2. Un acquis à développer : le service universel des télécommunications
a) Le service universel : un contenu clair mais un coût contesté
La loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 affirme le principe du maintien d'un service public des télécommunications et organise la compatibilité de sa fourniture avec les objectifs de pleine concurrence. Elle en a ainsi précisé le contenu. Le service universel des télécommunications en est la principale composante, à côté des services obligatoires et des services d'intérêt général. France Télécom est l'opérateur public chargé, par la loi, du service universel.
Le service universel est défini comme la fourniture à tous d'un service téléphonique de qualité à prix abordable. Il assure l'acheminement gratuit des appels d'urgence, la fourniture d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et électronique. Il garantit la desserte du territoire en cabines téléphoniques sur le domaine public. Le service universel prévoit des conditions tarifaires et techniques spécifiques, adaptées aux personnes qui rencontrent des difficultés d'accès au service téléphonique en raison de leur handicap ou de leur faible revenu. Son financement est partagé entre les opérateurs.
Le coût du service universel comporte cinq composantes :
le coût lié au déséquilibre de la structure courante des tarifs de France Télécom : cette composante, transitoire, couvre la phase de rééquilibrage des tarifs de France Télécom par rapport à ses coûts, déséquilibre supportable en situation de monopole mais incompatible avec la concurrence. Cette composante, nulle depuis le 1er janvier 2000, était auparavant partagée -comme tous les autres coûts- entre les opérateurs, à l'exception des opérateurs mobiles, exemptés en contrepartie d'engagements de couverture du territoire ;
le coût de la péréquation géographique , c'est-à-dire celui lié à la desserte du territoire et à l'accès de tous au téléphone à un même prix sur l'ensemble du territoire ;
les tarifs sociaux : il s'agit de la charge liée à l'obligation de fournir une offre de tarifs particuliers, destinée à certaines catégories de personnes, en raison notamment de leur faible niveau de revenu ou de leur handicap. Mis en oeuvre au 1 er juillet 2000, ce dispositif comporte deux volets : une réduction sociale téléphonique au bénéfice de certains titulaires de minima sociaux et la prise en charge de certaines dettes téléphoniques (800.000 euros en 2001);
la desserte du territoire en cabines téléphoniques ;
l'annuaire universel et le service de renseignements correspondant, qui n'ont toutefois pas encore vu le jour mais devraient prendre -enfin !- forme très prochainement.
La loi a prévu que le coût de la prestation de service universel, qui est supporté par France Télécom, soit partagé et financé de manière équitable entre l'ensemble des opérateurs de télécommunications et financé au prorata de leur trafic.
Le coût net du service universel des télécommunications est calculé par l'ART, puis constaté par le ministre. Il est notamment basé sur l'utilisation d'un modèle permettant de connaître le coût de la péréquation géographique, à partir de celui de la desserte des zones non rentables mais aussi de celui des abonnés non rentables dans les zones rentables. Ce modèle reflète le comportement d'un opérateur qui développerait un réseau téléphonique, à partir des zones les plus rentables, supposées être celles de plus forte densité démographique . Pour chaque catégorie de zones locales, un coût net apparaît dès lors que le coût supplémentaire encouru par l'opérateur pour desservir cette catégorie est supérieur aux recettes directes et indirectes retirées de la desserte de cette catégorie de zones locales.
Ce mode de calcul a toutefois dû être affiné : par son arrêt du 6 décembre 2001, la Cour de justice des Communautés européennes a condamné certains aspects du dispositif français de financement du service universel. Cet arrêt a imposé une révision des coûts nets du service universel, qui consiste principalement en la prise en compte des avantages immatériels tirés de la position d'opérateur de service universel -effet de notoriété...- et en l'imputation des recettes de la « liste rouge » dans le calcul du coût de l'obligation de péréquation géographique des tarifs. Les coûts définitifs des années 1998, 1999 et 2000 et le coût prévisionnel pour l'année 2002 ont été réévalués en conséquence 19 ( * ) . Pour l'année 2001, seul le coût définitif fera l'objet d'un recalcul, en 2003.
A titre indicatif, la prise en compte des avantages immatériels et le changement d'assiette de la liste rouge ont eu pour effet de réduire le coût total du service universel pour l'évaluation prévisionnelle de 131,5 millions d'euros. Un projet de décret relatif au financement du service universel est en préparation, et devrait régler formellement le contentieux européen sur le service universel. Sa parution apparaît d'autant plus urgente que, le 13 novembre dernier, le Conseil d'Etat, saisi par le fournisseur d'accès à Internet, Tiscali, a condamné les pouvoirs publics pour n'avoir ni modifié les dispositions réglementaires sur le service universel, qui étaient contraires au droit communautaire, ni publié les méthodes et critères de calcul du coût du service universel.
Le coût net prévisionnel du service universel des télécommunications a été évalué par l'Autorité de régulation des télécommunications à 296,6 millions d'euros pour 2002, se décomposant de la manière suivante :
COÛT NET DU SERVICE UNIVERSEL 1998-2002
|
en millions d'euros (HT) |
Définitif 1998 |
Définitif 1999 |
Définitif 2000 |
Prévisionnel 2001 avant réévaluation |
Prévisionnel 2002 |
|
Péréquation géographique |
252 |
96,5 |
104,96 |
229,28 |
175,2 |
|
Autres obligations de service universel |
23,3 |
14,01 |
23,7 |
186,44 |
121,4 |
|
TOTAL |
275,3 |
110,51 |
128,66 |
415,72 |
296,6 |
|
Fonds de service universel |
1,49 |
2,26 |
33,79 |
121 |
100,4 |
|
Part, dans le coût du service universel, de la contribution des nouveaux opérateurs |
6,4 % |
16,1 % |
26,3 % |
29,1 % |
33,9 % |
Source : Ministère de l'industrie.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, pour la dernière année liquidée (2000), si France Télécom, unique prestataire du service universel, ainsi que Kertel, accessoirement, sont les seuls opérateurs créditeurs -le premier pour 33 millions, le second pour 600.000 euros- du fonds de service universel, les autres opérateurs débiteurs recensés par le fonds apparaissent pour une contribution qui s'échelonne, en fonction de leur part dans le trafic total, de 0 à 10 millions d'euros (pour SFR).
b) Quelle évolution pour le service universel des télécommunications ?
