVI

3,200 %

-

3,200 %

PFA

4,360 %

1,040 %

5,400 %

Total

25,525 %

6,530 %

32,055 %

Le Gouvernement évoque des premières simulations, faisant état, pour un taux de rendement de 8 %, d'un taux de cotisation de 2,8 % sur une assiette déplafonnée, avec une assiette minimale égale au SMIC. Cet effort est appréciable, mais peut être consenti par les actifs agricoles.

En revanche, pour les chefs d'exploitation déjà retraités, ou les chefs d'exploitation en fin de carrière, l'amélioration de leur situation nécessite d'attribuer gratuitement des points de cotisations. Dans ce cas, la participation du budget de l'Etat, dont le rapport du Gouvernement ne souffle mot, est indispensable.

Le Gouvernement annonçait en janvier 2001 qu'il proposerait au Parlement « le texte nécessaire à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire » 22( * ) . L'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, le 11 décembre prochain, de la proposition de loi de M. Germinal Peiro et les membres du groupe socialiste, déposée le 26 juin 2001, montre que le Gouvernement a décidé, d'une manière certes curieuse, de tenir sa promesse.

Mais le financement d'un tel régime apparaît aussi flou ; il serait dommage de renvoyer ses conditions exactes à la loi de finances pour 2003.

Enfin, la création souhaitable de ce régime n'est pas exclusive d'un effort individuel des agriculteurs, à travers le régime par capitalisation dont ils bénéficient déjà. Il faut toutefois préciser que la très grande majorité des produits financiers présents sur le marché ne semble pas correspondre à leurs besoins.

3. La modernisation des règles

a) La simplification : un effort à poursuivre

Depuis 1994, les mesures de revalorisation se sont entassées selon des « strates » successives. Cette accumulation a rendu le système extrêmement complexe pour les gestionnaires (les caisses de MSA) et illisible pour les bénéficiaires qui ont souvent, au cours de leur carrière, relevé successivement de plusieurs catégories (aides familiaux, personnes veuves, conjoints, chefs d'exploitation à carrière courte et chefs d'exploitation à carrière longue) et se sont vues, en raison du mode de détermination des carrières fictives et carrières réelles variables selon les normes, soit éligibles à plusieurs revalorisation à différents titres, soit, au contraire, exclues de tout ou partie des revalorisations.

De ce point de vue, l'article 57 du projet de loi de finances pour 2002 représente un véritable effort de simplification :

- il ouvre la possibilité de rachat de droits à la retraite proportionnelle pour les aides familiaux ;

- il réécrit les dispositions de revalorisation antérieures au 1 er janvier 2002 ;

- il permet d'exprimer en points toutes les mesures de revalorisation actuellement exprimées en francs, ce qui résout les problèmes d'indexation et simplifie le travail des caisses.

L'article 57 est ainsi un premier progrès ; mais il sera nécessaire de continuer l'effort de simplification.

b) La mensualisation : un retard dommageable

Le régime agricole est désormais le seul régime vieillesse à verser des pensions de retraite trimestrielles. Les régimes vieillesse des artisans et des commerçants ont adopté tout récemment la mensualisation.

Lorsque les anciens exploitants restaient pendant leur retraite sur l'exploitation, dans une maison dont ils étaient propriétaires, la mensualisation n'était effectivement pas nécessaire. Mais la sociologie rurale montre une évolution, qu'il convient de prendre en compte : un nombre croissant de retraités agricoles quitte l'exploitation au moment de leur retraite, pour intégrer un logement, éventuellement même un appartement en ville, dont ils sont locataires.

La revalorisation des retraites agricoles explique également que la mensualisation soit désormais une priorité.

La Caisse centrale de MSA a étudié le coût financier de la mensualisation des retraites agricoles. En effet, la mensualisation représente un coût de trésorerie important l'année de sa mise en oeuvre, puisque les pensions sont actuellement versées à trimestre échu.

Le coût a été estimé à 8,8 milliards de francs. Il serait naturellement réduit si seules les pensions supérieures à un montant minimum (par exemple, 1.000 francs, voire 2.000 francs par mois) faisaient l'objet d'un versement mensuel.

