N° 123
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Rattaché au procès-verbal de la séance du 19 décembre 2002 Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 janvier 2003 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 ,
Par MM. Maurice BLIN et François TRUCY,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir le numéro :
Sénat : 84 et 117 (2002-2003).
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Défense. |
Les contraintes du calendrier parlementaire ont conduit le Sénat à examiner le budget de la Défense pour 2003 avant la loi de programmation dont il constitue la première étape.
Beaucoup de choses ont déjà été dites à l'occasion de la discussion budgétaire, ce qui permettra de concentrer les observations du présent avis sur les idées forces de la nouvelle loi de programmation et d'ouvrir le débat à moyen terme sur la politique de défense de la France.
La France est vulnérable. Loin de toucher les « dividendes de la paix », les pays industrialisés doivent faire face à des menaces multiformes, mais non moins réelles, qu'elles proviennent du terrorisme de masse ou de l'émergence d'États dits « voyous » ou défaillants.
Les événements du 11 septembre 2001 ont marqué, de façon douloureuse, notre entrée dans un monde irrationnel et donc imprévisible. A la paix armée de la guerre froide, succède ainsi un état de guerre larvé dans lequel les États n'ont pas à faire à des ennemis constitués, mais à des nébuleuses d'autant plus dangereuses qu'elles savent exploiter les faiblesses de sociétés libérales et utiliser à leur profit toutes les ressources des nouvelles technologies.
Après avoir rappelé le bilan de la précédente loi de programmation militaire 1997-2002, qui se caractérise par le sacrifice délibéré du long terme au court terme, cet avis tend à montrer que la nouvelle loi de programmation pour les années 2003-2008 constitue une réaction nécessaire, même si la commission des finances est particulièrement bien placée pour souligner la difficulté de l'exercice dans un contexte budgétaire incertain.
Pour autant, on ne dissimulera pas qu'il s'agit d'un sursaut tout juste suffisant, compte tenu de la persistance de certaines faiblesses structurelles, de certains risques budgétaires et, plus généralement, des doutes que l'on peut avoir sur la capacité de la France, puissance moyenne, à soutenir, seule, durablement, une défense tous azimuts dans un contexte de course technologique.
I. LE BILAN CONTRASTÉ DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 1997-2002 : UN HÉRITAGE DIFFICILE
D'un point de vue financier, la précédente loi de programmation militaire 1997-2002 a été apparemment respectée. Mais, au-delà des chiffres, il y a une réalité inquiétante : la mutation de la professionnalisation, qui est à mettre à l'actif de la précédente loi de programmation, s'est en fait réalisée au détriment des équipements et donc de l'efficacité opérationnelle de nos forces.
La France est bien parvenue à mettre sur pied une armée de métier mais cette armée apparaît assez largement constituée de forces sous-équipées voire sous-entraînées, aux limites de leurs capacités humaines et techniques.
A. UNE PROFESSIONALISATION RÉUSSIE AU DÉTRIMENT DU LONG TERME
La professionnalisation de l'armée, annoncée il y a six ans par le Président de la République, s'est accomplie sans heurt. Mais cette réussite a été payée au prix de la modernisation des matériels et de la disponibilité de nos forces.
Le budget de la Défense a servi de variable d'ajustement pour boucler l'équilibre budgétaire global, alors même que l'on se trouvait dans une situation d'aisance budgétaire. En forçant à peine le trait, on peut dire que le précédent gouvernement a, pour faire face à ses priorités de l'heure, mis la Défense à la portion congrue, lui faisant perdre une annuité entière de crédits d'équipement.
1. Le titre V sacrifié au titre III : une annuité d'équipement de perdue
La lettre de la loi, c'était des hommes sous les drapeaux, -désormais professionnels ou volontaires- et une enveloppe de crédits.
Force est de reconnaître que les chiffres globaux, dotations et effectifs, respectent, en apparence tout au moins, les objectifs de la loi de programmation.
En termes d'emplois budgétaires, l'objectif fixé par la loi de programmation militaire est globalement atteint : 436.221 emplois inscrits pour 2002, contre 440.206 prévus au titre de la loi de programmation militaire, soit une différence inférieure à 1 % : sur l'ensemble de la période de programmation, l'armée a pu ainsi absorber une diminution globale des effectifs, appelés compris, de - 23,2 %.
