B. L'IMPACT DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES SUR LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
Conformément à l'article 66-1 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, est annexé au projet de loi de finances « un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus » par cette loi. Ainsi, si l'ensemble des crédits budgétaires prévus par la présente loi de finances fait l'objet d'une présentation classique par chapitre, figure également une présentation par missions/programmes/actions .
Afin de permettre une évaluation quantitative des dépenses budgétaires, la loi organique impose également la mise en place d'objectifs de performance, définis à partir d'indicateurs. A ce stade, ces éléments d'évaluation n'ont cependant pas encore été définitivement arrêtés.
1. Le choix d'une mission ministérielle « outre-mer »
Lors de l'élaboration de la nouvelle maquette budgétaire, le choix a été fait par le Gouvernement de consacrer une mission strictement ministérielle en matière d'action budgétaire en outre-mer.
Cette mission se décompose en trois programmes distincts ayant pour objet de rassembler la majeure partie des actions budgétaires en faveur de l'outre-mer . Le niveau des dotations de cette mission est sensiblement supérieur à celui des crédits inscrits au budget du ministère de l'outre-mer, puisqu'il s'élève à 1,91 milliard d'euros contre 1,71 milliard d'euros dans le cadre du présent projet de loi de finances.
La mission est définie dans la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 comme « un ensemble de programmes concourant à une politique définie ». Les missions, qui peuvent être ministérielles ou interministérielles, sont les unités de vote lors de la discussion budgétaire et sont conçues pour favoriser le débat parlementaire sur les politiques de l'État.
Les programmes sont les regroupements de « crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble d'actions relevant d'un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ». Les programmes sont donc la nouvelle unité de spécialité des crédits et constituent à ce titre, le cadre de gestion imposé aux responsables pour remplir les objectifs qui leur ont été fixés.
Les actions décrivent, quant à elles, le contenu du programme et regroupent des crédits ayant la même finalité. Elles permettent d'identifier précisément les composantes d'une politique publique, les modes d'action et les fonctions exercées par chacun des acteurs.
a) Le programme « Emploi outre-mer »
Ce programme a pour vocation de financer les mesures destinées à faciliter l'accès des habitants des collectivités situées outre-mer au marché de l'emploi . Il a vocation à recueillir 60,82 % des crédits . Il se décompose en deux actions :
- action 1 : « abaissement du coût du travail et dialogue social »
Cette action vise à permettre la réalisation d'actions structurelles sur le marché du travail, afin d'abaisser le coût du travail dans le secteur marchand pour favoriser l'emploi. Elle tend à regrouper les crédits affectés aux mesures en faveur de l'emploi dans le secteur marchand.
- action 2 : « mesures d'insertion et aides à l'emploi »
Cette action a pour objet de réaliser des mesures d'ordre conjoncturel sur le marché du travail, afin de favoriser l'accès et le retour à l'emploi de publics dits « prioritaires », tels que les chômeurs de longue durée, les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et les jeunes accédant au marché de l'emploi.
Ce nouveau découpage devrait s'accompagner de la création de quatre objectifs de performance : l'encouragement à la création d'emploi dans le secteur marchand ; la lutte contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi ; la promotion du secteur marchand au sein des mesures aidées ; la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du service militaire adapté.
b) Le programme « Conditions de vie outre-mer »
Ce programme, qui regroupe 19,18 % des crédits destinés à l'outre-mer, a pour finalité l'amélioration des conditions de vie des populations outre-mer en facilitant l'accès au logement, en participant à l'aménagement des territoires, en concrétisant le principe de continuité territoriale et en renforçant les mesures destinées à valoriser l'environnement sanitaire, social et culturel de l'outre-mer. Il tend ainsi à corriger certains déséquilibres entre l'outre-mer et la métropole. Ce programme se décompose en six actions distinctes :
- action 1 : « logement »
Cette action vise à promouvoir un habitat décent et adapté pour les populations ultramarines, en luttant notamment contre les habitats insalubres. Elle accueille notamment les crédits destinés à financer les mesures de la ligne budgétaire unique en matière de logement, les dotations d'infrastructure (chapitre 58-01), et une partie des subventions du FIDOM.
- action 2 : « aménagement du territoire »
La finalité de cette action est de permettre des participations additionnelles aux financements réalisés par les collectivités publiques en matière d'infrastructure et d'aménagement des collectivités d'outre-mer.