Quatre hypothèses ont été envisagées :

1 - participation du Fonds de réserve pour les retraites

Cette option présente l'inconvénient d'ouvrir une brèche dans la conception implicite du Fonds : constituer un « sanctuaire » censé dégager en 2020, par des placements qui restent à déterminer, 300 milliards de francs de produits financiers ; elle est compréhensible tant le Gouvernement fait preuve d'atermoiements dans la définition du statut et des orientations de ce Fonds, alors même qu'il utilise à l'excès son existence pour justifier l'absence d'une réforme des retraites.

2 - augmentation de la subvention d'équilibre la première année

Cette solution est apparemment la plus rationnelle. Elle présente seulement l'inconvénient de déplaire au ministère de l'économie et des finances, qui ne souhaite pas que les dépenses soient « gonflées », surtout sans avantage financier supplémentaire pour les bénéficiaires.

3 - recours à un emprunt sur cinq ans, avec remboursement annuel par cinquième, par une augmentation de la subvention d'équilibre d'environ 1,8 milliard de francs, pendant cinq ans

Cette option apparaît bien compliquée. De surcroît, elle apparaît peu conforme au principe d'annualité des lois de finances.

4 - relèvement du plafond mensuel de l'ouverture en compte courant

Cette solution, qui consiste à financer une mesure par l'emprunt, pourrait sembler absurde. Or, le BAPSA fonctionne déjà, une majeure partie de l'année, selon le principe de l'emprunt, ce qui explique les frais financiers retracés dans ses dépenses. Au taux de 5,5 %, le coût annuel supplémentaire serait de 245 millions de francs, ce qui pourrait inciter l'Etat à améliorer la trésorerie du régime des exploitants agricoles, qu'il a contribué tout récemment à détériorer, le plafond d'avances de trésorerie étant de 8,5 milliards de francs (loi de financement de la sécurité sociale pour 1997) pour s'établir finalement à 14,5 milliards de francs (projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002).

Votre rapporteur pour avis regrette que cette réforme n'ait pas pu être entreprise. En première lecture du projet de loi de finances pour 2002, l'Assemblée nationale a adopté le principe d'un rapport du Gouvernement, qui -espérons-le- ne sera pas suivi d'un nouveau report .

B. LA RÉFORME DE L'ASSURANCE ACCIDENTS DU TRAVAIL : TENIR LES OBJECTIFS FIXÉS

Après une certaine inertie, le Gouvernement a accéléré le processus de réforme, par l'utilisation peu adroite d'une proposition de loi, assortie d'une déclaration d'urgence ne laissant que peu de chance à un accord entre les deux assemblées.

1. Un consensus sur les objectifs

A défaut de parvenir à un accord, les deux assemblées se sont rejointes sur le constat d'un système déficient, ainsi que sur les objectifs de la nouvelle réforme.

Les objectifs en sont les suivants :

- assurer l'intégralité des exploitants agricoles, une part non négligeable d'exploitants agricoles se dispensant aujourd'hui de l'obligation de contracter une assurance privée ;

- améliorer la réparation du risque accidents du travail ;

- développer la prévention, ce qui nécessite de séparer entre les accidents de la vie privée et les accidents du travail.

2. Un débat sur les modalités

En suivant les conclusions de sa commission des Affaires sociales, et de son rapporteur, M. Bernard Seillier, le Sénat avait essayé, le 20 juin 2001, de dégager une formule de « compromis », permettant de conserver la liberté de tarification, sous la réserve de deux garde-fous : la fixation d'un « plafond » de cotisations, ainsi que le maintien du système proposé de catégories de risques. Par ailleurs, il n'avait pas souhaité que la MSA joue le rôle de « caisse pivot ».

Votre rapporteur pour avis, favorable à titre personnel au texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, ne considère pas moins tout l'intérêt de la solution proposée en son temps par votre commission des Affaires sociales.

L'adoption définitive de la loi par l'Assemblée nationale le 5 novembre 2001 dessine une réforme profonde, qui nécessitera plusieurs décrets d'application.