Et c'est le titre V, c'est-à-dire les matériels, qui a fait les frais de ce succès en termes d'hommes.
D'abord, il y a les chiffres eux-mêmes, réduits à la suite d'une revue des programmes, qui a permis de rogner 2,6 milliards d'euros sur l'ensemble de la durée de programmation.
Ensuite, cet objectif n'a été atteint que grâce à la prise en compte, certaines dépenses sans lien direct avec la défense proprement dite, telles celles relatives au budget de la recherche civile et du développement -BCRD- et à la compensation à la Polynésie, le budget pour 2003 a heureusement rompu avec cette pratique.
Sur l'ensemble de la période et en monnaie constante 2002, ce sont 8,6 milliards d'euros qui auraient dû être trouvés si l'on avait voulu respecter les objectifs de départ.
Même après la révision des programmes, le taux d'exécution reste encore insuffisant avec 89,8 %, ce qui représente, pour les années 1997-2002, 6,64 milliards d'euros.
Bref, par rapport à la loi initialement votée par le Parlement, il manque plus de 11 milliards d'euros, soit presqu'une année de dépenses en capital.
2. Une tendance accentuée en exécution
Le titre III a lentement mais sûrement grignoté le titre V , qui ne présente plus que 39 % du budget en exécution contre 51,3 % en 1990 . Et encore faudrait-il tenir compte du transfert au titre V, sans doute légitime sur le fond, mais de nature à affecter la signification des séries statistiques, des dotations d'entretien « lourd », dit entretien programmé.
La loi de programmation militaire prévoyait pour le titre III une enveloppe annuelle de 15,09 milliards d'euros constants 1995 actualisée. Si l'objectif a été atteint sur le plan quantitatif, c'est au prix du laminage des crédits de fonctionnement au profit des crédits des rémunérations-charges sociales -RCS-, dont la croissance s'explique par plusieurs facteurs :
1.- la croissance des crédits RCS , qui ont, entre 1997 et 2002, augmenté plus vite, + 2,5 %, que ceux du titre III dans son ensemble (+ 1,1 %) pour représenter 80 % du titre III contre 76 % seulement au début de période de programmation ;
2.- l'évolution mécanique des mesures générales « fonction publique » sur le budget de la défense : au total, sur la période 1997-2002, l'ensemble de ces mesures peut être évalué à 41 % de la hausse de l'ensemble du RCS ;
3.- le coût spécifique de la professionnalisation compte pour près du quart de cet ensemble, tout comme les modifications de périmètre par suite de budgétisations diverses et, notamment, de celles des activités régaliennes de DCN et des dotations de la gendarmerie d'autoroutes ;
4.- le poids récurrent des opérations militaires sur des théâtres extérieurs (OPEX), qui engendre en moyenne, un surcoût de 450 millions d'euros dont 50 % à 60 % de RCS , financé en totalité en exécution par prélèvement sur le titre V, soit, on peut le rappeler à titre d'ordre de grandeur sur l'ensemble de la période 1997-2002, l'équivalent du coût d'un second porte-avions nucléaire.
BILAN EN FIN DE PROGRAMMATION
Ecarts en milliards d'euros 2002
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PAR RAPPORT À LA LPM INITIALE : - Effet de la revue de programmes : - 2,64 Mds € - Crédits inscrits en LFI : - 5,77 Mds € - Dépenses exécutées 1 ( * ) (y compris BCRD) : - 8,64 Mds € PAR RAPPORT À LA LPM RÉVISÉE : - Crédits inscrits en LFI : - 3,1 Mds €, soit un taux d'exécution de 96,2 % - Dépenses exécutées y compris BCRD : - 6,64 Mds €, soit un taux d'exécution de 89,9 % |
Sacrifiant le titre V au titre III, le précédent gouvernement ne s'est pas contenté de donner la priorité au fonctionnement sur l'investissement, mais aussi, à l'intérieur du titre III lui-même, aux charges salariales sur les frais de fonctionnement stricto sensu , avec pour conséquence un amoindrissement des capacités opérationnelles des forces.
* 1 Dépenses exécutées 2002 estimées en appliquant un taux de consommation de 92 % aux crédits inscrits en LFI.