N° 102
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME V
DÉFENSE - FORCES TERRESTRES
Par M. André DULAIT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 et 99 (annexe n° 8 ) (2005-2006)
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Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Dans le cadre de la nouvelle présentation des crédits consécutive à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a souhaité consacrer l'un de ses avis à la préparation et à l'équipement des forces terrestres.
Le présent rapport pour avis porte donc sur 2 des 24 actions identifiées au sein de la mission « défense » : l'action « préparation des forces terrestres », figurant au programme « préparation et emploi des forces » placé sous la responsabilité du chef d'état-major des armées, et l'action « équipement des forces terrestres », figurant au programme « équipement des forces » placé sous la double responsabilité du chef d'état-major des armées et du délégué général pour l'armement.
Par rapport à l'an passé, votre rapporteur n'évoquera donc pas les moyens de l'armée de terre dévolus à d'autres actions ou d'autres programmes. Il concentrera son analyse sur les moyens humains et matériels qui conditionnent directement la capacité opérationnelle des forces terrestres. Ces moyens sont regroupés dans les deux actions précitées qui représentent à elles seules près de 11,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et près de 11,1 milliards d'euros de crédits de paiement, soit plus de 30 % des crédits de la mission « défense ».
Compte tenu des importantes modifications de périmètre induites par la LOLF, mais aussi de la répartition parfois indicative ou forfaitaire effectuée entre les actions pour certaines dépenses, toute comparaison de ce premier budget en « version LOLF » avec les budgets précédents s'avère délicate.
Globalement, les moyens consacrés à la préparation et à l'équipement des forces terrestres évoluent en cohérence avec ceux de l'ensemble de la mission « défense », c'est-à-dire qu'ils reflètent le respect, pour la quatrième année consécutive, de la loi de programmation militaire 2003-2008, qu'ils maintiennent les effectifs à un niveau compatible avec l'engagement en opérations et poursuivent la mise en oeuvre des mesures d'amélioration de la condition militaire et de consolidation de la professionnalisation.
Ces caractéristiques très positives ne doivent pas occulter les préoccupations qui demeurent, au premier rang desquelles figure le vieillissement des matériels de l'armée de terre et les interrogations sur les échéances de leur remplacement.
Votre rapporteur effectuera une rapide présentation générale des crédits dévolus aux forces terrestres avant d'évoquer plus précisément les questions relatives à leur préparation et à leur équipement.
I. LA PRÉPARATION ET L'ÉQUIPEMENT DES FORCES TERRESTRES EN 2006 : PHYSIONOMIE GÉNÉRALE
Avant d'analyser les principales évolutions affectant les dotations relatives à la préparation et à l'équipement des forces terrestres en 2006, votre rapporteur pour avis croit utile de présenter brièvement les principales modifications entraînées par la mise en oeuvre de la LOLF.
A. LES FORCES TERRESTRES ET LA LOLF : DES CRÉDITS CONCENTRÉS SUR DEUX ACTIONS, UNE REDÉFINITION DES RESPONSABILITÉS BUDGÉTAIRES
Le présent rapport pour avis porte sur les deux actions de la mission « défense » qui concernent spécifiquement les forces terrestres et concourent directement à leur capacité opérationnelle. Les tableaux suivants retracent, pour la même année 2005, les différences notables entre l'agrégat « armée de terre » utilisé jusqu'à présent et le périmètre de ces deux actions :
CRÉDITS DE L'ARMÉE DE TERRE EN 2005
(en millions d'euros)
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Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
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Rémunérations et charges
sociales
Total Titre III |
-
- |
4 011,3
4 972,2 |
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Titre V |
2 627,7 |
3 009,3 |
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Titre VI |
10,5 |
6,0 |
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Total |
2 638,2 |
7 987,5 |
CRÉDITS DE PRÉPARATION ET D'ÉQUIPEMENT DES FORCES TERRESTRES EN 2005
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|
|
Préparation des forces Equipement des forces |
9 663,7 1 228,9 |
9 583,0 1 644,9 |
|
Total
dont titre 2 (personnel)
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10 892,6
7 863,0
|
11 227,9
7 863,0
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Globalement, le périmètre des actions « préparation » et « équipement » des forces terrestres est supérieur de près de 40 % à celui de l'agrégat « armée de terre » en vigueur jusqu'en 2005.