Les grands traits de la réforme AAEXA

- maintien d'un régime concurrentiel incluant la MSA et les assureurs privés, mais dans un cadre réglementé, puisque les taux de cotisations ne seront plus libres, mais fixés de manière uniforme par catégories de risques ;

- rôle de « caisse pivot » confié à la MSA, qu'elle ne jouait pas du tout jusqu'à présent, seules trois caisses locales ayant jusqu'ici décidé de gérer ce risque ;

- séparation des accidents de la vie privée du champ de l'assurance accidents du travail, le premier ressortissant au nouveau régime et le second à l'assurance maladie (AMEXA) ;

- définition de l'assiette des cotisations sous une forme forfaitaire, et non liée au revenu professionnel ;

- création d'indemnités journalières ;

- création d'un fonds de réserve national spécifique, géré uniquement par la MSA, destiné à provisionner les risques.

3. Une exigence de réussite

Le débat étant désormais tranché, il importe de « réussir » la réforme, qui sera jugée à l'aune de la réalisation des objectifs précités.

Le système finalement retenu pour assujettir l'ensemble des exploitants agricoles apparaît pertinent : dans un premier temps, les organismes assureurs enverront un bulletin d'adhésion à leurs assurés ; dans un second temps, les caisses de MSA « relanceront » ceux qui n'ont pas souscrit au nouveau régime et ceux, inscrits dans les fichiers AMEXA, qui ne faisaient l'objet d'aucune couverture. Ainsi sera réalisé le contrôle de l'obligation d'assurance.

Il convient désormais d'éviter « les effets pervers » de la réforme.

Ainsi, les prestations invalidité servies en AMEXA devront être rapidement alignées sur les nouvelles prestations AAEXA, même si le coût budgétaire n'est pas négligeable.

En effet, les pensions en 2001, pour une invalidité à 100 %, étaient de 23.227 francs annuels et, dans le cas d'une invalidité à 66 %, de 18.021 francs annuels. Une simple modification des articles 19 et 20 du décret n° 61-294 du 31 mars 1961 suffit.

Par ailleurs, il n'existe pas d'indemnités journalières, ni de capital décès, ce qui nécessite cette fois une intervention législative.

Cet effort budgétaire se justifie : si l'aboutissement de la réforme de l'assiette des cotisations des non-salariés agricoles en 1996 a permis d'atteindre une parité dans l'effort contributif entre régime maladie des non-salariés agricoles et régime général, il n'en va pas de même pour les prestations, contrairement au principe « à cotisations égales, prestations égales ». Or, lors du basculement des cotisations maladie vers la CSG, les exploitants agricoles n'ont pas bénéficié du gain de pouvoir d'achat retenu pour les régimes maladie des salariés.

Dès lors, l'effort contributif des non-salariés agricoles au financement de protection sociale doit trouver sa juste contrepartie dans l'amélioration des prestations servies par l'AMEXA.

L'Assemblée nationale s'est contentée, en première lecture, d'adopter un article 58 bis, accordant aux conjoints collaborateurs reconnus totalement ou partiellement inaptes le bénéfice d'une pension d'invalidité moyennant le paiement d'une cotisation forfaitaire, alors que l'aide familial ou l'associé d'exploitation ne peut bénéficier que d'une pension d'invalidité pour incapacité totale. Or, le chef d'exploitation acquitte pour eux une cotisation AMEXA calculée par référence à ses revenus professionnels ; dès lors, il convient également d'étendre le droit à pension d'invalidité aux aides familiaux et associés d'exploitation pour une invalidité réduisant des deux tiers leur capacité à l'exercice de leur activité agricole sans augmentation de cotisations.

Sur un plan strictement financier, il sera nécessaire d'assurer le financement du Fonds commun des accidents du travail (FCATA), chargé de verser les revalorisations des rentes d'accidents du travail accordées aux exploitants qui ont souscrit à l'assurance complémentaire créée par la loi du 25 octobre 1972. En raison de la surtaxation de ces contrats, cette assurance a connu un rapide déclin. Le FCATA ne survit depuis 1995 que grâce à une subvention de l'Etat.

C. LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE : MAINTENIR LA SPÉCIFITÉ DU RÉGIME, S'ADAPTER DE MANIÈRE PERMANENTE AUX BESOINS DES ASSURÉS

Deuxième régime de protection sociale, le régime agricole s'est toujours efforcé d'apporter une qualité de service à ses assurés. Une enquête de satisfaction vient d'être réalisée ; son résultat est positif : le taux de satisfaction globale est de 93,5 %.