- action 3 : « continuité territoriale »
Cette action tend à assurer aux ultramarins des conditions d'accès efficaces aux services publics de transport, tant en ce qui concerne les dessertes intérieures que la continuité territoriale avec la métropole. Elle regroupe les crédits destinés au financement des dessertes intérieures, des nouvelles technologies de l'information et de la communication et du passeport mobilité.
- action 4 : « actions sanitaires et sociales »
Cette action a pour objet d'offrir aux populations ultramarines des dispositifs permettant d'améliorer leur état de santé. Elle couvre également les aides aux personnes âgées et aux associations intervenant dans le domaine sanitaire et social.
- action 5 : « protection sociale »
Cette action tend à assurer le financement des mesures de protection sociale en faveur des ultramarins.
- action 6 : « actions culturelles »
Cette action a pour but de faciliter le développement de la recherche, du sport et de la jeunesse et tend également à favoriser le rayonnement des spécificités culturelles des collectivités de l'outre-mer français.
La création de cinq objectifs de performance est envisagée : la réponse aux besoins de la population en matière de logement ; la contribution au développement à long terme des collectivités territoriales d'outre-mer ; l'efficience des dispositifs favorisant la continuité territoriale ; l'accès des plus démunis à la protection complémentaire en matière de santé ; l'appui efficace apporté aux initiatives favorisant le rayonnement et la reconnaissance des cultures et identités ultramarines.
c) Le programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer »
Ce programme, qui regroupe 19,98 % des crédits , a une double finalité : d'une part, assurer les fonctions stratégiques, d'état-major et de soutien du ministère de l'outre-mer ; d'autre part, promouvoir l'intégration et la valorisation de l'outre-mer, notamment en donnant aux collectivités territoriales les moyens de leur libre administration, tout en favorisant la coopération au plan régional. Il comprend trois actions :
- action 1 : « collectivités territoriales »
Cette action a vocation à regrouper les crédits relatifs au financement des bureaux d'étude et de la sécurité civile, ainsi que l'ensemble des subventions obligatoires, facultatives et de secours, à l'exception des articles 32, 72, 80 et 90 du chapitre 41-91.
- action 2 : « coopération régionale »
Cette action regroupe les crédits consacrés aux actions de coopération régionale répartis, dans les lois de finances antérieures, entre les chapitres 34-96 et 46-94.
- action 3 : « soutien et état-major »
Cette action de soutien comprend les crédits affectés actuellement aux chapitres de personnel, de fonctionnement et d'investissement, à l'exception des dépenses liées au service militaire adapté.
Quatre objectifs de performance seraient institués : l'impulsion d'une dynamique de coopération en finançant prioritairement, à travers les fonds de coopération régionale, des projets infra-étatiques entre les départements d'outre-mer, Mayotte et des pays de leur zone ; le développement le rôle de levier des fonds de coopération régionale en recherchant leur « démultiplication » par une plus grande coordination avec les fonds de l'Etat, les fonds régionaux et les fonds européens ; l'adaptation du cadre juridique et institutionnel de l'outre-mer ; l'adéquation quantitative et qualitative des moyens humains et matériels pour la bonne exécution de la mission.
En définitive, à l'instar de la situation actuelle, cette nouvelle présentation budgétaire ne fera pas apparaître de façon totalement claire et autonome l'ensemble des crédits qui sont affectés par le budget de l'Etat aux départements et collectivités d'outre-mer. En revanche, lors de son audition par votre commission, le 17 novembre 2004, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a précisé que le « jaune », document budgétaire permettant de retracer l'ensemble des dotations de l'Etat en faveur de l'outre-mer, serait maintenu . En outre, elle a confirmé l'élaboration d' un « document de politique transversale », destiné à favoriser le rôle de chef de file du ministère de l'outre-mer sur des actions relevant d'autres programmes et d'autres ministères et intéressant les collectivités et départements d'outre-mer.
La réforme budgétaire n'aura donc pas d'incidence profonde sur l'approche actuellement retenue par votre commission dans le cadre de l'examen des crédits consacrés aux départements et régions d'outre-mer. En effet, cette dernière tente déjà de donner, dans son avis relatif aux départements et régions d'outre-mer, une approche aussi complète que possible des actions menées en faveur de ces collectivités par les ministères qui relèvent de sa compétence. Sur un plan méthodologique, il conviendra cependant désormais de prendre en compte le redécoupage des crédits dans les nouvelles missions définies par le projet de loi de finances. Le document de politique transversale devrait faciliter l'accomplissement de ce travail.