Le législateur a prévu, en 1996, que le contenu du service universel des télécommunications serait, le cas échéant, complété au cours du temps. L'article L. 35-7 du code des postes et télécommunications inséré par cette loi a même précisé le mécanisme devant conduire à l'extension du champ du service universel. Votre commission y avait d'ailleurs particulièrement veillé.
La loi indique ainsi que, « au moins une fois tous les quatre ans » -formulation destinée à donner une date butoir tout en préservant la possibilité d'agir avant ce terme-, le Gouvernement dépose au Parlement un rapport sur l'application du chapitre du code des postes et télécommunications consacré au service universel des télécommunications. Il est précisé que ce rapport peut proposer d'étendre le champ du service universel , en fonction des besoins de la société et de l'évolution des technologies.
La loi a donc fixé un rendez-vous très précis pour faire évoluer le service universel des télécommunications. Votre commission déplore que le précédent gouvernement n'ait d'ailleurs pas respecté l'échéance de juillet 2000 fixée par le législateur pour le dépôt dudit rapport 20 ( * ) , survenu enfin en janvier 2002, avec un an et demi de retard.
Par ailleurs, votre commission a été particulièrement attentive aux négociations européennes, dans le cadre de la révision du « paquet » de directives sur les télécommunications et, en particulier, à la directive concernant le service universel et les droits des utilisateurs à l'égard des réseaux et services de communications électroniques.
Cette directive conforte la réglementation européenne sur laquelle s'était appuyée la construction du service public des télécommunications de 1996. La pérennité de la reconnaissance d'un service universel par le droit communautaire des communications électroniques constitue un acquis significatif , dont votre rapporteur se félicite.
Le service universel y est défini comme un bloc de services garantis (y compris l'accès à Internet par le réseau commuté) , rendus conformément à certaines normes de qualité et à un prix « abordable » (rejoignant ainsi la préoccupation de votre commission, attentive à l'existence de tarifs sociaux en France).
Cette directive propose deux modes de financement du service universel, une dotation budgétaire d'Etat -de préférence- ou un fonds de service universel abondé par les opérateurs : le fonds mis en place en France se trouve ainsi confirmé, mais pas encouragé.
Surtout, la directive confirme le caractère évolutif du service universel, dont le premier réexamen doit intervenir dans les deux ans qui suivent l'entrée en vigueur de la directive, les suivants intervenant tous les trois ans.
Votre rapporteur souhaite que soit alors réexaminée l'opportunité d'enrichir le service universel et, notamment, d'y intégrer la téléphonie mobile et l'Internet à haut débit.
Mais votre rapporteur invite le gouvernement, le plus rapidement possible, à remettre à plat les clefs de répartition du financement du service universel, régulièrement contestées par les contributeurs du fonds de service universel. Notamment, la répartition du coût du service universel entre opérateurs se faisant au prorata de leur volume de trafic, la charge de la contribution au service universel est relativement plus lourde pour les opérateurs qui facturent à bas prix la minute de communications. Ainsi, il est évident que le service universel pèse considérablement sur les fournisseurs d'accès à Internet ; l'adoption d'une nouvelle base de calcul, à savoir le chiffre d'affaires de détail -net des prestations d'interconnexion entre opérateurs-, est donc nécessaire 21 ( * ) . Ce système serait plus équitable, car chaque acteur contribuerait à la hauteur de la valeur ajoutée qu'il retire de son activité dans les télécommunications. En allégeant la charge des fournisseurs d'accès à Internet, ce système autoriserait en outre le développement rapide de forfaits Internet illimités à bas débit, ce qui constitue un impératif politique dans la perspective d'une REpublique numérique dans la SOciété de l'information, appelée de ses voeux par le Premier Ministre lui-même, lors de la présentation, le 12 novembre dernier, du plan RE/SO 2007 devant l'Electronic Business Group.
Le Gouvernement envisage également, dans le futur décret relatif au service universel -évoqué plus haut- de modifier le mécanisme de versement des contributions des opérateurs : il devrait être proposé que les versements initiaux effectués par les opérateurs soient fondés, non plus sur une évaluation prévisionnelle du coût du service universel, mais sur le dernier montant définitif connu. De prévisionnels, les versements des opérateurs deviendraient provisionnels.
Votre rapporteur approuve ce projet, qui soulagera les opérateurs d'avances de trésorerie significatives et toujours surévaluées.
* 19 En outre, il convient de procéder à une restitution intégrale des versements effectués par les opérateurs en 1997. La CJCE a en effet estimé qu'un financement partagé des opérateurs n'était possible qu'à compter de 1998, date d'ouverture du marché de la téléphonie fixe à la concurrence, et non antérieurement.
* 20 Ce rapport constitue un complément du rapport déposé au Parlement en juillet 2001 et faisant le bilan de la couverture territoriale de la téléphonie mobile au titre du même article L. 35-7 du code des postes et télécommunications.
* 21 Elle est d'ailleurs recommandée par l'ART et la CSSPPT.