Pour prendre l'exemple des feuilles de soins papier, la MSA paie actuellement, sous moins de trois jours, pour un tiers des caisses, sous moins de cinq jours pour la moitié des caisses et sous moins de huit jours pour 75 % des caisses. Quant aux feuilles de soins électroniques (Sesam-Vitale), dont le volume varie entre un tiers et 50 % des caisses, le résultat est encore meilleur : les cotisants sont remboursés en moins de trois jours dans près de 40 % des caisses et en dessous de cinq jours dans 80 % des caisses. Autant de résultats à faire pâlir d'envie le régime général.

A la grande différence du régime général, le régime agricole est « élu », ce qui lui permet d'assurer -par construction- une plus grande proximité.

1. Le faux débat de la « parité »

Lors de la première lecture du projet de loi de modernisation sociale, en janvier 2001, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement assurant « la parité » entre exploitants et salariés au sein des conseils d'administration des caisses de Mutualité sociale agricole.

Une telle mesure niait la spécificité du régime et risquait d'ouvrir la porte à une scission, les salariés rejoignant alors le régime général.

Heureusement, votre commission des Affaires sociales et son rapporteur, M. Bernard Seillier, a proposé un dispositif équilibré et simplifié, adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture : neuf administrateurs pour le premier collège, douze pour le second et six pour le troisième.

2. L'élan incontestable donné par la convention d'objectifs et de gestion 1999-2001

La convention d'objectifs et de gestion conclue le 23 décembre 1998 entre l'Etat et la caisse centrale de la mutualité sociale agricole a défini pour les années 1999 à 2001 les orientations en matière de protection sociale des salariés et des non-salariés des professions agricoles, pour le service des prestations, la maîtrise médicalisée des dépenses d'assurance maladie, le recouvrement des cotisations sociales agricoles, la politique de prévention et d'action sanitaire et sociale et la gestion des caisses de mutualité sociale agricole.

Les orientations de la convention d'objectifs et de gestion 1999-2001

Les orientations définies dans ces différents domaines doivent conduire pendant la période d'application de la convention d'objectifs et de gestion à :

- une évolution du régime des retraites agricoles et de la couverture des risques professionnels,

- une amélioration de la gestion du risque maladie et un renforcement de la prévention médicale et dentaire,

- un développement de l'action sanitaire et sociale,

- une amélioration du taux de recouvrement des cotisations sociales agricoles,

- une meilleure efficacité du service aux ressortissants par une information régulière des employeurs sur leurs obligations sociales et une mesure de la qualité du service rendu,

- une modernisation de la gestion des caisses de mutualité sociale agricole par une généralisation de la comptabilité analytique, la mise en place de plans de contrôle interne, la stabilisation des dépenses de gestion administrative et le développement de la mise en commun des moyens des caisses,

- un rapport renouvelé entre le ministère de l'agriculture et de la pêche et la caisse centrale de la mutualité sociale agricole par des rencontres périodiques et la transmission en temps utile des documents préparatoires aux décisions du conseil central et des projets de textes.

Les contrats pluriannuels de gestion qui ont été conclus entre la caisse centrale de la mutualité sociale agricole et chacune des caisses de mutualité sociale agricole, conformément à l'article L. 723-12 du code rural modifié par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, déclinent la convention d'objectifs et de gestion nationale en tenant compte du contexte local.

L'évaluation de la convention d'objectifs et de gestion n'a été réalisée par le comité d'évaluation 23( * ) que le 2 mai 2001. L'évaluation finale aurait lieu en avril 2002.

Votre rapporteur pour avis regrette que cette évaluation de la convention d'objectifs et de gestion n'ait pas été transmise au Parlement.

La nouvelle convention d'objectifs et de gestion, qui débutera à partir de 2002, devrait permettre l'association du ministère de l'emploi et de la solidarité.

3. Un effort de maîtrise des dépenses de gestion

Cet effort s'est effectué tout d'abord au niveau de la Caisse centrale : le redressement de celle-ci a été confirmé par le résultat excédentaire sur l'exercice 2000 de 28,4 millions de francs.

Les dépenses des caisses de MSA comprennent les charges administratives, les dépenses d'action sanitaire et sociale et les frais de contrôle médical.