Cet accroissement est pour l'essentiel imputable aux crédits figurant désormais au titre 2 relatif aux dépenses de personnel , qui sont supérieurs d'environ 3,8 milliards d'euros aux rémunérations et charges sociales inscrites à l'ancien titre III de l'armée de terre. Ils englobent en effet désormais les rémunérations et charges sociales des emplois de personnels civils , au nombre de plus de 26 800, affectés dans l'armée de terre au titre de ces deux actions, ainsi que les dépenses de pensions pour un montant proche de 2,8 milliards d'euros. En revanche, près de 10 000 militaires de l'armée de terre n'apparaissent plus dans les deux actions spécifiques aux forces terrestres et relèvent soit d'autres actions des deux programmes précités (militaires affectés dans les organismes interarmées ou à la section technique de l'armée de terre), soit d'autres programmes (militaires affectés à la délégation aux affaires stratégiques, à la DGSE ou au service d'infrastructure de la défense), voire d'une autre mission (militaires de l'armée de terre affectés à la direction du service national rattachés à la mission « anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »).
A l'inverse, les crédits des deux actions « forces terrestres » autres que ceux correspondant à des dépenses de personnel (fonctionnement, investissement, intervention) sont inférieurs d'environ 600 millions d'euros à ceux de l'agrégat « armée de terre » hors rémunérations et charges sociales. Cet écart résulte pour l'essentiel du transfert au programme « soutien de la politique de défense » de crédits relatifs à l'infrastructure et aux systèmes d'information, d'administration et de gestion , ainsi que du passage de certaines opérations d'armement dans le périmètre des équipements interarmées.
Enfin, à l'intérieur de l'enveloppe « forces terrestres », la répartition des crédits par titres a été modifiée. Les dépenses de personnel sont isolées au sein du titre 2. Les dépenses de fonctionnement figurent au titre 3 avec près de 1 milliard d'euros de crédits qui figuraient auparavant au titre V, comme l'entretien programmé des matériels et des personnels (habillement, couchage, ameublement) et les munitions.
Par ailleurs, la notion d'autorisation d'engagement remplace celle d'autorisation de programme et elle est étendue à l'ensemble des dépenses, quelle que soit leur nature.
S'agissant de la nouvelle présentation des crédits, votre rapporteur pour avis souligne le progrès important que constitue la justification « au premier euro » des programmes d'équipements des forces terrestres qui font l'objet, pour la plupart d'entre eux, d'une présentation détaillée dans le projet annuel de performances transmis au Parlement. En revanche, la justification des autres crédits apparaît insuffisante. Elle ne permet pas d'identifier précisément les facteurs d'évolution de la masse salariale et rend difficile le suivi des crédits de fonctionnement courant et de ceux relatifs au maintien en condition opérationnelle.
En ce qui concerne les modes de gestion , les crédits de l'action « préparation des forces terrestres » relèvent de la responsabilité du chef d'état-major des armées, mais leur exécution s'effectuera dans le cadre d'un budget opérationnel de programme unique confié au major général de l'armée de terre. En ce qui concerne l'action « équipement des forces terrestres », elle figure dans le programme placé sous la double responsabilité du chef d'état-major des armées et du délégué général pour l'armement. Les programmes concernés sont répartis entre plusieurs budgets opérationnels de programme (missiles et drones, systèmes d'information, hélicoptères, programmes terrestres) confiés à différents directeurs de services de programmes de la DGA, un budget opérationnel de programme « spécifique Terre » concernant la section technique de l'armée de terre (STAT) étant cependant confié au major général de l'armée de terre.
Les relations entre le responsable du programme et les responsables de budgets opérationnels de programmes doivent faire l'objet de chartes clarifiant les responsabilités de chacun des acteurs dans le fonctionnement et la gestion de ces budgets.
Sans entrer dans le détail des transformations qu'entraînera la mise en oeuvre de la LOLF dans les modes de gestion, on peut souligner que les prérogatives confiées aux responsables de programmes en vue d'opérer les arbitrages les plus efficients ne doivent pas occulter celles des chefs d'état-major d'armées qui demeurent responsables de la cohérence globale de leur armée , ainsi que l'a indiqué devant notre commission le général Henri Bentegeat, chef d'état-major des armées. Celui-ci a également mis l'accent sur les deux principes devant accompagner la réforme - la subsidiarité et la collégialité - et selon lesquels seront organisées les relations entre le chef d'état-major des armées, doté d'attributions élargies, et chacun des trois chefs d'état-major d'armée.