La comparaison avec les dépenses de gestion du régime général est délicate pour deux raisons :

- les caisses effectuent à la fois le paiement des diverses prestations et le recouvrement des cotisations pour l'ensemble des salariés et des non-salariés agricoles ;

- la politique d'action sanitaire et sociale des caisses est centrée sur les besoins de la population agricole, passant davantage par l'intervention de personnels spécialisés que par l'attribution de prestations en espèces.

Le ratio charges/prestations est passé de 5,5 % en 1997 à 5,1 % en 2000, ce qui montre les efforts réalisés dans les caisses : l'augmentation du volume des prestations versées sur la période 1996-2000 (+ 9,1 %) est sans commune mesure avec l'évolution des dépenses de gestion (+ 2,6 %). L'augmentation de 0,1 point entre 1999 et 2000 présente un caractère exceptionnel lié à la hausse des charges de gestion de + 3,2 %, conséquence du changement de convention collective en 2000.

Charges de gestion des caisses de MSA
hors compensation et hors charges exceptionnelles

(en millions de francs)

Années

1996

1997

1998

1999

2000

Charges

7.260,4

7.606,6

7.550,3

7.389,3

7.629,4

Prestations

137.219

139.407

144.818

147.629

149.724

Ratio charges/prestations

5,3 %

5,5 %

5,2 %

5,0 %

5,1 %

Un accord-cadre sur la réduction du temps de travail a été conclu le 15 décembre 1998. Il s'applique à l'ensemble des caisses départementales et pluridépartementales de MSA ainsi qu'à la CCMSA.

L'accord a été décliné en 77 accords locaux, dont 60 conclus dans le cadre du volet offensif de la loi du 13 juin 1998, 11 dans le cadre du volet défensif de la loi, 1 dans le cadre des deux volets offensif et défensif et 5 dans un cadre neutre, c'est-à-dire sans recourir aux aides de l'Etat.

Cet accord national a prévu notamment la suspension des augmentations générales de salaires jusqu'au 31 décembre 2001 et le gel de la prime d'ancienneté.

Les accords conclus qui sont entrés en application au cours de l'exercice 1999 ont conduit à l'embauche de 816 personnes à temps plein en 1999 et 2000 dans les caisses de MSA.

Compte tenu des aides de l'Etat auxquelles ouvrent droit 72 des caisses de mutualité sociale agricole concernées et des créations d'emplois réalisées à coût moindre, le coût globalisé de l'application des accords sur la réduction du temps de travail est évalué à 139,8 millions de francs, correspondant au coût des salariés nouveaux, dont il faut retrancher les 134,7 millions de francs d'allégements de charges.

Le ratio effectifs des caisses/assurés est comparable au régime général.

Dans le souci de réaliser des économies, dès 1994, les caisses de mutualité sociale agricole ont entamé, sans qu'il y ait de disposition législative l'imposant, une politique de regroupement des caisses.

Regroupements des caisses de Mutualité sociale agricole (1994-2000)

Années

1994

1995

1998

2000

Nombre de caisses

85

82

81

78

Regroupements

Aveyron-Tarn ;
Orne-Sarthe ;
Marne-Ardennes-Meuse

Meurthe et Moselle - Vosges

Bas-Rhin - Haut-Rhin
Isère-Savoie-Haute-Savoie

La politique de regroupement ne donne pas nécessairement de meilleurs résultats de gestion. La convention d'objectifs et de gestion prévoit que des études préalables seront désormais faites avant des opérations de fusion, et que des bilans réguliers sur les gains obtenus seront effectués.

Par ailleurs, rien n'empêche les caisses de subsister, mais d'opérer des mises en commun de moyens de fonctionnement : équipes de direction, services techniques, contrôle médical, etc. Le nouveau schéma directeur informatique de la MSA a reçu l'approbation administrative par arrêté ministériel du 11 décembre 2000, permettant d'améliorer la coordination des moyens de traitement informatique de masse.

Depuis l'article 48 de la loi d'orientation agricole n° 99-574 du 9 juillet 1999, les regroupements de caisse doivent avoir lieu dans le cadre de la région administrative, sauf dérogation accordée par le ministre de l'Agriculture. Cette disposition a été justifiée par l'importance du cadre régional dans la politique d'assurance maladie : unions régionales des caisses d'assurance maladie, agences régionales d'hospitalisation.

4. Un régime conscient de ses responsabilités

La Mutualité sociale agricole a défini en mai 2001 des « orientations stratégiques ». Par cette vision prospective, il s'agit non seulement de répondre aux engagements de la convention d'objectifs et de gestion, visant à stabiliser les dépenses administrative et à diminuer les coûts de gestion, mais également d'offrir aux adhérents une « démarche client ». Cette véritable « charte » propose la création d'un échelon régional, coordonnant les efforts des caisses et organismes départementaux et tend à renforcer le rôle de « tête de réseau » de la Caisse centrale.

Votre rapporteur pour avis se plaît également à souligner que la MSA a utilisé avec dynamisme les possibilités ouvertes par l'ordonnance du 24 avril 1996 relative à la maîtrise des dépenses de soins.

Elle a lancé très rapidement deux projets de réseaux de soins expérimentaux :

- un dispositif de prévention et de soins dentaires « Prophylaxie et soins dentaires chez l'enfant » : ce dispositif a d'ores et déjà donné d'excellents résultats ;

- un dispositif de réseau de soins gérontologiques, proposé en avril 1997 et approuvé par la « commission Soubie » à la fin de l'année 1998 ; 19 sites locaux ont été agréés par le ministère de l'emploi et de la solidarité par arrêté du 30 mars 2000 24( * ) .

Le réseau de soins gérontologiques

L'objectif est de permettre le maintien à domicile, le plus longtemps possible, dans des conditions sanitaires et sociales optimales, du plus grand nombre de personnes âgées dépendantes. Le dispositif met en place une véritable coordination de soins autour de la personne âgée, une véritable liaison ville-hôpital, le médecin généraliste étant le « pivot » du système. Il crée enfin des « outils médicalisés de coordination ».

Depuis mai 2000, l'action expérimentale connaît une montée en charge progressive. Cette montée en charge se traduit par :

- une mobilisation très forte des professionnels de santé ; les médecins généralistes ont largement adhéré au dispositif (le taux d'adhésion est de 88 % par rapport aux médecins potentiellement concernés) ;

- une progression de l'adhésion des personnes âgées. Au 1 er juin 2001, 319 personnes âgées ont été admises dans le réseau pour l'ensemble des régimes d'assurance maladie ;

- la mise en place des instances de suivi de l'expérimentation (comité national de suivi, comité scientifique et comité de pilotage).

Le Bureau national de gestion du Fonds d'aide à la qualité des soins de ville (FAQSV) a donné un avis favorable, le 20 décembre 2000, pour le financement, à compter du 1 er janvier 2001, des frais de fonctionnement des associations locales et des frais relatifs à l'évaluation de l'action expérimentale.

Le ministère de l'emploi et de la solidarité a donné, fin 1999, son accord à l'action expérimentale de Groupama et de la MSA « Groupes partenaires santé », qui vise la maîtrise des dépenses de santé dans certains cantons des départements de l'Allier, des Côtes-d'Armor et des Pyrénées-Atlantiques, sur dix-huit mois. Il s'agit d'un partenariat entre les médecins généralistes, les patients relevant du régime agricole, la MSA et la complémentaire santé Groupama. Les assurés bénéficient de l'avance globale des frais, tandis que les médecins travaillent en réseau pour établir des diagnostics et les réponses médicales les plus efficaces.

Il aura fallu plus de deux ans pour que ce projet aboutisse.

En outre, la caisse de Mutualité sociale agricole des Hautes-Pyrénées a souhaité participer à la mise en place d'un réseau expérimental de soins palliatifs à domicile. Ce projet est conduit par la caisse primaire d'assurance maladie des Hautes-Pyrénées. La caisse de Mutualité sociale agricole de Haute-Loire s'est associée à un projet identique, mené par la caisse primaire d'assurance maladie du même département. Ainsi, le lancement par la Mutualité sociale agricole de « projets autonomes » d'une très grande qualité n'empêche pas des coopérations fécondes sur le terrain.

Votre commission ne peut que se féliciter de ce dynamisme, malgré le peu d'empressement du Gouvernement en la matière, alors que l'ordonnance du 24 avril 1996 vise à expérimenter de nouveaux modes d'exercice de la médecine libérale, à la fois pour améliorer les soins et en diminuer les coûts.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption du projet de BAPSA pour 2002.

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